Senado de la República

Versión Estenográfica de la mesa 3 del foro “Paquete Económico 2017 a debate”.

SENADOR ERNESTO CORDERO ARROYO: Continuamos con el foro sobre el paquete económico 2017, organizado por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. En este momento vamos a dar inicio a la mesa número 3, de sostenibilidad, el déficit y la deuda pública.

Nos acompaña el doctor Carlos Serrano. Carlos Serrano es el economista en jefe de BBV Bancomer. Anteriormente fue vicepresidente de Política Regulatoria de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Ha trabajado en el Fondo Monetario Internacional y en el Banco Mundial.

El doctor Serrano se graduó como doctor en Economía en la Universidad de California, en Berkeley, y estudió la licenciatura en Economía en el Instituto Tecnológico Autónomo de México, donde ha sido catedrático ya por varios años de la materia de Macroeconomía Avanzada.

Importante señalar que el doctor Serrano obtuvo el Premio Nacional de Economía, otorgado por el Banco Nacional de México, en 1999. Va a ser el primero de nuestros ponentes.

Posteriormente le daremos la palabra al doctor Héctor Villarreal Páez. Doctor por la Universidad de Wisconsin, en Madison. Fue director general del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados.

Actualmente es director general del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, y es catedrático de la escuela de gobierno del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey.

Y cerrará en el tercer bloque, el doctor Gerardo Esquivel Hernández, quien es el coordinador ejecutivo de Investigación del Instituto Belisario Domínguez. El doctor Esquivel es doctor por la Universidad de Harvard en Economía. Maestro en Economía por el Colegio de México y licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México.

El doctor Esquivel tiene una amplia lista de publicaciones, una bibliografía muy destacada. El doctor Esquivel, asimismo, ha recibido el premio de Economía Ramón Beteta Quintana, y en el 2014 recibió el Premio Nacional de Finanzas Públicas.

Me parece que los tres ponentes que nos acompañan son de un reconocido prestigio y de una altísima calidad técnica. Y procederíamos a darles la palabra por 20, 25 minutos a cada quien, para después abrir  un foro de discusión con todos ustedes y con las inquietudes que vayan surgiendo sobre la mesa.

Muchísimas gracias. Doctor Serrano, por favor.

DOCTOR CARLOS SERRANO: Unas palabras acerca del diagnóstico que veo yo en la actualidad acerca de la situación de la deuda pública en nuestro país. Aquí hay unas láminas que iré siguiendo para guiar la discusión.

Empezaría lanzando algunos puntos clave que me gustaría destacar. Primero, como ya se conoce, la deuda pública como porcentaje del PIB ha tenido un crecimiento importante en los últimos años y me parece que es fundamental que se tomen decisiones para revertir este aumento, porque de lo contrario, eventualmente esto puede resultar en problemas financieros para el país, entre otras cosas puede resultar en aumentos en los costos de financiamiento y posiblemente en episodios de inestabilidad financiera, en caso de que este asunto no se atienda.

De hecho, hoy ya el nivel de deuda del país está por encima no solamente de economías que tienen una calificación como la nuestra, BBB+; sino que tenemos una deuda mayor a la que tienen países con BBB+ y los propios mercados, como veremos más adelante, ya ubican al país como un país de menor calificación de la que hoy se tiene.

Y un tema que ha ocurrido, me parece, que ha explicado en parte este crecimiento, es que había un problema de subestimación considerable en las proyecciones de deuda, que a su vez vienen en un problema de sobreestimación del crecimiento en los últimos años.

Entonces, me parece que es esencial atacar este problema que incluye, entre otras cosas, que en ejercicios futuros se puedan mejorar los mecanismos con los cuales se hacen previsiones de crecimiento para construir los presupuestos.

Y en cuanto a los mensajes que quisiera lanzarles hoy en cuanto a temas de la trayectoria de sostenibilidad de la deuda, son los siguientes:

Uno, me parece que es momento de revisar la Ley de Responsabilidad Hacendaria, creo que es una ley que fue benéfica para el país, que ayudó a contener gastos en algún momento, pero creo que fue una ley que hoy queda de manifiesto que no ha sido lo suficientemente restrictiva par que aumentos en el gasto, que se suponen que eran transitorios, se han convertido en permanente, y esta ley me parece que no ha sido efectiva en que de aumentos de déficit que, se supone, tenían un carácter contra cíclico y se supone eran temporales, puedan corregirse.

Me parece que entonces lo que debería de hacerse al revisar esta ley, es tener una regla fiscal. Hay ejemplos en otros países que, entre otras cosas, obliga a que los presupuestos necesariamente resulten en superávit primario en la fase expansiva del ciclo. Es decir, que se tenga un déficit estructural contenido a lo largo del ciclo.

Y para ello, creo que hay que hacer una serie de cuestiones. Una de ellas, me parece importante, es que cualquier ingreso adicional a los que se presupueste año con año se destine a reducir deuda.

Y otra cuestión que me parece importante es cambiar, como ya decía, la forma en que se utilizan proyecciones de crecimiento, que me parece que deben ser proyecciones que se realicen de manera independiente. Y esto, creo, me parece que puede ayudar de manera importante a una mayor sostenibilidad de la deuda.

Pasamos a algunos datos que quisiera resaltar.

El primero, corresponde más bien a temas de ingreso. Me parece que hay un problema estructural en el país, donde vemos que los ingresos tributarios en México no solamente son menores a los de países avanzados, eso ya lo sabemos, pero son menores a los de otros países que tienen calificaciones similares.

Y eso resulta que la deuda pública, como ya les comentaba, es mayor a la de países no solamente con nuestra calificación crediticia sino incluso países de menor calificación crediticia.

Aquí tengo alguna muestra, la deuda como porcentaje del PIB es mayor a la de países como: Colombia, Panamá y Filipinas, que se ubican en los triples B. Esto creo que debe ser una llamada de atención.

Y esta siguiente lámina me parece que es interesante, porque los mercados ya toman a México como un país triple B, no como un triple B más. Aquí lo que pueden ver es la cotización de los créditos de FONSUAP; es decir, cuánto cuesta asegurar la deuda soberana de México, que me parece a mí que es un indicador bueno de cómo perciben los mercados el riesgo crediticio del país.

Incluso ha demostrado ser un indicador que se adelanta a las calificadoras.

Y aquí vemos claramente que al país se le ubica ya como un triple B-B, no como un Triple B Más con niveles de crédito de FONSUAP superiores a los de otros países como Perú y Tailandia, que comparten la misma calificación con nosotros.

¿Por qué estamos en esta situación? Uno, ya es conocido, en los últimos años el saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público han aumentado de manera notable. En los últimos nueve años ha subido del 28 por ciento a un estimado de cierre en este año por encima del 50 por ciento, y esto me parece que se está reflejando en esta percepción que tienen los mercados acerca de la calidad crediticia de México.

Lo que ocurrió, me parece que se había discutido ya aquí intensamente, es lo que se puede ver en esta siguiente lámina.

El año 2009, un año donde la economía mexicana sufrió de manera importante, se abandonó la política de tener superávits fiscales primarios. Creo que en cierta medida fue una decisión afortunada el instrumentar políticas contra cíclicas, dada la severa recesión que enfrentó nuestra economía en ese año.

El problema es que no hemos vuelto a regresar a esa situación. Aquí es donde digo que me parece que la ley podría ser más eficiente en que si se utilizan estas políticas contra cíclicas eventualmente puedan regresar a una situación de superávits fiscales primarios.

Sobre todo, es de resaltar aquí que claramente en diversos presupuestos, sobre todo presupuestos que se han pasado en los últimos tres años, no había detrás ninguna motivación contra cíclica.

Si vemos las estimaciones de crecimiento que había en cada uno de los tres años anteriores, claramente eran estimados de crecimiento que estaban por encima de lo que cualquiera de nosotros pudiera pensar que es el crecimiento potencial de México, se habla de crecimientos de 3 y 4 por ciento, y aun así se proyectaban déficits primarios.

Claramente había un mecanismo que permitía tener déficits primarios aun en presupuestos que implícitamente reconocían que no se estaba en una etapa de crecimiento por debajo del potencial, por lo tanto, que no eran parte de una política contra cíclica.

Otro tema a resaltar que ha ocurrido en los últimos años, no solamente es el aumento en la deuda, sino también en la composición; en el país hubo un esfuerzo grande después de la crisis 94-95, de cambiar la composición de la deuda, recordarán que uno de los problemas en esa crisis fue que la composición no solamente era deuda de muy corto plazo, sino que era mayoritariamente en moneda extranjera, más del 80 por ciento estaba en moneda extranjera y se llegó a bajar de manera importante.

Sin embargo, ante 2007 y 2015 la deuda bruta extranjera pasó de 5 a 15 por ciento del PIB y eso creo que en cierta manera delimitado a las finanzas públicas, les muestro aquí un cálculo que hice, en esta siguiente lámina, de cuánto de lo que se estima que crezca la deuda para el año 2016, se debe solamente a la depreciación del tipo de cambio y que consecuentemente se debe a este cambio de composición, 4.1 puntos porcentuales de esta deuda de debe a este asunto.

Entonces, me parece también, creo que es muy sano que el país emita deuda o moneda extranjera, eso tiene múltiples beneficios, uno de ellos que se diversifiquen las fuentes del fondeo y que eventualmente hubiese una complicación en los mercados internos, el estar participando en los mercados externos le da esta bifurcación al país.

Dos, es que se establece una curva referencia para que actores privados puedan emitir deuda afuera y esto es importante para empresas que tienen actividades exportadoras.

Pero me parece que el crecimiento en este porcentaje importante se debe de cuidar, porque ha resultado en una exposición de riesgo cambiario importante para la deuda del país.

Y un punto a reflexionar, es complicado decir dónde es un nivel de deuda peligroso, cambia; esto depende mucho de la composición de la deuda, como decía, en qué moneda está, depende mucho de los plazos, a mayor plazo mejor, en general México me parece que tiene un buen perfil de deuda, porque tiene plazos relativamente largos, con un componente importante de deuda en moneda doméstica.

Sin embargo, hay estudios, quizás uno de los más renombrados es el de (…inentendible…) que dicen que para un país emergente, empíricamente ellos creen que niveles por encima del 60 por ciento del PIB, pueden resultar en episodios de inestabilidad financiera.

Y en el caso de México, si agregamos los pasivos no financieros de PEMEX, que son sobre todo el pasivo laboral, que me parece que, dado lo que ha ocurrido en el pasado, lo prudente seria agregarlo, pues la deuda en México ya está en 58 por ciento, muy cerca de esos niveles que en los estudios (…inentendible…), se hablan con niveles que pudieran ser ya peligrosos, desde una perspectiva de estabilidad financiera, por eso me parece que es muy importante entrar en esta trayectoria descendiente de la deuda.

Aquí tengo simplemente una gráfica a mostrar, con los estimados que se tienen en este paquete que se ha presentado y que se discute hacia el futuro, en efecto, la deuda puede entrar a una trayectoria descendente, pero esto es muy sensible a los pronósticos de crecimiento que se tengan.

Aquí pongo los que yo tengo, pero en general hay una cuestión similar a otros del mercado, pues la deuda puede descender más despacio.

Entonces, creo que aquí hay tema también de qué tipo, qué fuente deben de tener los pronósticos que se usen para estimar los crecimientos de la deuda.

Simplemente, aquí vemos los tres últimos años, lo que ha ocurrido cuando se tienen mal las estimaciones.

Les explico brevemente esta gráfica, en caso que no hayan visto alguna similar: la línea verde es cómo ha crecido la deuda cómo porcentaje del PIB y cada una de estas líneas azules, es lo que en cada paquete, en su respectivo año, preveía que iba a ser la trayectoria de deuda.

Claramente ha habido una subestimación de cómo se iba a comportar la deuda, se ha tenido que ir actualizándose con la realidad año con año; la línea naranja es lo que este último paquete estima, pero lo pongo aquí para resaltar, no solamente que esto puede no cumplirse, si no se cumplen los objetivos de déficit, pero también si no se cumplen los estimados del crecimiento.

Me parece aquí que, quisiera hablar brevemente de temas de gastos aunque sé que se trató ya en la Mesa anterior, para hablar de donde veo yo que hay algunos temas estructurales que pudieran afectar la trayectoria de la deuda hacia el futuro.

