Versión Estenográfica de la tercera reunión de acercamiento y reflexiones “La seguridad interior desde la perspectiva de los derechos humanos”, a la que convocan la Comisión de Gobernación, la Comisión de Seguridad Pública, la Comisión de Defensa Nacional, la Comisión de Marina, y la Comisión de Estudios Legislativos Segunda. (Segunda parte)
DOCTOR ALEJANDRO MADRAZO LAJOUS: De esos 37 puntos porcentuales, 25 puntos porcentuales son en eventos en los que sólo participaron las Fuerzas Armadas; 10 por ciento son eventos en los que participaron sólo policías y el resto son eventos conjuntos.
Eso nos dice o nos indica que hay una enorme cantidad de las muertes que se dan en el contexto del despliegue militar masivo en todo el país, en eventos en los cuales no hay heridos, eventos de letalidad perfecta.
So lo vemos a lo largo de los años, vemos cómo crece enormemente el número de eventos de letalidad perfecta. Estamos hablando, por ejemplo, y está ahí clasificado por corporaciones, la barra verde son las fuerzas armadas, la azul es la policía y al amarilla es a mixta.
Si ustedes ven en el 2007 tuvieron 15 eventos de letalidad perfecta que corrieron por cuenta de las Fuerzas Armadas. Para el 2011 estamos hablando de 451 eventos de letalidad perfecta, en los cuales las Fuerzas Armadas se enfrentaron a ciudadanos mexicanos y no dejaron a uno herido.
Es muy preocupante ver este crecimiento, no sólo es el volumen sino también el comportamiento de los números lo que debe preocuparnos.
Ahora, qué tan importantes son los eventos de letalidad perfecta en términos de muertos. Vimos que representan el 37 por ciento de los eventos, pero qué tanto de los muertos, de los civiles muertos en esta guerra, que hoy se pretende dar forma legal, corresponden a eventos de letalidad perfecta y aquí quiero ser muy claro.
Los eventos de letalidad alta, arriba de uno, y con mayor razón los eventos de letalidad perfecta, son un indicio fuerte, muy fuerte, de que estamos ante ejecuciones extrajudiciales o ante el uso desmedido de la fuerza pública.
Y para que entendamos todos a qué me refiero con uno y con otro, si recuerdan ustedes las fotos de Tlatlaya, en las que veíamos la mancha de sangre con un perímetro relativamente pequeño, a la altura de la cabeza sobre la pared, esa es una ejecución extrajudicial.
Ese es un balazo a corta distancia que tiene, vamos, la mancha de sangre corresponde a un balazo a corta distancia contra la pared. Si vemos las fotos de los civiles muertos en Tanhuato, en el cual los balazos están en el techo, porque se utilizó un helicóptero Black Hawk para abrir fuego contra civiles que estaban dormidos adentro de un edificio, ese es uso desmedido de la fuerza pública.
Entonces, estos eventos de letalidad perfecta son el extremo ya sea de las ejecuciones extrajudiciales o del uso desmedido de la fuerza pública, 37 por ciento de los eventos que, si lo contamos por muertos no por eventos, representan el 86.1 por ciento de los muertos.
El 86.1 de los muertos civiles en las batallas en las que el Ejército, la policía, la Marina y demás fuerzas se enfrentaron con ciudadanos mexicanos que califican de delincuentes organizados, pero que no hay investigación que respalde que son delincuentes, porque no se abre averiguación previa para investigar esas muertes, el 86.1 por ciento corresponden a eventos de letalidad perfecta.
Ahí pueden ustedes ver año con año cómo van creciendo, en la barra anaranjada son los muertos totales, en la barra azul, son de esos muertos totales, los que corresponden a eventos de letalidad perfecta.
Es sumamente alarmante ver cómo, a partir de 2008 crece consistentemente el número de muertos que aportan los eventos de letalidad perfecta, a la mortandad total de civiles que tienen enfrentamientos con las fuerzas federales. Pasa de un 60 por ciento en 2008 a un 90 por ciento de los muertos para 2011.
Una desagregación mayor sobre los muertos, por ejemplo, de letalidad perfecta que se den ustedes una idea. A las Fuerzas Armadas se les pueden documentar 2 mil 133 muertos en eventos de letalidad perfecta, de un total de 2 mil 366 muertos, lo que corresponde a un 90 por ciento, eso es Fuerzas Armadas.