En la lámina anterior está cómo los gastos presupuestados en 2017. Por cierto aquí todas las comparaciones que tengo son el estimado de cierre 2016 contra lo que se presenta en el paquete, me parece que eso es lo prudente y no se debiese comparar contra lo aprobado en el 16 porque eso ya no es lo que va a ocurrir entonces para efectos prácticos esto es lo que hubiese que tomar.

Entonces si vemos los datos presupuestales en principio en 2017 serán 10.6 por ciento en términos reales menores a los esperados de cierre del 16.

Pero en esta gráfica vemos, si excluimos los gastos extraordinarios que el año pasado hubo un componente importante de gastos extraordinarios por los que se pagaron de pensiones de PEMEX y CFE, la disminución real del gasto es de 3.8 por ciento y prácticamente toda –no sé si alcancen a ver al gráfica de la izquierda– esta gráfica es una descomposición de acuerdo al paquete que se está discutiendo.

Prácticamente todo el esfuerzo en gastos se está haciendo en inversión física. Me parece que el esfuerzo en gasto corriente y que en esta gráfica se pueden ver en sueldos y salarios y en otros gastos operativos es relativamente menor, considerando la problemática que enfrentamos y considerando los aumentos que ha habido en el pasado y más preocupante aún me parece que la mayoría se vaya a ubicar o en recortes de inversión física porque eso me parece que la inversión física no solamente tiene un mayor efecto multiplicador sobre la economía sino que menor inversión física como está demostrado ampliamente en la literatura económica comprometerá la capacidad de crecimiento del país hacia el futuro.

Otro tema importante, resaltar que es un tema estructural que hay que ir atendiendo es que el gasto no programable se ha venido incrementando, la tasa de crecimiento real del gasto no programable es importante.

Solamente aquí vean en 2014 el no programable era 21 por ciento del gasto presupuestario; en este paquete vemos que pasa a 27 por ciento.

Entonces esto va a seguir continuando y me parece que habrá menos margen de maniobra en el gasto, lo cual también nos debe llevar a reflexionar en cambios en las políticas de ingresos y de gastos para que se pueda tener mayor margen de maniobra.

Les muestro esta gráfica en esta siguiente lámina, que es cómo se está, en el paquete conteniendo el gasto y lo que vemos es que aquí hay un tema estructural me parece que hay que revisar que es todos los componentes tienen en este gasto programable un crecimiento negativo, salvo pensiones y jubilaciones.

En el país hay un tema importante del crecimiento que se va a tener por las situaciones de pensiones y jubilaciones, que si podemos ver en esta siguiente gráfica en el 2017 y hacia adelante, si no cambian las cosas, como país vamos a estar gastando más en pensiones y jubilaciones que en inversión y eso me parece que denota un problema serio donde si bien hay que atender este problema de las pensiones, pues como mencionaba me parece que la capacidad de crecimiento futura del país al estar impactando la inversión pública, se va a estar minando.

Y como sabemos, cuando cae la inversión pública además cae la inversión privada que tiene una correlación importante y este es de los factores que explica más el crecimiento hacia el futuro. Entonces creo que aquí hay un tema que hubiese que revisar.

Y aquí en esta siguiente lámina, me parece que podemos ver el gasto en pensiones si se le compara con otros países resulta, desde mi punto de vista excesivo, en particular el asociado organismo público.

Aquí comparamos –si pueden ver en esta gráfica– lo que se gastará en pensiones en 2017 en trabajadores del sector privado y lo que se gasta en el sector público, en PEMEX, CFE, ISSSTE, y me parece que hay unas condiciones de jubilación mucho mejores a las que se tiene en el resto del país y están haciendo que prácticamente muchos menos trabajadores absorban casi lo mismo o un poco más de lo que absorben los trabajadores del sector privado.

Y esto es una cuestión que va a seguir creciendo y va a restar flexibilidad en los siguientes años a las finanzas públicas.

Me parece que en particular este tema de las pensiones de los organismos públicos es un tema que habrá que revisar hacia el futuro.

Y otro tema a revisar es el tema de las participaciones, las participaciones representan más de la mitad del gasto no programable. No es la partida con mayor dinamismo, la partida con mayor dinamismo ahora es el costo financiero de la deuda, como pueden ver en este gráfico de la derecha, la línea azul fuerte, que es el costo financiero, ha tenido crecimientos mayores; pero me parece que también otro tema importante a revisar es este de las participaciones, en particular llama la atención cuando estudiamos el paquete, que en un año en donde vendrá un esfuerzo del sector público federal, hay un aumento en las participaciones.

Me parece que eso habría que revisarlo de tal manera que, uno, las participaciones estén más alineadas a la suerte que tenga la Federación en general; y dos, que existan incentivos a los estados para que puedan recolectar impuestos y que las fórmulas se ajusten para que los recursos que reciban estén correlacionados con el cobro de impuestos a nivel estatal, que ese es uno de los huecos importantes que tiene nuestro país.

En particular esta gráfica, que me parece que es llamativa, se ha cambiado la fórmula de participaciones de tal manera que las participaciones se han vinculado en buena medida de los ingresos petroleros; entonces aun en esta situación en la que el país sufrió un choque en términos de intercambio muy fuerte, no solamente por la reducción en los precios del petróleo, sino por la reducción en la producción; los recursos que reciben los estados no se ven afectados por este choque. Esto me parece que es una política que hubiese que revisar, de tal manera que el gasto que se asigna a los estados también pudiese ajustarse cuando se experimenten choques como los que ha experimentado el país.

Y finalmente un tema en estas láminas, dice una cosa que refuerza esta idea que se va a ir perdiendo flexibilidad en las finanzas públicas. Las partidas de gastos que la Secretaría de Hacienda califica como obligaciones ineludibles, absorben 57 por ciento de los ingresos no petroleros; es decir, si sacamos los petroleros por su variabilidad y por su riesgo, el margen de maniobra que hay para el resto de las finanzas públicas es relativamente bajo porque prácticamente el 60 por ciento de los ingresos que podemos calificar como recurrentes, se tiene que ir a estos gastos ineludibles que es el costo financiero, las pensiones y las participaciones; dejando poco espacio para otros renglones del gasto que me parece que podrían tener efectos más claros sobre el crecimiento, como son gastos en política social, en educación y en salud.

Y simplemente mencionar: estas presiones del gasto no programable y en las pensiones van a continuar en los siguientes años, este problema que se está manifestando en el 2017 va a seguir siendo agudo hacia el futuro.

Aquí hay unas proyecciones de la propia Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los gastos de pensiones van a presionar más aún que las participaciones federales de una manera creciente hacia el futuro, y creo que es un tema a atender.

Y finalmente, para cumplir con el tiempo, quisiera cerrar con algunas reflexiones, no me llevo más de un minuto, senador.

La primera, como decía, creo que es fundamental que la deuda pública tiene que tener una trayectoria descendiente en los siguientes años, de lo contrario me parece que será ineludible que el país tenga una baja en la calificación y eso va a llevar a que este costo financiero que ya tiene una presión importante sobre nuestras finanzas públicas, sea todavía mayor.

Y eso no solamente afecta al costo financiero de gobierno, sino que automáticamente eso representaría una baja de calificación para las empresas, para las instituciones financieras, lo cual encarecerá el financiamiento en el país y eso puede tener un efecto negativo sobre el crecimiento.

No solamente eso, sino que si no se corrige este tema de deuda pública y empieza a haber temas de baja en calificación, podemos llegar a observar episodios de salida de capital, sobre todo en la deuda de más corto plazo; y eso en una situación como la que estamos hoy, donde hoy hay un déficit de cuenta corriente que ha crecido, sobre todo por el choque petrolero. Hace tres años teníamos un déficit de cuenta corriente que comparaba muy bien en el mundo, de cerca de 1 por ciento del PIB; hoy ese déficit no solamente se ha triplicado y está cerca del 3 por ciento, sino que estructuralmente el tema es muy distinto.

Cuando estábamos en el 1 por ciento todos, se financiaba con inversión extranjera directa, y hoy alrededor del 40 por ciento se financia con flujos de portafolio.

En ese contexto, es muy importante tener finanzas públicas sanas para no tener complicaciones con la balanza de pago.

El segundo punto que ya comentaba, me parece que ya hay que revisar la Ley de Responsabilidad Hacendaria, de tal suerte que permita, en mi opinión, que se puedan ejercer políticas contra cíclicas en caso de que la economía atraviese por un ciclo recesivo, pero que obligue a regresar a tener políticas de superávit primario cuando la economía crezca por encima del potencial.

En ese sentido, me parece que podría ser bueno estudiar una regla fiscal restrictiva que se asegure que no se tengan déficits estructurales.

Y también creo, como decía, que es deseable que se utilicen pronósticos independientes, no sé si de académicos, no sé si de analistas financieros. Habría que revisarlo, y no los del gobierno, porque me parece que ahí el gobierno tiene al hacer estos pronósticos un conflicto de interés que es legítimo.

El gobierno cuando anuncia un estimado de crecimiento, puede afectar las expectativas y puede incluso resultar, si por ejemplo el gobierno dijera que va a haber un crecimiento menor, eso puede ser una profecía auto cumplida.

Yo entiendo a veces que un gobierno no quiera dar pronósticos de crecimiento que sean débiles, porque eso puede empeorar la situación. Eso no sólo ocurre en México, ocurre en el mundo; hay muchos casos en los que presidentes de bancos centrales o secretarios de hacienda en países avanzados abandonando sus funciones reconocen que no querían dar pronósticos pero esa es la realidad.

Y esto creo que se podría arreglar teniendo pronósticos independientes, no solamente de crecimiento sino también de calcular cuál es la tasa de crecimiento potencial del país.

¿Por qué? Porque como en la última reforma fiscal se permite que el gasto crezca de acuerdo a la tasa de crecimiento potencial, una tasa de crecimiento potencial mal calculada puede resultar en incrementos permanentes del déficit, lo cual haría también crecimientos en la deuda no sostenible.

Un tema adicional, me parece que es muy importante, que ha ocurrido en numerosos ejercicios, lo hemos visto en los últimos años, es que se presenta el paquete y el paquete tiene un estimado de ingresos. Y lo que autoriza el Congreso al Ejecutivo es un objetivo de déficit en términos absolutos. No es un objetivo en términos del PIB, es un objetivo de déficit en términos absolutos.

¿Qué ocurre? Que si los ingresos resultan ser mayores a los que se aprueban, como ha ocurrido en los últimos años, el Ejecutivo puede gastar más y además lo gasta de una manera más discrecional. Me parece que eso resta transparencia al proceso de las finanzas públicas.

Elimina el proceso de rendición de cuentas, porque al final es un gasto que no pasa por el Congreso. Y, en ese sentido, me parece que una propuesta podría ser que todo ingreso por encima del presupuestado no pueda destinarse a gasto y que se destine a cancelar deuda.

Y, finalmente, una sugerencia, no sé qué tan complicado sea de ejecutar, aquí nos dirá mejor el senador, es al final, como tenemos este tema de que se aprueba un déficit en términos absolutos y no como porcentaje del PIB, si la economía crece menos de lo que se estimó, aunque se cumpla con el déficit en términos absolutos vamos a terminar con un déficit como porcentaje del PIB mayor, que es lo que ha ocurrido en los años pasados.

Me parece que un ejercicio interesante podría ser hacer una revisión a mitad del año, y si ahí hay indicios claros de que el crecimiento no va a ser lo que se pensó, que se realicen ajustes al gasto, de tal suerte que no terminemos con aumentos en el déficit como porcentaje del PIB, que al final es lo que es relevante, en términos absolutos no es relevante, y con aumentos de la deuda como porcentaje del PIB.

Con esto termino la presentación. Gracias por su atención.

Gracias, senador.

SENADOR ERNESTO CORDERO ARROYO: Muchas gracias, doctor Serrano.

Procederíamos con la participación del doctor Héctor Villarreal. Adelante, Héctor.

DOCTOR HÉCTOR VILLARREAL: Gracias, senador. Siempre es un honor estar en esta Soberanía.

Voy a dividir mi presentación en dos partes: las primeras siete, ocho láminas que las voy a tratar de pasar muy rápido, me va a servir para situarnos en la situación que estamos viviendo.