La policía son 656 muertos en eventos de letalidad perfecta y un total de 846 muertos, lo que nos da un 77 por ciento. Y las fuerzas combinadas son 149 muertos en eventos de letalidad perfecta frente a 199 muertos en total, o sea, un 74 por ciento. Realmente preocupante que la mayor parte de los muertos estén muriendo en eventos en los cuales no hay heridos.
La gráfica que tienen ustedes ahorita enfrente registra el maltrato de detenidos que después fueron sentenciados en prisiones federales y aquí disculpen que haya una clasificación que sea antes de Calderón, después de Calderón y que refiera a una figura política específica, pero la investigación original que no fue hecha en este contexto, precisamente toma ese hito y es la administración de Calderón.
Ahora, coincide con el despliegue masivo de las fuerzas federales y en consecuencia, creo, nos ilustra lo que ha pasado con las prácticas de nuestras fuerzas federales después de su despliegue masivo en toda la República.
Y como pueden ver, todos los maltratos que van desde golpes, patadas, puñetazos; pero pasan también por sofocación y asfixia, inmersión en agua, toques eléctricos y hasta violencia sexual; todos invariablemente estaban abajo del 40 por ciento antes de la administración del presidente Calderón; y todos invariablemente están arriba del 60 por ciento, algunos de ellos rascando el 70 por ciento, como las quemaduras y la violencia sexual.
Aquí está desagregado por corporación. Ustedes pueden ver el mismo tipo de maltrato por corporación y con los porcentajes específicos.
No voy a detenerme en todos porque los tienen ustedes ahí presentes, pero sí déjenme enfatizar que el mayor crecimiento en tortura reportada, es precisamente por parte de las Fuerzas Armadas. Déjenme tomar como ejemplo sólo los toques eléctricos, que es el maltrato que más implica algún tipo de colaboración o solapación institucional.
Una patada, una amenaza, una persona puede realizarla estando enojado en el momento de la detención. Dar toques eléctricos requiere de planeación, requiere de instalaciones.
Los toques eléctricos, si uno fue detenido por un militar, el 2.42 por ciento de la gente detenida por militares antes de la administración de Calderón, reportaba haber recibido toques eléctricos. Durante la administración de Calderón, fue el 30 por ciento.
Y estoy hablando sólo de la administración de Calderón porque no tenemos datos, desafortunadamente, para el sexenio de Enrique Peña Nieto.
También creció, en el caso de la Policía Federal y las policías estatales, es importante decirlo, no sólo en las Fuerzas Armadas crecieron. Pero el crecimiento de 9 por ciento a 11 por ciento para la Policía Federal, palidece cuando se le contrasta con el crecimiento del 2.42 por ciento al 30 por ciento, casi la tercera parte de la gente detenida por los militares durante la administración calderonista, reporta haber recibido toques eléctricos.
El siguiente punto, y este es más mi tema, es si es constitucional que el Congreso legisle en materia de seguridad interior.
Y aquí la constitucionalidad es dudosa y la constitucionalidad es dudosa por varias razones:
En primer lugar, porque en ninguna parte de la Constitución se le atribuye al Congreso la facultad de legislar en materia de seguridad interior. Se le dan facultades expresas para regular la materia de seguridad nacional, pero no para regular la materia de seguridad interior.
Sí la materia de seguridad pública, pero no seguridad interior y en consecuencia, habría que preguntar: si es una categoría autónoma la seguridad interior, entonces el Congreso no tiene facultades para legislarla; el Congreso sólo puede legislar aquello para lo que tiene facultades expresas en la Constitución.
Si consideramos a la seguridad interior como parte de la seguridad pública, entonces tenemos que reconocer que es inconstitucional el uso del Ejército y las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior; porque la seguridad pública –lo dice nuestro artículo 21– sólo puede ser llevada a cabo por corporaciones de naturaleza civil.
Ahora, otra posibilidad sería considerarlo como parte de la seguridad nacional. Esa interpretación es difícil de sostener constitucionalmente, ¿por qué?
Porque la Constitución cuando hace la única mención que hace a la seguridad interior, lo hace precisamente en la misma fracción del artículo 89 en el que habla de seguridad nacional. O sea, cuando está hablando de facultades del Presidente, distingue entre seguridad nacional y seguridad interior; pero cuando habla de las facultades del Congreso, sólo menciona la seguridad nacional.
¿Por qué habría de mencionar la seguridad nacional como algo distinto a la seguridad interior en las facultades del Ejecutivo, en las obligaciones del Ejecutivo; pero después sólo mencionar la seguridad nacional en las facultades del Congreso?
Ahora, suponiendo que fuese parte de la seguridad nacional, sería una materia que sí podría legislar el Congreso pero que de nuevo, tendría la misma limitante establecida por el artículo 21 constitucional.
Ahora, se ha hablado aquí y se ha citado en todas partes la acción de inconstitucionalidad 1-96 para justificar el uso del Ejército en labores de seguridad pública. Quiero hacer varias puntualizaciones sobre esa acción de inconstitucionalidad.
La primera de ellas, es que en esa acción de inconstitucionalidad lo que se discutió y lo que se sometió a discusión por parte de la Corte, fue la integración del Consejo de Seguridad Nacional y las dos cámaras del Congreso y el Ejecutivo, cuando defendieron esa ley, distinguieron con claridad las funciones administrativas de los Secretarios de la Defensa y de la Marina, de las funciones operativas; y defendieron sólo la posibilidad de participar en funciones administrativas.
La Corte habló de que podía en ese fallo en obiter dictum, o sea, no es el núcleo del fallo, sino menciona la posibilidad de que las Fuerzas Armadas auxilien en materia de seguridad pública.
Bueno, como vimos, la mayor parte de los eventos están siendo llevados a cabo por las Fuerzas Armadas exclusivamente, sin policía y sin Ministerio Público. Eso no es auxiliar, eso es sustituir.
Pero eso no es lo más relevante. Lo más relevante es que el fallo data del año del 96, 1 de 96, es la acción de inconstitucionalidad. Doce años después de eso, en el año 2008, precisamente en la reforma constitucional que pretendía darle facultades al Presidente para combatir la guerra contra las drogas; se estableció en el artículo 21 la prohibición expresa de que órganos que fueran de naturaleza distinta a la civil, participaran en labores de seguridad pública.
En consecuencia, el margen que en 96 la Corte reconocía para que las Fuerzas Armadas auxiliaran en tareas de seguridad pública, es incompatible con la Constitución que tenemos hoy. En otras palabras, la Constitución que interpretó la Corte en el 96, es una Constitución distinta a la que tenemos hoy; y la Constitución que tenemos hoy prohíbe expresamente que sean Fuerzas Armadas las que realicen labores de seguridad pública. Y esa reforma se optó precisamente en el contexto de la guerra contra las drogas y precisamente en el año 2008, que era cuando ya venía un crecimiento muy fuerte en la inseguridad en este país, a raíz del despliegue masivo de los militares.
Yo diría, es en el mejor de los casos de dudosa constitucional; pero francamente mi opinión como constitucionalista es que no hay facultades para regular seguridad interior. Y si lo que se quiere es utilizar la etiqueta para justificar el uso de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública, la limitante del artículo 21 es igual de poderosa bajo cualquiera de las dos categorías a las que se le suma seguridad nacional o seguridad interior.
En mi opinión como constitucionalista, este Congreso no tiene facultades para legislar una materia autónoma que se llame seguridad interior. Tiene que entrar o por seguridad nacional o por seguridad pública, y en ambas está limitado por el artículo 21 constitucional.
Ahora, son estas iniciativas adecuadas. Rebasa con mucho el tiempo que tengo aquí, y sobre todo el tiempo que tuve para preparar esta ponencia, un análisis puntual del articulado.
Yo fui invitado a hacer esta presentación el día de ayer por la tarde; por suerte tenía yo más o menos bien estudiadas las iniciativas presentadas por el diputado Camacho y el senador Gil. Confieso que tenía menos estudiadas la del senador Barbosa, pero la estudié en el aeropuerto.
En la siguiente lámina va a tener citas de los senadores Camacho y el senador Gil, no del senador Barbosa. Debo decir que la iniciativa del senador Barbosa, a pesar de que adolece de los mismos problemas de constitucional que adolece cualquier ley de seguridad interior, sí es distinta tanto en la laxitud de las definiciones legales, como en los controles institucionales para la operación de las Fuerzas Armadas. Aun así, creo que tiene enormes deficiencias y creo que no es constitucional.
Pero déjenme señalarles algunas citas que me alarman, nada más las que más me alarman de las iniciativas del diputado Camacho y del senador Gil.
¿Para qué se va a desplegar a las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior?
La respuesta, que aquí es la cita de la iniciativa del senador Camacho, dice: ¿En qué consiste? Pues en realizar patrullajes, puestos de seguridad, escoltas, viene una larga lista y al final dice: “Y todas las demás acciones que se consideren necesarias”, “Todas las demás acciones que se consideren necesarias”.