De alguna manera, ya va a ser muy reiterativo a lo que han estado presentando durante los dos primeros paneles y lo que presentó Carlos.

Voy a dedicar la segunda parte de mi presentación a tratar de explicar si queremos hablar en serio de sostenibilidad fiscal en el país, por qué, en mi opinión, sí tendríamos que estar recurriendo a un consejo fiscal.

Entonces, comenzamos: a ver, esto ya se ha discutido mucho durante el foro y qué bueno que así ocurriera, un crecimiento muy importante de la deuda en los últimos cuatro o cinco años, incluso de lo que se pronosticaba con respecto a lo que se espera para que cierre el año, sí hay un diferencial muy importante.

Incluso podemos decir que en estos cuatro años los saldos históricos de requerimientos financieros del sector público general crecieron casi 13 puntos porcentuales PIB o se espera que eso termine creciendo en cuatro años, que ya es bastante elevado.

Ahora, para entender parte de este crecimiento o de este disparo en los saldos, yo quisiera recurrir a otro concepto. A ver, y entiendo la importancia de hablar de superávit primario o déficit primario como figura estadística.

El problema es que mientras tú tengas una Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que te permite puentear recursos que supuestamente iban destinados a inversión, a operación o cosas que se llamen como proyectos especiales de alto impacto y que nadie sabe cuáles son y que no vienen en los anexos y que todo mundo cree que están siendo gasto operativo, pues no hace mucho sentido pensar en términos de superávit o déficit primarios. Mejor pensemos en términos de requerimientos financieros completos del gobierno.

Ahora, hay que tener mucho cuidado, porque por ahí, con la llegada de este paquete económico no faltó quien dijera ¿sabes qué? Pues es que México necesita un superávit primario o cero requerimientos financieros o vámonos a un superávit primario de cerca de 2 puntos del PIB y cosas por ahí.

Miren, la verdad es que casi todos los gobiernos del mundo juegan con requerimientos financieros y aquí pudiéramos hablar, no es preciso el término, pero una especie de señoreaje fiscal. Un señoreaje fiscal es una regla aritmética entre que una combinación de inflaciones y de crecimientos económicos te permite mantener una relación de deuda constante.

Para los niveles que actualmente tiene de México deuda y para lo que se espera de crecimiento e inflación para el siguiente año, estaríamos manteniendo una razón constante si incurriéramos en requerimientos financieros por ahí de dos puntos PIB.

Cualquier cosa por arriba de eso no habiendo cambios en registros contables y no habiendo ajustes cambiarios, nos va a llevar a que sí se incremente la relación de una PIB. Nada más para ver por dónde andamos.

Un segundo problema, pero esto ha cambiado bastante su naturaleza, es que llevamos muchos años en que el gasto ejercido está por encima del aprobado, muchos años.

Ahora ¿por qué ha sucedido esto? Y aquí es lo que es importante mencionar: si nos vamos desde ahí del 2003, casi siempre es porque se subestimaban los ingresos petroleros y esto ya lo dijo Carlos, o sea, era cómodo subestimar ingresos petroleros, no lo pudo con esas palabras, pero más o menos, tenían la gran ventaja que luego entraban recursos al gobierno federal que no habían pasado, o se habían etiquetado en cámara y entonces, era un gasto un poco más discrecional.

Desde el 2014 esa relación cambia, ingresos extras que ha habido por aprovechamientos, por mayor eficiencia fiscal y todo, se terminan gastando, pero una de las hipótesis que yo quisiera arrojar y que tiene que ver mucho con el problema de sostenibilidad y cómo vemos la, viabilidad de nuestro sistema fiscal, es porque es un gasto fuera de control, particularmente por dos o tres renglones, que por más que se han anunciado, porque esto debiera ser motivo,  hasta cierto punto, de escándalo; llevamos dos ejercicios fiscales consecutivos donde se anuncian recortes al gasto público y resulta que no sólo no hay tal recorte, sino que terminamos gastando por arriba de lo aprobado en cámara.

Lo que sí podemos encontrar, y espero en unos minutos dedicarle algo de tiempo, es una recomposición del gasto.

Es decir, sí se están moviendo los rubros con respecto a lo que aprueba el Congreso, pero no se está gastando menos.

Eso es muy importante para la discusión que sigue.

Entonces qué observamos: algunas cosas ya se estuvieron comentando y las voy a dejar para un rato más.

Hay un aumento en el gasto no programable. Es decir, aquel que no está ligado a programas particularmente por el aumento en participaciones y servicio a deuda pero también dentro del gasto programable hay muchos cambios.

Uno de ellos es que el gasto en inversión física del gobierno ha tenido un desplome muy, muy, muy considerable.

Y también vale la pena señalar que incluso si se revisa el gasto aprobado por la Cámara para inversión física con respecto al ejercido, todavía la reducción es mayor cuando tomas en cuenta el ejercido.

Esto nos pone a pensar cuál es –y ya José Luis de la Cruz hablaba un poco al respecto– pues cuáles son las expectativas de crecimiento para el país en el mediano y en el largo plazo, típicamente ligadas a crecimiento a la inversión.

Ahora, los recortes al gasto sí pueden ser un poco más serios de lo que se ha manejado en medios. Y déjenme tratar de explicar la razón:

Cuando tú anuncias un recorte, imagínense esto como una ecuación donde del lado izquierdo tienes gasto no programable, más gasto programable y del lado derecho gasto total, tú anuncias primero una reducción a gasto total entonces ya ahí hay un primer impacto.

Cuando tu gasto no programable aumenta, ya sobre la parte programable ya hay dos impactos.

Pero cuando tienes componentes dentro del programable, que también aumentan, el más conspicuo es pensiones, el impacto sobre el resto de tus programas es triple: reducción, compensación del gasto no programable y reorganización del gasto programable.

Esto está teniendo consecuencias.

Quise poner una gráfica nada más para ilustrar. Por ejemplo:

Mientras el gasto en pensiones tiene este crecimiento muy importante, vemos cómo el presupuesto en salud del país se va reduciendo y ya para estándares internacionales es bastante bajo y tiene cerca del 40 por ciento de tu población que no participa; bueno, como 30 por ciento que no participa en ningún subsistema, y tienes de esos otros de los que sí participan un porcentaje que está en un sistema que no cubre muchas enfermedades.

Entonces se van acumulando por ahí los problemas de manera importante.

Y a mí me gusta mucho esta infografía porque creo que denota el problema de la reducción del espacio fiscal en nuestro país.

Miren, nada más para poner esto en contexto:

Si tú piensas en el gasto en pensiones para el siguiente año que espera ejercer el Gobierno Federal, es cerca de 90 por ciento de la recaudación por IVA.

Cuando tú consideras el gasto federalizado, es decir la suma de participaciones y aportaciones, prácticamente te comes todo lo que recaudas por ISR, entre personas físicas y personas morales y te queda el servicio de la deuda que prácticamente se come el resto de los ingresos tributarios.

Entonces para hacer toda tu política pública no te quedan más que los aprovechamientos y medio punto del PIB que está volando por ahí de otros ingresos, porque todos los ingresos de cuotas a la seguridad social, o de las empresas productivas del Estado no los puedes tomar.

De hecho típicamente el Gobierno Federal tiene que copetearle sus ingresos para que salga el gasto.

Entonces sí estamos ante una reducción del espacio fiscal en el país tremenda.

Y algo, y es lo que preocupa cuando vemos una Iniciativa de Ley de Ingresos como la que se agotó en Cámara la semana pasada, es que los problemas estructurales del país no se están discutiendo.

Porque este tipo de cosas que estamos platicando de reducción del espacio fiscal no se van a resolver solas. La tendencia se espera creciente en los tres componentes.

Me parece que existen varias razones que justifican la necesidad de desarrollar en el país una oficina presupuestaria, dígase un Consejo Fiscal en México.

Primero: a ver, si todo esto que estábamos platicando ya es complejo, tenemos que recordar que está ocurriendo en el contexto de una transición demográfica.

Ahora la tasa de dependencia es muy baja, pero esto va a cambiar en diez años, y una vez que tú sales de tu bono demográfico, esto no se revierte. Primera observación.

Segunda observación. Tenemos la cuestión de que toda transición demográfica trae de la mano una transición epidemiológica, vamos a pasar de enfermedades infecciosas que pueden ser devastadoras, trágicas para familias, pero que particularmente afectan niños y adolescentes, y disculpen la frialdad de mi lenguaje, son muy baratas de combatir; a enfermedades crónico-degenerativas, que pueden ser una verdadera bomba de tiempo en el sistema fiscal.

Más aún, tenemos un porcentaje muy alto de la población que como decía hace un par de minutos, o no participa en ningún sistema de salud pública o en los que participa, dígase Seguro Popular, no se cubren muchas enfermedades crónico-degenerativas.

El país tendría que estar pensando en cómo hacer reservas financieras para pagar eso. No está ocurriendo, el gasto en salud se está reduciendo y esto está coincidiendo con esta estrechez en el espacio fiscal.

Esto es bien problemático a la hora de diseñar un sistema fiscal. A mí me queda muy claro que el siguiente gobierno, sea del color que sea que llegue, no se va a salvar en el 2019 de que vayamos a otra reforma fiscal que cambie muchas cosas en gasto, que amplíe ingresos, etcétera, que controle deuda; habrá que ver el marco institucional sobre lo que esto ocurre.

Pero un problema que tenemos como país es que nuestra masa salarial es muy baja. Si tú quitas deciles 10, 9 y 8, cuando tú tienes este tipo de ingresos laborales, al sistema fiscal que puedes aspirar se restringe mucho. De entrada, más allá de lo que ocurra por sistema renta, no te vas a salvar de ponerte a discutir o prediales u otro impuesto a capital o más impuestos al consumo, etcétera, sino, los puntos que puedes ganar son muy pocos.

Ahora, realidades contables, y esto es importante porque no depende si tú piensas tus sistemas fiscales desde la derecha, la izquierda, el centro, etcétera; esta ecuación es contable, básicamente tu gasto es ingreso o es deuda, y la deuda suele ser y aquí sí discrepo de mi amigo José Luis de la Cruz, la deuda hay que pagarla. Bueno, José Luis no dijo que no había que pagarla, pero dijo que nos importaba mucho pagar la deuda; pues creo que hay que hacerlo.

Lo importante es que no sólo puedes pensar esto de una manera estática. Una de las justificaciones más importantes para tener un consejo fiscal, es: necesitamos una autoridad autónoma que nos revise la incidencia fiscal entre generaciones. Esto se los puedo decir con números y con proyecciones del CIEP; todo parece indicar que a la generación de millennials de este país le va a ir de la tostada; o sea, desde el punto de vista fiscal va a ser una generación sumamente castigada, por muchas razones que ahora el tiempo no me permite discutir, pero van a terminar pagando una serie de compromisos ya adquiridos; van a tener que ahorrar para los suyos; no van a tener petróleo; van a llegar cuando el problema fiscal se ponga más severo en su pico de ingresos laborales, con trabajos mucho más volátiles.

O sea, ser millennial no es buen negocio desde el punto de vista fiscal en este país. Y lo lamento.

Ahora, esto nos puede traer muchos problemas políticos y mucha inestabilidad a nuestra democracia. Hay que revisarlo. Hay una solidaridad entre generaciones, lo entiendo, lo entiendo; pero sí necesitamos un consejo fiscal que vea que las cargas fiscales entre generaciones sean más equilibradas, más justas.

El asunto de los pasivos contingentes. Bueno, creo que en pensiones hay tres retos: número uno, ¿cómo vamos a cumplir con los compromisos adquiridos?

Se están financiando unas pensiones onerosísimas con gasto corriente, no hay reservas financieras o actuariales para pagarlos. Y este problema no se va a arreglar rápido, todavía tiene varios años de crecimiento.

Segundo. Tenemos que volver viable el sistema de cuentas individuales. Ahora entre cuestión de comisiones, entre cuestión de pocas semanas que no se cotizan las suficientes, entre la baja más salarial de la que hablaba, la verdad es que para muchas personas el sistema de cuentas individuales les va a dar una tasa de remplazo al final de su vida laboral mucho menor de lo que esperan.

Y tercero, tenemos que pensar qué hacer con todas las personas que no cotizan en ninguno de los dos primeros sistemas, y que ya no van a tener la estructura familiar de muchos hijos, etcétera, alguien que los financie, los apoye, etcétera. Creo que ahí hay un gran problema.

Por el lado de salud, también hay una serie de preguntas qué hacernos: ¿Cuántos subsistemas queremos? ¿Se justifican costos diferenciados o no? Por ejemplo, para poner esto en perspectiva, el costo promedio de un derechohabiente que está en el Sistema de Salud de PEMEX es entre 14 y 17 veces lo de alguien que está en el Sistema de Seguro Popular.

No sé si se valga o no, o si como país queremos pagarlo o no.

Y si la idea es un paquete de beneficios universales, también se vienen una serie de dilemas.

A ver, si tú quieres dar beneficios universales ¿los vas a pagar con impuestos generales? Si la respuesta es sí, pues de facto estás matando las cuotas a la seguridad social, porque quién va a querer contribuir para que le den lo mismo que a alguien que no contribuye.

En cambio, si quieres crear un sistema donde haya uno mejor que otro, de nacimiento estás ahí poniendo cierta inequidad. Entonces hay que discutir todo esto. Casi acabo.

Infraestructura, el país tiene un problema de infraestructura deteriorada, cuando no ausente. Los niveles tan bajos de inversión pública pueden comprometer el crecimiento económico de mediano y largo plazo, y es un tema clave para revisar la incidencia intergeneracional.

El problema ahora es que con un espacio fiscal tan reducido, una de las bendiciones de tener un Consejo Fiscal no es que nos vaya a resolver los problemas, y en esto hay que ser muy claros, que no haya ilusos para que no haya desilusionados.

O sea, un consejo fiscal nos viene a dar la información para que las decisiones se tomen. Muchas de ellas van a ser políticamente muy complicadas.

O sea, si tú preguntas: A ver, como país quisiéramos estar gastando más en infraestructura, tipo país asiático, o le apostamos a transferencias y derechos, tipo un país europeo.

La respuesta bonita es a los dos, probablemente el espacio fiscal, o casi se los aseguro, no nos da para los dos.

Aquí metes a tu país en sendas de bienestar y crecimiento completamente diferentes. Esto hay que decidirlo, pero hay que decidirlo con información.

Tres considerandos con los que yo cierro:

A ver, un consejo fiscal tendría varias ventajas. Primero, va a ser un coadyuvante a la transparencia, que ha sido un tema recurrente durante todo el foro.

Segundo, puede ponernos a pensar, y yo creo que esto es clave en este momento en el mediano y en el largo plazo.

Y tercero, necesitas alguien que no esté buscando altas tasas de aprobación.

O sea, un consejo fiscal te puede dar noticias muy complicadas. No es alguien que luego, un miembro del Consejo Fiscal que luego se quiera lanzar de senador o de gobernador, pues nadie votaría por él o por ella. Diría, no, es maldito. O sea, no.

Aquí el asunto es un trabajo técnico que venga a apoyar las labores, y no es confrontarse con Hacienda, debe de venir de la mano de la Secretaría de Hacienda.

La Secretaría de Hacienda a fin de cuentas, como el Ejecutivo de cualquier lugar del mundo, sus preocupaciones imperantes son de corto plazo.

Necesitamos una institución que, por medio de análisis muy transparentes, técnicamente sólidos, sin sesgo partidista, nos ayude a revisar la salud de nuestro sistema fiscal en el mediano y en el largo plazo.

Yo con eso cerraría.

GERARDO ESQUIVEL: Bueno, me doy la palabra a mí mismo en ausencia del senador Cordero.

Bueno, en primer lugar  muchas gracias por estar aquí, en este foro realizado precisamente por el Instituto Belisario Domínguez y lo primero que quisiera empezar es por decir por qué creo que es importante hablar de sistemas económicos.

Es importante y me sorprendió mucho ver una encuesta recientemente publicada relacionada precisamente por el tema del paquete económico, que publicó hace unos días la empresa Parametría y me sorprendió, porque lo  que dice la encuesta de Parametría es que les preguntaron ¿usted se enteró que el gobierno federal decidió reducir o que va a gastar en el 2017? 69 por ciento no sabe que el gobierno federal va a gastar menos que el año pasado; 32 por ciento se enteró.

O sea, una tercera parte de los mexicanos sabe que se va a reducir el gasto público dos terceras partes no lo saben y eso es sorprendente porque la reducción del gasto público que va a ocurrir en 2017, no es nada trivial.

Si comparamos, por ejemplo, lo que está en el Presupuesto de Egresos contra lo que se aprobó el año pasado, es un punto porcentual del PIB, que es muy importante, es un monto muy significativo que sin duda tendrá alguna repercusión.

De hecho voy a mostrarles algo que opina la gente respecto a esto, pero si comparamos lo que se va a reducir el gasto público, lo que está proyectado para gastarse el año próximo, comparado contra lo que se espera haber gastado este año, la reducción es de 3.5 puntos porcentuales del PIB, que es un monto enorme, es un ajuste muy significativo.

Ahí hay unos problemas con algunas definiciones, según los conceptos, pero en general es un monto muy grande. Tan sólo para que tengan una idea también de lo que representa, es un ajuste, en términos reales, de presupuesto a presupuesto, no presupuesto a lo efectivamente gastado, sino lo que se presupuesta ahora contra lo que se presupuestó el año pasado, de 6 por ciento en términos reales.

Es un ajuste no trivial, es un ajuste que sin duda tendrá algún impacto y la gente así lo percibe. Si ustedes ven en esta encuesta, en esta segunda parte de la encuesta, que es en su opinión, la reducción del gasto de gobierno federal para el siguiente año ¿beneficiará o perjudicará a la economía del país?

Quince por ciento de la gente no sabe; dos por ciento no contesta; o sea, de los que contestan, 40 por ciento creen que va a perjudicar a la economía del país y 17 pro ciento piensan que se va a beneficiar.

Podemos discutir por qué razón hay gente que piensa una cosa o la otra, posiblemente la gente que piensa que se va a perjudicar lo está pensando en el corto plazo, quizá la gente que piensa que se va a beneficiar está pensando en el largo plazo, es posible, es una posible interpretación, peor en cualquier caso, parece prevalecer en la opinión pública la idea de que en efecto este ajuste en el gasto público que, insisto, no es nada trivial, tendrá algún efecto importante.

Y luego la última pregunta de esta encuesta relacionada a este tema, les preguntaron ¿usted está a favor o en contra de que se reduzca el gasto del gobierno en las siguientes tareas? Y da una serie de temas, empleados de gobierno, comunicaciones y transportes, el Ejército y la Marina, cultura, agricultura, educación, salud.

No sorprende quizá saber que la mayor parte de la gente está a favor de reducir el gasto en empleados de gobierno, es decir, lo que la gente piensa que es deseable en todo caso es achicar el tamaño del gobierno, al menos en los empleados, en la burocracia; 64 por ciento está a favor de eso, 27 por ciento está en contra.

Comunicaciones y transportes bastante parejo, 40-49; Ejército y la Marina, hay más gente en contra, 49 por ciento, contra el 37 por ciento a favor; donde sí definitivamente la gente está en contra de reducir el gasto es temas como cultura, 67 por ciento en contra; agricultura, 74 por ciento en contra; educación 79 por ciento en contra; salud, 79 por ciento.

Sorprendentemente estos son algunos de los rubros en los que se va a reducir el gasto público y digo sorprendentemente, porque digamos es claramente el sentir de la sociedad y de más o menos la lógica común, el sentido común, nos haría pensar que efectivamente estos son rubros en los que si se va a hacer un ajuste pues no es donde se tendría que hacer el ajuste necesariamente, pero es ahí, en una de esas partes, donde se va a hacer, como ya se discutió en otra mesa.

Entonces, empiezo con esto nada más para poner un poco en la discusión este tema de la importancia de discutir estos temas hacia la sociedad, que la sociedad se entere de lo que está pasando, porque insisto, no es un tema trivial, que tendrá implicaciones, como lo dijo justo hoy en la mañana en la  primera mesa la senadora Dolores Padierna, que tiene implicaciones directas en el bienestar de la población, puede implicar afectar el crecimiento económico, pude ir por lo tanto a afectar las oportunidades de empleo y de ingresos de la población.

Paso entonces a hablar ahora sí ya propiamente dicho al tema de esta mesa, que es el tema del endeudamiento y lo primero que voy a hacer es mostrarles esta gráfica que la han visto reiteradamente y no se deben sorprender por qué reiteradamente: Porque es una gráfica que es muy importante. Es la gráfica que muestra, la línea roja, es lo observado de los requerimientos financieros del sector público en México, es decir, la deuda total, la deuda total del Gobierno Mexicano, del sector público como porcentaje del PIB.

Como pueden ver esa línea roja ha ascendido de manera muy significativa en los últimos años.

Pasó, como ya se dijo, de 37 por ciento del PIB a 50 por ciento entre 2012 y 2016; 50.5 por ciento del PIB es lo que tenemos ahora.

Y luego esas líneas que salen de los puntos rojos son las estimaciones que ha anunciado el Gobierno Federal sucesivamente en los distintos documentos que ha publicado, asociados a los paquetes económicos correspondientes que son los criterios generales de política económica.

Ahí estipula cuál es el plan que tiene respecto a la evolución de esta variable de la deuda total del sector público.

Y como pueden ver ahí años tras años, al menos desde 2012, lo que está ahí graficado es 2012 la línea azul; 2013 la línea gris; 14 la línea amarilla; 15 la otra línea azul; 16 la línea verde; 17 ya es la línea verde, perdón.

Y lo que está ahí entonces es, lo que se puede ver es que año tras año las estimaciones del gobierno han previsto que se va a revertir esa tendencia ascendente de la deuda y año tras año fracasa esa previsión.

Esta gráfica la publiqué un día en Twitter y me dijeron que era la bandera de Luis Videgaray, que sintetizaba de alguna manera el desempeño del Secretario de Hacienda en estos cuatro años, que era un aumento muy significativo, y se resume en un aumento muy significativo de la deuda y en pronósticos consistentemente equivocados respecto a la trayectoria de la misma.

En el año más reciente, que es la línea verde el último hasta arriba, se prevé como se puede ver ahí, una incipiente reducción muy paulatina, ya nos dijo Carlos Serrano que de acuerdo a sus estimaciones puede ser incluso menor, a sus estimaciones de crecimiento y de eso voy a hablar más adelante.

Pero de alguna manera creo que esta es la gráfica que sintetiza lo que está pasando en el país en términos de endeudamiento, endeudamiento acelerado con pronósticos consistentemente equivocados.

Entonces cómo revertir esta situación. Esta situación podemos discutir o no si esa situación ha llegado a un nivel insostenible, que es lo que ya planteaba Carlos Serrano también en su presentación.

Es posible, ya se está acercando a umbrales que algunos consideran peligrosos.

Lo cierto es que lo que no podemos hacer es continuar en la trayectoria en la que vamos. Es decir, esa trayectoria ascendente acelerada no puede continuar.

Y para tener una idea de qué es lo que estamos hablando, o sea la diferencia entre donde se esperaba que estuviésemos de acuerdo a los criterios generales de política económica de 2013, hoy en día y donde estamos es 14.3 puntos porcentuales del PIB, esa es la diferencia en el endeudamiento que ha ocurrido en estos cuatro años como resultado de distintos factores sin duda, pero que revelan cuán lejos estamos hoy de lo que se esperaba que estuviésemos hace apenas cuatro años.

Entonces es un aumento bastante importante. Es 13 puntos de endeudamiento pero 14.3 puntos de diferencia respecto a lo que se esperaba que estuviésemos.

Y es interesante porque los criterios generales de política económica 2010, que no sé si le tocaron al senador Cordero, o creo que también fueron los últimos criterios de Agustín Carstens, quizá, se mencionaba una cosa que me llamó mucho la atención revisando los criterios generales de política económica, y miren que son de hace seis años.

Ahí se decía: de no adoptarse medidas que eleven permanentemente los criterios públicos y se ejercieran los niveles de gasto propuestos, se estaría incurriendo en un déficit de equivalente a las brechas de financiamiento mencionadas.

A su vez, ello llevaría a una tendencia creciente en la razón de deuda PIB, lo que daría lugar a una situación de insostenibilidad en las finanzas públicas.