Dónde está ahí un acotamiento de la fuerza pública; dónde está ahí una regulación de la operación de las Fuerzas Armadas. Se está dando un cheque en blanco para quien sea que sea que va a considerar necesaria una acción, la realice.
¿Quién va a tener esa facultad para decidir? ¿El soldado armado con una arma automática en medio de un combate? ¿El Presidente? La ley no lo precisa y, en consecuencia, deja un enorme espacio para que cualquier acción quepa dentro de las acciones de seguridad interior.
Ahora, ¿para qué se va a utilizar esa fuerza pública que es un cheque en blanco? Y nos los dicen, y esta es una cita que es textual que es de las iniciativas Camacho y la iniciativa Gil, y dice: “Es para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia no agresiva, agresiva o agresiva grave”. O sea, incluso para contener protesta pacífica, esta ley permite y autoriza el uso de la fuerza.
¿Qué fuerza? La iniciativa Gil habla incluso de la fuerza letal y autoriza llegar hasta a la fuerza letal para una protesta pacífica. Les ruego que lean la ley, no las iniciativas y no los discursos. Interpreten la ley y van a ver que esa ley está autorizando el uso de fuerza letal incluso en protestas pacíficas.
Ahora, ¿cuáles son las acciones que se va a pretender revelar? Y aquí estoy citando la iniciativa Gil, prácticamente todas las fracciones que trata de precisar habla de “actos tendientes a…”.
Actos tendientes. ¿Qué quiere decir “actos tendientes a…”? No se habla de actos que obstaculicen; actos tendientes a obstaculizar.
O sea, ¿quién va a interpretar a qué tiende un acto? Y una tendencia no implica que tenga la capacidad real de ser disruptiva.
Ahora, cuando decimos ¿tendientes a qué?, es tan laxa la definición que nos habla incluso de actos tendientes a obstaculizar la ejecución de programas de apoyo federal. Bajo esta legislación, por absurdo que suene, la entrega de libros de texto gratuito con contenido de educación sexual podría justificar el uso de la fuerza bajo la ley de seguridad interior, incluso la fuerza letal. Así de laxa es la ley.
No estoy diciendo que para eso está hecha; estoy diciendo que está tan mal hecha la ley que sus definiciones son tan laxas que autorizan inclusive eso, y es muy preocupante.
Ahora, ¿cuáles son los controles que se establece al Ejecutivo para utilizar la seguridad interior para desplegar las fuerzas federales? prácticamente nulos.
Yo no veo por ningún lado el que esta sea una ley de salida del Ejército o que esta sea una ley que regule y acote el funcionamiento de las fuerzas federales. Al contrario, si vemos por ejemplo la posibilidad de declaración de afectación a la seguridad interior, puede ser unilateral por el Ejecutivo.
El control principal, que es la información, queda en la iniciativa Camacho por ejemplo, la información que se genere con motivo de la aplicación de la presente ley, será considerada de seguridad nacional. Cualquier información que se genere, no importa si es operativa, no importa si es presupuestaria, cualquier información que se genere queda reservada; o sea, es lo más opaco posible.
Quiero decirles, en este contexto, que el Ejército que había entregado datos de la letalidad de sus operaciones anunció que a partir de abril de 2014 ya no recaba esa información. Entonces, la opacidad bajo la que hoy opera el Ejército en los operativos que ni siquiera entrega vía derecho a la información a cuánta gente ha matado en una batalla, a partir de abril de 2014, ahora va a tener sustento legal para negar esa información, cualquier información, no sólo los muertos, cualquier información.
Hay un comité, hago notar que ese comité y esta es una deficiencia tanto de la iniciativa Gil como de la iniciativa Barbosa, hay un miembro del Legislativo que es el presidente de la Comisión Bicameral y todos os demás son empleados del Ejecutivo, todos son sus subordinados directos.
O sea, el Ejecutivo se va a informar a sí mismo sobre qué la está haciendo cuando despliegue a las fuerzas de seguridad interior. Se va a enterar el Legislativo, pero hay un voto en el comité, que es el único órgano que medianamente controla.
Ahora, ¿qué tanto controla? Y aquí sí se distinguen, son las cosas que distingue la iniciativa Barbosa; en la iniciativa Camacho, por ejemplo, se habla de que el encargado de operar las fuerzas desplegadas en una situación de afectación a la seguridad interior, mantendrá informado al Ejecutivo.