En contraste, con las medidas de finanzas públicas que se proponen más adelante, se observaría un incremento en la razón de deuda producto de carácter temporal y moderado de forma que rápidamente se regresaría a una tendencia decreciente en la razón de pasivos públicos a producto.

Es decir, ya en el 2010 se anticipaba un riesgo en las finanzas públicas y eso es importante entenderlo porque es una cosa estructural.

Y miren, curiosamente en esos criterios generales se anticipaba una trayectoria, que es esa línea azul que se ve ahí, que vean que paradójicamente hay un cambio en la medición, por eso es que brinca, pero curiosamente estamos más o menos en esa trayectoria que se anticipaba en ese momento como peligrosa y que podría llevarnos a la insostenibilidad.

Recuerden lo que leí, que si no se tomaban medidas pasaría esto y esto otro. Y sí se tomaron medidas, si uno lee lo que está propuesto en ese documento, sí se tomaron muchas de esas medidas, lo que quiero decir es que pareciera como si no hubiéramos tomado las medidas; pareciera que hubiera sido insuficiente o bien que en algún momento empezamos a hacer cosas que hicieron que esas medidas que se tomaron en su momento, fuesen insuficientes.

Y creo que es eso último, voy a regresar a ese tema más adelante. Déjenme nada más hablo de otro tema asociado a esto que acabo de mostrar, que es sobre el tema del PIB.

Así como sistemáticamente se ha subestimado la deuda y se ha pensado que año tras año íbamos a entrar a una ruta descendente, también una cosa que ha ocurrido y eso es importante entenderlo; noten que la deuda es un cociente, es el acervo de deuda contra el PIB de una economía. Si el PIB de la economía lo estamos sistemáticamente sobreestimando y nos comprometemos a endeudarnos en un cierto monto, es decir, si el denominador no crece tanto como se esperaba, el cociente crece más de lo que se esperaba. Eso es lo que ha estado pasando en el país, también.

Vean por ejemplo lo que se ve en esta gráfica, que es el análogo de la gráfica anterior con los pronósticos del PIB, la línea roja es lo que se ha observado; las líneas punteadas de distintos colores son lo que se estimaba en los distintos criterios generales de política económica. Noten que en todos esos casos, siempre se piensa que en cualquier momento estamos listos para despegar, siempre se piensa eso; año tras año, los criterios generales de política económica se supone que vamos a crecer a tasas del 4 por ciento y en los criterios generales de política económica de 2014 y 2015, inclusive, se estimaba que íbamos a llegar a crecer a tasas incluso de 5 por ciento justo en estos años.

Entonces no sólo hemos estado sobreestimando sistemáticamente, pueden ver ahí cuan distinto es lo que se observa de crecimiento del PIB, contra lo que se pronostica; simplemente estos pronósticos creo que carecen, carecieron en su momento de fundamentos técnicos.

No me parece, y ya en la mañana también se planteó esto, lo planteó el mismo representante de la Secretaría de Hacienda, que dijo “el crecimiento que hemos tenido en los últimos años ha sido similar al promedio de las últimas tres décadas”, que es poco más de 2 por ciento.

Entonces, dado eso no me queda del todo claro cómo o por qué razón se pensaría que empezaríamos a crecer tan repentinamente a tasas tan altas, como 5 por ciento, si no había habido un cambio sustancial de impactos en el corto plazo. No estoy diciendo que las reformas estructurales no vayan a tener un impacto; pero lo que también se ha dicho reiteradamente es que si van a tener un impacto, lo será en el mediano y largo plazo.

Entonces, no era tan obvio porqué razón se pensaría que íbamos a empezar a tener este crecimiento tan rápido, como se puede ver ahí en los pronósticos sucesivos de cada uno de los criterios generales de política económica.

Y esto, ustedes pueden decir: “qué tanto es un punto porcentual o equivocarse por dos puntos porcentuales en estos pronósticos”; parecería que es irrelevante, pero no lo es.

Miren, estas son las sendas de las trayectorias del PIB, comparando lo observado hasta 2016 y extrapolando que crecemos a 2 por ciento 2017 y 2018, la línea roja; versus los pronósticos que estaban en los criterios generales de política económica de 2013, que son los que se entregaron justo en el periodo de transición de las administraciones; y versus los criterios generales de política económica 2014, que es la línea punteada verde, que son los del año subsecuente ya cuando las reformas se estaban empezando a aprobar.

Vean cómo es muy distinto, es muy distinta la trayectoria. Si bien nos va, si crecemos a este 2 por ciento los siguientes años, a finales del sexenio tendríamos un PIB que sería 12.7 por ciento más alto que el que teníamos en 2012, que eso es más o menos 2 por ciento por año. En términos per cápita es menos de 1 por ciento por año.

Si hubiésemos crecido como se proyectaban esos criterios generales de política económica, ya sea 2013 o 2014, el PIB que tendríamos en 2018, o sea, al final de esta administración, sería o 26 por ciento más alto o 30 por ciento más alto que el que teníamos al inicio del periodo.

Es muy distinto ese dato que el 12. 7 por ciento que terminaremos teniendo si es que logramos crecer al 2 por ciento en los años que nos faltan de esta administración.

Y noten que, por ejemplo, el 30 por ciento, que es cuando ya estaban empezando a aprobarse las reformas, 30 por ciento de crecimiento en del PIB en seis años en 5 por ciento por año, es en términos per cápita más o menos 4 por ciento, es un aumento muy significativo, es un aumento durante el sexenio de casi 25 por ciento del ingreso per cápita, pero eso no está ocurriendo.

En cambio, lo que tenemos en la realidad es este 112.7, que sería un crecimiento de más o menos 13 por ciento, que es más o menos un crecimiento del PIB per cápita de 6-7 por ciento en todo el sexenio.

Es muy distinta una cosa versus la otra. O sea, lo esperado versus la realidad.

Nuestro ideal es ese punto, dos puntitos que aparentemente se equivocan en los pronósticos de manera tan frecuente el Ejecutivo.

Ahora, no es la única variable donde se equivocan, evidentemente. El precio del petróleo es una de las variables más difíciles de pronosticar. Ahí se ve la evolución del precio del petróleo que es la línea azul continua, y ahí se ven los sucesivos pronósticos establecidos en cada uno de los criterios generales de política pública.

Pueden ver que, primero, el precio del petróleo evidentemente fluctúa mucho, es parte del problema, y se hacen pronósticos que son bastante lineales, como los que pueden ver ahí, que lo que pasó efectivamente es que durante muchos años se subestimó el precio del petróleo porque pasamos por un periodo de boom del precio del petróleo, de un precio muy alto, que le dio al país muchos recursos extraordinarios, y eso justo tiene que ver con lo que hablaron los que me antecedieron en el uso de la palabra, tiene que ver con cómo se gastó.

Se gastó más de lo planeado porque se tuvieron más ingresos de lo planeado, en buena medida porque el precio del petróleo fue siempre más alto de lo planeado.

El problema es ahora, el problema es cuando pasa lo que está pasando en los años finales de esa gráfica, cuando ya pasa lo contrario. El precio del barril de petróleo ahora está sistemáticamente por debajo de lo planeado y curiosamente seguimos gastando más de lo planeado. Entonces es ahí donde está el problema también.

Antes podíamos hacerlo porque teníamos más ingresos de lo planeado y podíamos gastar más de lo planeado. Hoy en día tenemos menos ingresos de lo planeado, al menos por esta vía, y gastamos más de lo planeado.

Ahora, noten que hay un problema esencial cuando pensamos en gastar en función de un tema tan volátil como los recursos petroleros. Y ese es un error, y creo que eso me lleva a plantear uno de los temas que creo que son cruciales en la discusión sobre las finanzas públicas en el país, que es que necesitamos reconsiderar muchas cosas de la forma en que hacemos el presupuesto público y cómo se ejerce el presupuesto público.

Una de ellas es algo que ya se dijo aquí, que es pensar en la Ley de Responsabilidad Hacendaria.

La Ley de Responsabilidad Hacendaria, de alguna manera hacía que justo que pasara esto que acabo de describir, que si subían los ingresos subía el gasto, porque la Ley de Responsabilidad Hacendaria mandataba un presupuesto balanceado en años normales, y entonces cuando subía el precio del petróleo subían los ingresos petroleros y se gastaba más.

Sin tomar en consideración que esos ingresos son muy volátiles y que eventualmente podía caer el precio del petróleo, como está ocurriendo.

Eso hacíamos que algo que era transitorio, que es el precio del petróleo alto, se trasladara al gasto público en forma más permanente, porque en lo que se empezaba a gastar no era en cosas transitorias, no era, por ejemplo, en inversión en infraestructura, que se puede construir el puente y luego no se tiene que volver a construir otro puente, sino en gastar en cosas que son recurrentes, por ejemplo, en salud, en educación, que no está mal pero hay una incompatibilidad fundamental entre financiar gasto que es estructuralmente permanente con ingresos que son estructuralmente transitorios, como son los asociados al precio del petróleo.

Desde ahí viene parte del problema, y por eso sí creo, como dijo Carlos Serrano, y no sé si lo dijo también Héctor, pero alguien ya lo había dicho en una mesa previa, el tema de discutir la Ley de Responsabilidad Hacendaria, que de alguna manera nos llevó a eso porque nos puso una camisa de fuerza sin distinguir necesariamente entre el origen de los recursos que estábamos gastando ni mandatar en qué gastar, si es que los recursos eran transitorios, como fueron con el caso de los ingresos petroleros.

Ahora bien, ¿qué se puede hacer?

Y aquí tenemos toda una discusión de qué hacer.

Primero, tenemos que plantearnos el tema de, dado que estamos ya en esta situación, ¿qué hacemos?

Hay quien cree que la solución es la austeridad, el presupuesto de alguna manera refleja eso, la propuesta presupuestal, de ajuste del gasto público, de alguna manera refleja el tema de la austeridad.

Es posible que sea, es necesario que sea, es casi inevitable posiblemente dadas las circunstancias del país, pero también cuando hablamos de austeridad tenemos que pensar en qué vamos a dejar de gastar.

Ya se habló aquí, ya se dijo por parte de los que me antecedieron en el uso de la palabra, que algunos  ya incluso mencionaron las cifras, por ejemplo del gasto de inversión. Lo más fácil cuando se tiene que ajustar el gasto público desafortunadamente es el gasto en inversión, porque no hay alguien que reclame la reducción en el gasto.

Si se reduce un gasto, por ejemplo, en un programa social, hay reclamos de los beneficiarios de por qué se cancela un ramo social; si es un programa productivo, hay reclamos de los que reciben ese beneficio; si se piensan recortar la burocracia, pues habría reclamos por parte de los burócratas.

En cambio, si se recorta un proyecto de inversión que no ha ocurrido y que se había anunciado y que se pensaba que era muy importante, pero que dada la escasez de recursos ya nos e va a ejercer, pues habrá quien diga oigan, que mal que no se va a hacer la línea A del Metro, por ejemplo, aquí en la Ciudad de México y en el Estado de México, pero no pasa más allá de eso, desafortunadamente.

Cosas de ese tipo es donde estamos reduciendo el gasto, pero hacer eso, como también se discutió por reducir el gasto de inversión, pues tiene costos también en términos de las posibilidades de crecimiento hacia adelante.

Reducir el gasto de infraestructura productiva, por ejemplo, pues evidentemente va a afectar las capacidades de crecimiento de mediano y largo plazo y eso es desafortunadamente lo que hemos estado haciendo.

Hemos estado gastando menos en los temas que son más relevantes, ya lo mencionaba Carlos Serrano, el gasto en inversión pública, por ejemplo.

La inversión pública era eso, teníamos tasas de inversión que de por sí no eran muy altas, de entre 4 y 5 por ciento, pero que eran más o menos lo que podíamos financiar con los ingresos que tuvimos entre 2009 y 2012; a partir de entonces, recientemente, vean que la línea hasta 2016 lo que sigue es lo que está pronosticado, lo que está allá, en los criterios generales de política para el año que entra.

Vean que lo que se prevé para él, ya ocurrió en 2015 y 2016, una primera caída de la inversión pública que pasó de 4.8 por ciento del PIB en 2014 a 3.8 por ciento del PIB en 2016. Pero como si eso no fuera suficiente, lo que se estima que ocurre en los años subsecuentes, es que caiga a 2.7 por ciento del PIB el año que entra y a 2.2 por ciento en el 2018.

No va empezar a recuperarse sino hasta 2021, 2022 y en niveles sumamente bajos, como se puede ver ahí, evidentemente con niveles de inversión de esta magnitud, pues no es posible pensar en que esto va a ayudar al crecimiento del país, es decir, la inversión pública, como también ya se discutió hoy, no necesariamente ha sido sustituida y compensada por la inversión privada.

Y la inversión pública va dirigida a veces a cosas en las que la inversión privada no interviene. Entonces, por eso se vuelve relevante la inversión pública en algunos sectores y estamos reduciendo esa inversión pública y estamos por lo tanto de alguna manera evitando las posibilidades de crecimiento hacia el futuro.

Voy por último a hablar del tema que ya se mencionó ahorita, que es el tema del consejo fiscal. Miren, el tema del consejo fiscal, yo en general no tengo ningún problema con el consejo fiscal, la secretaría de Hacienda ya se manifestó en contra, al OCDE también se manifestó en contra, de que no era necesario, el exsecretario de Hacienda, José Ángel Gurría dijo eso; en el Instituto Belisario Domínguez se hizo alguna investigación, esa es la portada, estamos así también haciendo propaganda de una vez a nuestros productos, es un estudio, un documento que se llevó a cabo en la Dirección General de Finanzas que dirige Noel Pérez Benítez y que fue realizado por Juan Manuel Andrade, que está por aquí y por Mario Iván Domínguez, que no está por aquí, porque está hospitalizado y a quien le mandamos un saludo, esperamos que se recupere pronto de un accidente que tuvo, pero que ellos dos hicieron este trabajo que fue publicado en agosto de este años, precisamente muy oportunamente, sobre el consejo fiscal y donde se discute qué es un consejo fiscal, ya más o menos se habló aquí de eso, por qué es muy importante, puede ayudar a fomentar la transparencia, informar a la ciudadanía, etcétera.

Entonces, yo en ese sentido estoy de acuerdo en la importancia de generar un consejo fiscal; ya también lo mencionó Mariana, estuvo en la mesa de gasto sobre tema.

Ahora, una cosa que es importante señalar de los consejos fiscales, es que nosotros, en México, tenemos una cosa que parece ser un consejo fiscal, es decir, eso evidentemente no la ven, porque difícilmente la veo yo que es estoy aquí, ustedes están muy lejos, no, pero lo que tiene esa tablita son las cosas que debe hacer un consejo fiscal, en distintos países, cuándo se creó, el tamaño del consejo fiscal y qué cosas hace y en México, en el 99 se creó el centro de Estudios de las Finanzas Públicas y te hace algunas cosas que hacen los consejos fiscales.

De hecho Héctor Villarreal fue Director de ese Centro en algún momento y lo hizo muy bien y creo que digamos sí tenemos algo que más o menos hace eso.

Está bien que haya, estaría bien que fuese apartidista como también ya se dijo, que fuese independiente incluso a la mejor si no en muchos países está vinculado al Legislativo se puede plantear como un órgano bicameral que es lo que se está planteando aquí, algunos lo están planteando así.

Es importante que tenga esa independencia política y nosotros en el Instituto Belisario Domínguez también hacemos parte del trabajo que le corresponde de hecho a uno de estos consejos, hacemos un seguimiento a ciclo presupuestario, encuentran nuestros documentos en el sitio del Instituto Belisario Domínguez donde se plantean, se hace una revisión de la Ley de Ingresos, se hace un análisis del presupuesto de egresos, se analiza el presupuesto federalizado, etcétera.

Se genera información y análisis para la ciudadanía y esto es público y es abierto completamente.

Entonces en ese sentido sí hay quien hace esas cosas en México, sí quizá se necesita fortalecer la autonomía de este órgano, sí quizá necesita más recursos, quizá se necesita más personal, fortalecer la parte técnica, etcétera.

Entonces en ese sentido sí que existe algo así. El problema sin embargo –y son párrafos del documento que está ahí, les invito a que lo lea a quien le interese este tema– es que, y eso nada más lo quiero dejar aquí un poco no por contradecir a Héctor ni a Mariana, pero sí señalar un tema de que la pregunta es: si eso es suficiente, es decir, incluso si es necesario.

Tenemos alguna parte institucional que hace un poco lo que hace un consejo fiscal.

En los reportes, por ejemplo mensuales que se le mandan al Congreso están ahí también, si hay una cierta capacidad de darle seguimiento a lo que está pasando.

La pregunta es: si eso es estrictamente necesario para que ocurra y sobre todo si es suficiente.

Y posiblemente no; posiblemente no porque posiblemente se requiere más también de una voluntad política de parte de los que toman las decisiones, especialmente no digo sólo en la Cámara de Senadores, porque la Cámara de Senadores tiene un papel mucho más limitado que es el tema de la revisión de la Ley de Ingresos, pero sobre todo en la Cámara de Diputados.

Si eso no queda, si no hay una voluntad para darle lectura a los documentos que se generan en el Consejo Fiscal, estas recomendaciones que haga la persona, que como dijo Héctor Villarreal se podría encargar de estos temas y que no estaría buscando la simpatía de la opinión pública, si no le hacen caso no sirve de nada.

Tiene que tener ciertos dientes, cierta capacidad y tiene que tener cierta capacidad de lograr que los actores que toman las decisiones realmente las puedan implementar.

Y entonces ahí sí, por eso creo que puede ser útil, no digo que no lo sea, pero puede ser que terminemos creando nada más otro aparato institucional sin que necesariamente tenga la capacidad, ni la voluntad política de los actores que son los que toman en todo caso las decisiones para hacer uso correcto de estas cosas.

Y por ejemplo, y ahí me refiero a lo que decía Carlos Serrano.

Carlos Serrano hablaba por ejemplo de los pronósticos de analistas independientes.

Bueno, los pronósticos ahí están. La pregunta es si se usan para algo más allá de que se den a conocer, Banco de México dio a conocer recurrentemente estos pronósticos, etcétera.

Entonces podemos discutir, por ejemplo, la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria ya sea que lo haga un Consejo Fiscal o que lo hagan como se hizo por ejemplo en Chile, donde se creó un consejo de académicos independientes y donde hicieron una propuesta en la que se generó un consenso y esa es la que está puesta en marcha y es una regla bastante razonable.

Entonces en última instancia todo esto me lleva nada más a decirles que me parece que en este tema de la sostenibilidad fiscal y de la deuda lo que necesitamos pensar realmente es un rediseño institucional y unos controles que hoy en día no tenemos.

Y eso implica, por ejemplo, preguntarnos cosas que ya respondieron algunos aquí, que es: a qué se dedican los recursos extraordinarios, qué debemos hacer con ellos, deben irse a deuda o no, o simplemente sí.

Hay un problema cuando la parte que va a los estados, como dijo David Colmenares: si se va a los estados y los estados no tienen tanta deuda, ¿en qué lo van a gastar? Posiblemente a infraestructura. Tendría que estar regulado eso.

¿Cómo se van a dar las reasignaciones de gasto?

Hoy en día la Secretaría de Hacienda tiene muchas atribuciones, digamos que no están metalegales en el sentido de que cuando hay esos recursos extraordinarios Hacienda decide cómo ajustar el presupuesto, en muchos casos, sin consultar al Legislativo. La pregunta es si eso es correcto o no.

Nos lleva también a replantearnos el tema del federalismo, cuando hablamos de que estamos en una crisis fiscal, como la que se ha discutido todo el día, una posible solución es aumentar los ingresos. Ya hubo una discusión sobre esos temas, se planteó el tema de cómo mejorar los ingresos en las entidades federativas, por ejemplo. Se mencionó el predial, se mencionaron algunas alternativas que están ahí; el problema con eso es que no existe el diseño de incentivos para que gobiernos estatales realmente hagan eso.

Los gobiernos estatales, es muy fácil simplemente gastar lo que les corresponde de la Ley de Coordinación Fiscal, sin que necesariamente ejerzan sus potestades fiscales. El mejor ejemplo de eso es la tenencia, cuando les dieron la potestad de la tenencia, lo que hizo todo mundo fue pelearse a ver quién lo bajaba más rápido; cuando en realidad lo que se pensaba es que podrían tener un instrumento recaudatorio distinto, en fin.

Entonces, tenemos que reconsiderar eso, tenemos que reconsiderar la Ley de Coordinación Fiscal, tenemos que reconsiderar el acuerdo de certidumbre tributaria, que ató de manos a este gobierno para aumentar los impuestos. Tenemos que reconsiderar separar ingresos transitorios de no transitorios, tenemos que mejorar evidentemente la calidad del gasto, que fue el tema de las presentaciones de Mariana y de José Luis de la Cruz, etcétera.

En general, yo diría que hay varios temas que nos llevan a pensar en última instancia no sólo a cómo resolver este tema en el corto plazo, a preguntarnos cómo reducir, cómo modificar la trayectoria de endeudamiento en la que estamos; pero todos ellos nos llevan en última instancia a replantearnos, me parece, el tema del diseño institucional presupuestal que tenemos.

Creo que la discusión realmente va a llevar hacia discutir esos temas de fondo, porque no podemos seguir haciendo lo mismo y pensar en obtener resultados diferentes.

Lo que hemos estado haciendo es justamente un esquema que de alguna manera nos lleva, sistemáticamente, a cometer estos errores de pronósticos; tienes ese conflicto de interés legítimo que ya dijo Carlos Serrano, las autoridades para hacer eso. Eso hay que cambiarlo.

Un consejo fiscal podría ayudar u otros instrumentos podrían cambiar un papel más activo del Legislativo y de los legisladores en términos de discutir y cuestionar seriamente los parámetros en los cuales se basan las iniciativas de ley de ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos se volvería muy importante. Pero todo eso, al final de cuentas no va a cambiar drásticamente si no replanteamos, creo, el diseño institucional en el que hemos construido para definir ingresos, gasto y deuda del sector público.

Muchas gracias.

SENADOR ERNESTO CORDERO ARROYO: Muchas gracias, doctor Esquivel. Le paso sus preguntas.

Las preguntas que nos han enviado fueron turnadas a quien iban dirigidas. Les pediría a mis compañeros de la mesa que brevemente pudieran dar respuesta a las inquietudes que han manifestado en las tarjetas, para después ya dar una ronda de conclusiones finales y poder cerrar la discusión.

Me parece que ha sido bastante interesante, muy interesante y se han tocado temas que creo que son de la mayor relevancia.

Me gustaría señalar o puntualizar tres temas: uno por cada uno de los ponentes. No quiero decir que fue lo único interesante que se mencionó por cada uno de ellos; al revés, yo creo que fue una muy buena plática, pero un poco tratando de orientar las conclusiones finales y también a la hora de elaborar las respuestas que den a sus preguntas.

El primer tema es el asunto de que el Congreso autoriza montos nominales de endeudamiento, y asumimos que se va a respetar un porcentaje con respecto al PIB, que difícilmente se cumple. Es más, me atrevería a decir que parte de lo de la gráfica de la peinta que hemos visto hasta el cansancio, tiene que ver con eso y nos va a volver a pasar este año, hay que decirlo con toda claridad. No hay nada que haga suponer que las cosas van a mejorar.

Y quiero abordar un poquito. Hay, si no la certeza, sí una evidencia de que con la regulación de la política monetaria en Estados Unidos, que implica un incremento en la tasa de interés por parte de la FED, también va a significar una apreciación muy fuerte del dólar que va a disminuir la capacidad exportadora de Estados Unidos, maquinaria a la que nosotros estamos conectados, interconstruidos desde hace mucho tiempo. No sé si para bien o para mal, yo creo que para bien, pero la realidad es esa. Eso va a afectar el crecimiento económico de México.

Tenemos un precio del petróleo que empieza a subir y todos hemos damos por sentado que cuando el precio del petróleo sube es una buena noticia para México y cuando baja es una mala noticia, y yo no estoy tan seguro de eso.

Cuando el precio del petróleo sube es una buena noticia tal vez para las finanzas públicas del país, pero es una mala noticia para el crecimiento económico de todo el país en su conjunto, y en particular para Estados Unidos.

Cuando el precio de los energéticos vuelva a repuntar y vuelva a crecer, eso también va a disminuir el crecimiento económico en Estados Unidos y nos va a acabar afectando.