El secretario de Gobernación enviará un informe a la Comisión Bicameral, perdón, pero esas son supervisiones sumamente pasivas, nos e faculta al Legislativo para realizar visitas in situ para requerir informes, para exigir comparecencias y ahí sí es una de las fortalezas que valdría la pena señalar de la iniciativa de Barbosa.
Ahí sí se permite y se faculta a la Comisión Bicameral para requerir, para citar funcionarios a declarar, no desafortunadamente para servicios in situ, que tendría que estar ahí.
En conclusión, las leyes que pretenden dictaminar son de dudosa constitucionalidad. Las iniciativas específicas son en su enorme mayoría peligrosamente laxas en sus definiciones: no acotan, no regulan, autorizan y dan un cheque en blanco.
Tres, la experiencia y al experiencia documentada basada en evidencia, nos enseña que las Fuerzas Armadas maximizan la violencia, no nos dan mayor seguridad, nos dan mayor inseguridad en el país y tenemos 10 años de experiencia.
A diferencia de otros debates en los que he sido invitado a dar mi opinión, como el de la regulación de la marihuana, ahí tenemos que especular sobre cuál va a ser el efecto de la política.
Aquí tenemos 10 años de experimento sobre esta política pública. Yo les ruego a los legisladores que atiendan los 10 años de evidencia; que se legisle, ahora sí porque la tenemos, con base en la evidencia, no con base en la conveniencia política.
Y con base en la evidencia es una responsabilidad de todos. Quiero cerrar con esto: hay un aumento considerable en las violaciones a los derechos humanos desde que se implementó la política pública, hace 10 años, que precisamente se pretende regular aquí.
Pero quiero cerrar con esto: en el año de 2010, cuando salieron las primeras publicaciones que ya establecían con bastante claridad que la estrategia de seguridad desplegada por el presidente Calderón había sido no sólo ineficaz, sino además contraproducente, en materia de seguridad y me refiero, para empezar, al artículo “la muerte tiene permiso”, de Fernando Escalante, pero hubieron muchos otros: Eduardo Guerrero, o sea hay una batería de estudios que establecieron correlación.
Empezamos nosotros a estudiar la política de drogas y nos dimos cuenta que no había política de drogas, que no había objetivos, que no había mecanismos de evaluación, que por cierto los medios de seguridad interior tampoco plantean objetivos, salvo de la de Barbosa, hay que decirlo, nos exige que se diga cuáles van a ser los objetivos del despliegue, en ninguna de esas leyes, digo, a ese grado de falta de control están diseñadas esas leyes, pero cuando en 2010 empezamos a estudiar este tema y vimos que no existía realmente no existía una política de drogas, no existía una política pública en materia de seguridad con objetivos, con intervenciones específicas, con mecanismos de medición, del impacto de las intervenciones, yo personalmente dije: de esto somos culpables, por supuesto, los gobernantes, empezando por el mando civil y esto es importante, yo quiero reiterar que aquí creo que el mando civil es el principal responsable y no las fuerzas militares.
Pero también somos responsables los académicos y la sociedad civil. Son responsables los funcionarios que tomaron estas decisiones, porque tomaron una decisión improvisada, sin objetivos claros y sin un plan concreto.
Pero somos también responsables los académicos y la sociedad civil, porque no había nadie que conocía la materia. Había uno o dos investigadores que conocían la materia de política de drogas, pero no había un esfuerzo institucional por sistemáticamente dar seguimiento a esto, que pudiera en un momento dado decir, señores esta es mala idea.
Los resultados de algo semejante en otros países ha sido mala idea, no ha habido y nos dimos a la tarea de hacerlo-. En los últimos 7 años…
SENADOR ERNESTO GÁNDARA CAMOU: Con todo respeto, doctor, por respeto a los demás expositores, había dicho que iba a concluir.
Muy interesante su exposición, pero si pudiera concluir.
DOCTOR ALEJANDRO MADRAZO LAJOUS: Hoy en día nosotros hemos hecho nuestra tarea y estamos ofreciendo evidencia, llevamos siete años recolectando información, sistematizándola y analizándola.
La responsabilidad hoy en día y en esta legislación ya recae sobre ustedes. Nosotros hemos hecho nuestra tarea, les ruego que tomen en cuenta la evidencia que se ha generado y la evidencia nos dice que es una mala política pública que ha generado mayor inseguridad, no menor inseguridad.
Gracias.
SENADOR ERNESTO GÁNDARA CAMOU: Muchas gracias por su intervención doctor Madrazo.
(SIGUE TERCERA PARTE)