Evidentemente y lo que es una, no lo sé, tristemente una realidad, es: Gane Trump o gane Hilary, se prevén medidas proteccionistas que van a afectar también nuestro crecimiento económico.

De cualquier manera no hay duda, yo también no veo cómo vamos a poder crecer a más del 2 por ciento el año que entra, y eso claramente a la hora de autorizar un déficit nominal va a significar que va a seguir creciendo eso.

Yo creo que este comentario del doctor Serrano es central, y deberíamos de ir viendo cómo podemos ir modulando y ajustando el nivel de endeudamiento a lo largo del año, de manera que sea consistente con el resto de las estimaciones que se van dando, repito, a lo largo del año.

El doctor Villarreal mencionó un tema que me parece que es central también a lo que mencionó el doctor Esquivel también, que está dándose una transferencia intergeneracional que ni cuenta nos hemos dado en este momento.

Cada vez ocupa más espacio de gasto las pensiones, que es gasto para la generación que merecidamente está saliendo de la fuerza laboral en este momento y mucha gente dedicó su vida al país y merecidamente necesitan tener una pensión digna, pero también tristemente a costa del ingreso de las generaciones futuras.

Al disminuir la inversión para pagar pensiones, lo que estamos haciendo es pagarle a la generación que se está yendo a costa de los ingresos de la generación del futuro.

Sí se está dando una transferencia intergeneracional que igual y ni nos hemos dado cuenta y está o va a modelar de manera distinta las finanzas públicas.

Y de ahí salto a lo que mencionaba el doctor Esquivel, que se necesita un rediseño institucional a fondo de las cosas. No podemos ver esto como un solo punto en el tiempo, hay que discutir de manera dinámica a lo largo intertemporalmente cuáles son las condiciones de cada cosa. Tenemos que revisar el tema de los ingresos locales y no se puede revisar el tema de los ingresos locales sin darles también responsabilidades y facultades de gasto.

Si les damos más ingresos o más facultades tributarias, también deberían de asumir algunas responsabilidades de gasto.

También tenemos que revisar el tema del gasto, y yo me pregunto, y es una manera de provocar un poco la discusión, ¿de verdad queremos que los legisladores tengan más facultades a la hora de asignar presupuesto?

Imagínense, si los recursos excedentes se los repartieran en la Cámara de Diputados, lo que iba a pasar es que iba a aumentar el ramo 23 más de lo que ya está creciendo.

En un escenario de equilibrio republicano y donde efectivamente los legisladores hacemos nuestro trabajo, a lo mejor suena como una buena idea. Pero en un escenario donde tenemos un congreso tan dócil que hace lo que el gobierno federal básicamente quiere a cambio de gestiones, a cambio de presupuestos en pavimentaciones, y no quiero decir que el tema de pavimentación no tenga un componente social importante, simple y sencillamente me parece que no está enmarcado en una lógica de eficacia y de eficiencia en el gasto público y de revisión de cuentas.

Hay una bola de cosas que tendríamos que reflexionar en este rediseño institucional que creo que es necesario, es fundamental, y en el caso de México puede ser la última llamada a misa que lo hagamos en estabilidad, que lo hagamos en condiciones de crecimiento económico. Y yo creo que es una llamada de atención que tenemos todos que tomar en cuenta.

Y bueno, no me extiendo más. Me mandaron a mí un par de preguntas que también voy a responder al final de mis compañeros.

Si les parece, cambiamos un poco el orden y empezamos con el doctor Esquivel, el doctor Villarreal sigue en el centro y terminamos con el doctor Serrano.

DOCTOR GERARDO ESQUIVEL: Muy bien. Yo tengo aquí dos preguntas.

Una muy puntual, que es: ¿Cuáles son los argumentos de la OCDE para estar en contra de un consejo fiscal? ¿Quiénes lo conformarían? ¿Cómo se elegirían y de dónde se les pagaría?

Lo que yo entendí de lo que dijo José Ángel Gurría, que fue que no era necesario, que México tenía finanzas públicas sanas, que había sido muy responsable, etcétera, digamos, creo que las cifras no necesariamente validan esa posición.

Creo que en ese sentido es incorrecta su lectura de las circunstancias actuales. ¿Quiénes lo formarían? Pues es cosa de definirlo, de qué tamaño puede ser, en el documento que mencioné se describen algunos consejos fiscales en otros países, unos son pequeños, otros son muy grandes, los tienen con 50, 60 investigadores con doctores en Economía, en fin, dedicados exclusivamente a eso; otros son más pequeños, 20, 25, en fin, entonces dependería.

Puede ser, en algunos países está asociado, como decía, al Legislativo, en otros países es un órgano completamente independiente del Legislativo y autónomo en algún sentido. Entonces eso está por diseñarse, si es que así se quiere, pero lo primero es estar de acuerdo si queremos o no tener un consejo fiscal y yo, como les dije antes, no estoy en contra, pero también creo que tiene sus posibles limitaciones en términos de las ventajas que puede tener, pero no me opondría en lo absoluto.

Y luego me hacen una pregunta sobre cómo veo la sostenibilidad del déficit y al deuda pública, si el estimado superávit primario es realista y qué opino de las modificaciones que realizaron los diputados.

Yo diría primero, es realista el 0.4 por ciento si los supuestos fuesen realistas. Creo que el problema de eso es que los supuestos no necesariamente son realistas, como ya se dijo, el tema de crecimiento económico se está planteando un crecimiento de 2.5 por ciento en promedio, puede ser que sea menor que eso, ya lo dijo ahorita el senador Cordero, que puede ser menor a 2 por ciento, yo también creo que hay elementos para pensar que va a ser menor a 2 por ciento y en ese sentido empieza a afectar todos estas estimaciones.

Entonces, creo que en ese sentido sería no realista si los supuestos no son realistas.

Y de las modificaciones pues ya se mencionaron en la Mesa 1 de Ingresos, el maestro Noel prevé que lo discutió con amplitud, son modificaciones que se reducen, a final de cuentas, a 34 mil millones de pesos en términos netos, una vez que contamos el efecto que va a tener el ajuste en el tipo de cambio en el costo financiero de la deuda, si es mucho, poco, pues depende contra qué lo comparemos, contra el presupuesto en general, pues es relativamente poco contra cosas específicas, puede ser relativamente grande.

En cualquier caso me parece que la pregunta quizá sea sobre si es razonable lo que se hizo. Yo creo que el tema del tipo de cambio se podría defender, se podría justificar por la volatilidad que ha habido en los últimos meses, en las últimas semanas, inclusive el tema de la producción petrolera, pues también se puede defender bajo ciertos argumentos.

Lo que creo que no es justificables son el resto de los componentes que es más o menos el 60 por ciento del ajuste, que son modificaciones que no tienen un sustento técnico, como son aprovechamientos que pensaron que se van a obtener extras, que no sabemos cómo se justifican o a mejoras en la eficiencia recaudatoria y que tampoco sabemos por qué o cómo van a ocurrir.

En fin, creo que hay una parte que es justificable, una parte que no, en cualquier caso el monto, en mi opinión, es relativamente pequeño, no creo que sea ese, no resuelve ningún problema, y tampoco creo que genere un problema extra, pero sí creo que en todo caso es un ejemplo de las cosas que tenemos que estar discutiendo.

Si se pueden modificar parámetros tan fácilmente o no, como ocurre en una decisión como la que se tomó en la Cámara de Diputados.

Gracias.

SENADOR ERNESTO CORDERO: Sí, muchas gracias, hay aquí una pregunta bien interesante sobre consejos fiscales. Voy a tratar de agruparlas; la otra pregunta sí es muy específica.

A ver, sobre consejos fiscales yo creo que andamos más o menos en el mismo canal: un consejo fiscal no es una varita mágica y eso hay que aclararlo.

Traemos algo que pareciera un problema de sostenibilidad si pensamos que por crear un consejo fiscal se va a resolver, pues probablemente ahora para concederles un triunfo a nuestros millennials seríamos ternuritas.

Lo que sí creo es que probablemente el consejo fiscal sí sea condición necesaria si no suficiente. Yo veo muy complicado que los actores se vean inducidos a tomar decisiones de largo plazo con puros incentivos de corto plazo, creo que ahí ésta no funciona.

Y ahora, y también los exhorto mucho a leer el documento del Belisario, hay muchos diseños posibles y diseños posibles de diferentes consejos fiscales nos llevan a diferentes productos.

Incluso si ven la Iniciativa que, bueno no es una Iniciativa, es una pre Iniciativa que el Colectivo PESO entregó en la Cámara de Diputados al CAUCUS de transparencia para que comenzara la discusión, se planteaban algunos elementos que creo que debieran ser el primer saque.

Para mí, cosas que tendrían que estar presentes ahí, es una discusión de proyección de ingresos, gasto y deuda a 10 y 25 años, tienen que estar ahí.

Segundo. Tiene que haber una cuestión de incidencia, incidencia de los impuestos incidencia de los principales programas públicos.

Tercero. Tiene que haber una evaluación de cómo andan derechos básicos, particularmente salud, pensiones educación.

Y ese tipo de cosas sí tendría que estar presente, sí tendrían que estar presentes ahí.

Alguien aquí me hacía una pregunta técnica muy interesante: tú tienes un gasto más o menos determinístico, tienes ingresos estocásticos, pues no hay manera de juntarlos.

Sí, sí hay manera. Y yo creo que para eso están los “buffers” y las deudas de corto plazo, bien planeadas, bien delimitadas, con reglas fiscales que te digan qué puedes hacer y qué no.

Una pregunta muy interesante aquí: ¿deberían los ciudadanos participar en este Conejo Fiscal?

No lo sé. Yo creo que tendríamos que comenzar por definir qué ciudadanos y bajo qué esquema. Qué otra de las cuestiones de los consejos fiscales, es que hay muchas alternativas a su propia gobernanza. Entonces sí tendríamos que pensar un buen diseño.

Ahora, Gerardo por ahí aventó un dardo que yo creo que es muy interesante: ¿debiera ser vinculante lo que diga un Consejo Fiscal?

No lo sé. No lo sé y todo porque ahí en el momento que tú pides vinculación a un órgano de esta naturaleza, sí te metes a muchas cosas del Ejecutivo y del Legislativo, lo cual no necesariamente es malo pero tendría sus pros y sus contras.

A mí me parece que la primera, la primera función de un Consejo Fiscal debiera ser mucho más informativo, pero sí dotarlo y el proyecto que anda por ahí creemos que en principio sería costo cero o algo similar para comentarlo, digo, es medio local, la idea es fusionar el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, con la Dirección General de Finanzas del Belisario Domínguez.

Ya hay por ahí algunas –que nadie se asuste, digo, no, no– y en principio tratar que fuera algo muy similar a costo cero pero con algunos mandatos muy claros de cosas que sí tiene que hacer, particularmente en cuestión de proyecciones.

Y bueno, hay por aquí una pregunta de si planean un recorte y se gasta y lo no programado cómo justifican el gasto planeado. Y pues es una gran duda.

Lo que hemos estado viendo en los últimos años, insisto, es: sí hay una recomposición del gasto pero en particular en el ejercicio de 2015 y en el 2016 se termina gastando, ejerciendo más de lo que había sido aprobado.

En parte ha sido por pensiones, en parte ha sido por transferencias a CFE y a PEMEX, también para cubrir los pasivos contingentes por algunos acuerdos que se llegaron. Ha habido algunas transferencias también a los estados para necesidades muy concretas.

¿Y cuál debe ser el rol de la Cámara de Diputados ante todos estos movimientos?

Pues creo que el algo que también tendríamos que estar discutiendo y cómo lograr un balance con el que nos sintamos a gusto con nuestro diseño institucional.

DOCTOR CARLOS SERRANO: Gracias senador.

Tengo unas preguntas, una muy concreta. Dice: ¿cuánto es la deuda pública en México en pesos?: Son 9 billones de pesos; nueve mil miles de millones de pesos.

Un par de preguntas que van en línea con lo que ya se comentaba:

Primero me preguntan acerca de las ventajas de una regla fiscal, cuáles podrían ser los beneficios.

Yo diría lo siguiente. Ya lo comentaba Gerardo Esquivel, me parece que es urgente revisar las reglas fiscales que tenemos hoy en México, las reglas que están en la ley de responsabilidad hacendaria.

Primero, como contaba Gerardo, por construcción tenemos una regla procíclica, justamente debiéramos de buscar lo contrario, tener mecanismos automáticos contracíclicos. Tenemos una regla donde dice: si recaudas más, puedes gastar más y vas a recaudar más cuando vaya mejor la economía; entonces creo que eso habría que revisarlo.

Segundo, como ya decía yo, me parece que lo que debe autorizar el Congreso al Ejecutivo son techos de gasto, de tal suerte que sí hay ingresos extraordinarios no se puedan gastar sin pasar por ningún tipo de proceso de rendición de cuentas, y me parece que eso es contrario al espíritu democrático de que el Congreso apruebe los presupuestos.

Y tercero, me parece que claramente necesitamos una mejor regla fiscal que en efecto, permita tener aumentos importantes en el gasto entre una contingencia económica, me parece que eso es sano. No creo que debamos tener una regla que amarre las manos al gobierno; en épocas recesivas la política fiscal es un instrumento poderoso para enfrentar una recesión; pero lo que no tenemos son reglas que obliguen a que en épocas de mayor crecimiento se reviertan estos gastos. Creo que esto es fundamental.

En consejo fiscal, coincidiría, creo que es no es una panacea, incluso coincido con Gerardo en que puede tener el riesgo de crear una estructura burocrática más que quizá pueda ser capturada, entonces creo que sería mejor una regla fiscal fuerte. Lo único que creo que sí debe haber y no creo que se necesite un consejo fiscal para ello, es que se tomen proyecciones independientes, que pueden ser de académicos, de analistas, del propio Instituto Belisario Domínguez; pero esas sí creo que debieran ser vinculantes porque, insisto, es muy complicado en ciertas ocasiones para un gobierno, el senador Cordero lo sabrá mucho mejor que nosotros, dar estimados precisos.

Si alguien hubiese estado en la Secretaría de Hacienda en 2009 y hubiera tenido una bola de cristal y hubiera sabido la contracción que iba a haber, quizá de todas maneras no hubiera sido responsable que lo dijera y que lo usara para pronósticos; porque esa misma previsión podría haber dañado las expectativas y podría haber hecho que la recesión fuera peor, por eso creo que debe haber algún mecanismo para dotar al presupuesto de proyecciones económicas independientes, que tampoco son la panacea, también pueden fallar; pero por lo menos no tienen ese conflicto inherente.

Y finalmente me hacen una pregunta, ¿cómo reaccionan las instituciones financieras y los inversionistas a la baja credibilidad que ha habido en los criterios en los últimos años? la gráfica que ya todos aquí presentamos y todos hemos visto.

Creo que es reaccionan de manera negativa, este es un punto importante.

Yo creo que, no sólo creo, lo que han dicho las calificadoras al ponernos en revisión, lo que dicen inversionistas es, no solamente nos ha afectado el deterioro tan pronunciado en la deuda pública sino también se ha dañado la credibilidad por el hecho de que estos pronósticos hayan resultado ser tan poco certeros.

Me parece que son ambas cosas, y este tipo de reglas fiscales podrían ayudar a abatir esta situación y que en el futuro, si llegara a haber cuestiones en donde se fallen los pronósticos, por lo menos no se dañe credibilidad gubernamental.

Gracias.

SENDOR ERNESTO CORDERO ARROYO: Gracias doctores.

Me preguntan que si la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estipula que la deuda pública debe destinarse para impulsar inversiones productivas, y a juicio de la persona que me pregunta, me parece que no se está respetando ese mandato.

Y si el Senado, de acuerdo a sus atribuciones no debería buscar que se respetara el mandato constitucional en materia de endeudamiento público.

Yo mencionaría que, en términos de la deuda del gobierno federal, dado que el dinero es fungible, y esto es auditable por la Auditoría Superior de la Federación, me parece que no me sorprendería si no se cumple el mandato constitucional de que esto sea para inversión productiva en el largo plazo.

Me parece que el monto exacto con el cual se endeuda el gobierno federal tiene una contrapartida contable donde demuestra y acredita que exactamente esa cantidad se dedicó para cuestiones de inversión en infraestructura.

¿Pero qué pasa? Pues que eso te libera espacio de gasto. Entonces, parte del presupuesto que tenías asignado a construcción de infraestructura y no lo usas para construir infraestructura sino que lo usas para subsidios, gasto corriente y lo que se te vaya ocurriendo y vas necesitando.

Esa fungibilidad del dinero hace que se atienda exactamente las disposiciones de auditoría y el destino constitucional de la inversión, pero al mismo tiempo de manera, no quiero decir darle la vuelta, pero te genera espacios de gasto que puedes utilizar de otra manera.

Ante esta situación que me parece que hay que entenderla, yo creo que más que estar atrás de que efectivamente se gaste para lo que fue contratado, que yo creo que eso es correcto y deberíamos de mejorar en términos, por ejemplo, de ver que efectivamente al menos estas obras se ejecutan con transparencia y con rendición de cuentas de manera honesta. Habría que hacer un mejor esfuerzo en eso.

De nuevo volvemos al mismo tema de la calidad del gasto, y ahí yo creo que eso es fundamental. debemos de ser y regresar a una lógica de presupuestar basado en resultados, de tener una planeación de largo plazo, y donde queden claras cuáles son las prioridades del país y destinar los muchos o pocos recursos que tengamos en base a esa priorización.

Si hoy por hoy el problema del país es la procuración e impartición de justicia, que creo que nadie me lo va a poder negar, yo creo que por ejemplo esos 51 mil millones de pesos que se van a convertir en 34 mil por la parte de los compromisos ineludibles que implican, pues esos 34 mil le caerían muy bien a la Procuraduría General de la República en un proyecto de planeación de largo plazo y de reforzamiento institucional, por ejemplo.

O si decidimos como país que lo que se necesita es apuntalar la infraestructura hospitalaria, debíamos de destinar esto a la construcción e infraestructura hospitalaria. O si decidimos que hay que construir, no lo sé, pero que responda a una lógica de priorización.

Si esos 34 mil millones de pesos no los vamos a repartir groseramente entre el PAN, el PRD y el PRI, de poco va a servir esto y estamos de nuevo alentando no sólo una asignación de ineficientes recursos, sino también, repito, la docilidad del Poder Legislativo frente al Poder Legislativo, y me parece que eso es una regresión democrática profunda que estamos viviendo en este momento y le está haciendo mucho daño al país. Esa falta de contrapeso entre poderes republicanos me parece que le ha hecho mucho daño a México.

Yo creo que el tema hay que revisarlo desde el punto de vista de la calidad del gasto, regresar a la presupuestación basada en resultados, tener planes de infraestructura que tengan evaluación, que tengan costo-beneficio y que hagan sentido.

Y eso va también, y tiene que pasar por revisar las facultades que tiene el Congreso para modificar el Presupuesto de Egresos de la Federación. Y la Constitución es clara al decir que la Cámara de Diputados recibirá, analizará y, en su caso, modificará el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Pero ese “en su caso, modificará…”, todo mundo asume que es en términos donde, si en el Congreso la voluntad popular, la voluntad de los representantes populares va a que necesitamos invertir más en ciencia y en tecnología en lugar de invertir más en la construcción de caminos, bueno, pues dediquemos más en ciencia y tecnología y no en la construcción de caminos.

Me parece que esa facultad de modificar el presupuesto ha llegado al extremo, y hoy vemos que las inquietudes particulares de cada legislador se tienen que ver plasmadas en los anexos, lo cual llega a cuestiones verdaderamente de exceso.

Y no quiero decir que estas necesidades no sean importantes, pero encontramos que se autorizan programas de producción de carne de avestruz, que se están financiando orquestas de viento en no sé dónde. Y no quiero decir que no sea necesario promover la música en localidades remotas del país, me parece algo muy loable, pero lo que es muy complicado es que cada legislador quiera ver plasmado su interés local en un Presupuesto de Egresos de la Federación porque genera distorsiones en la asignación del gasto, genera un mercado corruptor inmediato y genera docilidad del Poder Legislativo ante el Poder Ejecutivo.

Yo creo que en esta parte, la revisión institucional, me parece que el contrapeso legislativo es fundamental pero tienen que acotarse las funciones de modificación del presupuesto para que no se vuelvan jugadores también en la distribución de los recursos y sea la planeación la que impere.

Y termino con otra pregunta muy interesante de por qué no hay más senadores en este foro, y me parece que también tiene que ver un poco con esto de que los legisladores asumamos con mayor claridad cuáles son nuestras responsabilidades y nuestras funciones en esto.

Creo que el Congreso Mexicano tiene que migrar un poco entre generadores de leyes y más hacer un contrapeso republicano al Poder Ejecutivo, revisar cómo se está gastando el dinero, revisar que efectivamente se aplique la ley, revisar cómo va la ejecución del gasto en cada una de las dependencias y más que estar de ocurrentes viendo qué nueva ley se me ocurre para subir a tribuna.

Yo sí creo que nosotros tenemos claramente y honestamente qué revisar cuáles son nuestros incentivos y corregirlos.

Por ejemplo, por muchos años se pensó que el problema de la falta de profesionalización del Congreso en México era la no reelección. Y muchos, me incluyo, fuimos promotores intensos de que debía haber la elección en México y eso iba a profesionalizar porque el pasar ahora sí que a la báscula a un legislador a través de la reelección pues es un mecanismo de rendición de cuentas.

Y no nos dimos cuenta que eso, la reelección de legisladores, si la juntan como la manera como se negocian los presupuestos en la Cámara de Diputados, lo único que estamos haciendo es que los diputados hoy hacen campaña diciendo que van a gestionar recursos, que van a bajar recursos.

Dicen: “voy a bajar recursos”, como si bajaran de Júpiter, como si no fueran los impuestos de todos nosotros. Entonces voy a bajar recursos para no sé qué. Bueno.

Entonces, pues ellos, su propuesta política es casi de un alcalde. Proponen electrificar, pavimentar calles, cambiar los columpios de los parques, hacer no sé qué tanta cosa.

Entonces ellos para reelegirse pues van a necesitar la gestión de recursos, el gobierno los va a ayudar en esas gestiones siempre y cuando se porten bien y sean dóciles a lo que el Poder Ejecutivo quiere.

Entonces se van acabar reeligiendo los legisladores que fueron capaces y exitosos a la hora de gestionar recursos, lo cual pues genera una alineación de incentivos con el Gobierno, con el Poder Ejecutivo y van a ser los más dóciles los que se acaben reeligiendo. Acuérdense de mí.

Y va a ser lo que era una muy buena intención, lo que era una medida de profesionalizar el Congreso, acabó convirtiéndose pues en una regresión democrática.

Bien dicen que de buenas intenciones está pavimentado el camino al infierno.

Entonces yo creo que sí tenemos que revisar con toda humildad, con toda franqueza, hacer un análisis de conciencia, de qué estamos haciendo los legisladores.

Me parece que podríamos hacer mucho más y me parece que podríamos aportarle más al país, siendo un contrapeso republicano, constructivo, responsable y serio al Poder Ejecutivo que diciéndole que sí a todo lo que nos mandan porque todos están gestionando recursos para su pueblo o para lo que ustedes gusten y manden.

Yo terminaría aquí y bueno, la verdad estoy muy honrado de que me inviten a moderar estas mesas.

Creo que ha sido un foro de altísima calidad.

Las discusiones de la mañana tuvieron, al igual que ésta, un gran contenido, tienen una gran profundidad analítica.

Los ponentes que nos acompañaron, todos son gente muy seria, muy responsable y me parece que estos foros se van a convertir en una tradición.

Y no quiero dar cebollazos, pero sí me siento muy orgulloso de que esto se dé en el Senado de la República y estos foros a lo largo del tiempo se están convirtiendo en un referente en la discusión del paquete económico.

Los felicito, lo felicito doctor Esquivel, creo que hace usted un gran trabajo.

Felicito a todos los compañeros del Belisario Domínguez, del gran trabajo que hacen organizando estos foros.

Y no me queda más que agradecerles aquí a los compañeros, entregarles un diploma del Senado de la República, tanto al doctor Serrano como al doctor Villarreal, junto con un paquete de documentos del Instituto Belisario Domínguez.

Muchísimas felicidades y muchas gracias.