Versión estenográfica de la conferencia magistral del senador Ricardo Monreal Ávila, presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República, “La función de la división de poderes y los organismos constitucionales autónomos en el Presidencialismo”.
Gracias a todos por la invitación.
Vamos a ocupar el espacio. Primero, una disculpa porque tendré estos 40-50 minutos, estoy en sesión, ya saben, aquí en la Cámara de Senadores siempre es muy dinámica. Hoy tengo sesión, pero no quise incumplir mi compromiso con Luis Molina Piñeiro, que ya desde antes lo había separado.
El documento completo, Luis, lo envío con tu gente para el efecto de la publicación, cediendo los derechos de autor para si en alguna cosa, la publicación y la edición.
Voy a tratar de resumir lo que preparé, de manera puntual, y que dé paso a una buena discusión. Que el tema es extraordinario, el tema que me toca comentar me parece de la mayor importancia.
Por eso, creo que si en una sociedad no se reparte equitativamente los derechos, los cargos y las obligaciones, de tal manera que los impartidores de justicia, los justiciables y los titulares de órganos no deben de concentrar tanto poder o bastante poder; y es un tema este de organismos autónomos, de un Presidente como lo es el Presidente López Obrador, con una fuerza extraordinaria, con una preeminencia como integrante o como representante único del Poder Ejecutivo, es por eso la importancia de esta intervención y de esta conferencia.
El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, todos los sabemos, en los tres poderes, desde la Teoría de Montesquieu, Legislativo, Ejecutivo y Judicial; como lo precisa la Constitución. La división de poderes para mí es la estructura limitante del poder, a fin de impedir un abuso del cargo o un abuso de concentración de poder, de una sola persona.
Y, esto que pueda incidir en la falta de garantías a las libertades de los gobernados, integrantes de un Estado nacional, que tiene que atender el Estado de Derecho; y que atiende también la encomienda de diversas funciones a cargo del mismo Estado, con la finalidad de asignar no sólo a estos tres poderes en la última parte de nuestra historia constitucionalista.
También le asigna facultades y funciones a diversos órganos públicos, autónomos que son determinados por sus competencias y que de tal forma, se distribuyen funciones que incluso en ocasiones invaden la esfera de otros poderes, como es –desde mi punto de vista– lo que está haciendo el INE al crear normas de carácter general y obligatorio, cuando su función no es esa.
Es una discusión que puede representar ahora una buena polémica sobre eso, con el propósito de ir diseñando una ingeniería constitucional clara, frente a este mundo de órganos autónomos que en las últimas tres décadas, ha cobrado una importancia singular.
Por eso es que nuestro propósito como legisladores permanentes, es crear dispositivos de separación, de control, de colaboración o incluso de vigilancia entre dichos órganos.
Es también importante señalarles que la división de poderes tradicional, se convierte en un auténtico equilibrio de pesos y contrapesos de la función pública, y tiene el parámetro de ser eficaz o de eficacia, y de sostener principios de la norma fundamental, a fin de garantizar rendición de cuentas, colaboración entre los poderes constitucionales y afianzar el Estado de derecho, la concreción de un Estado democrático de derecho, en el que la participación activa y conjunta de las entidades administrativas es esencial.
John Locke consideraba al Poder Legislativo como el Poder supremo, pues decía, éste establece la norma fundamental en todos los Estados constitucionalistas y en ese mismo sentido el Poder Ejecutivo está constituido, a efecto de actuar conforme a la ley fundamental decretada por el constituyente y la norma constituida por el legislador, y esto sería el límite de su actuación; lo que conocemos comúnmente como el principio de legalidad.
Por otra parte, Montesquieu precisa que todo gobierno puede ser libre si observa la división de poderes, de modo que ninguno de ellos pueda predominar sobre los demás.
Cuando se concentra el poder en una sola persona y que existe una subordinación completa de uno de ellos o de dos de ellos, en este caso el Legislativo y Judicial con respecto al Ejecutivo, o sea que se concentre el poder en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados o legisladores, por supuesto no hay libertad, desde el punto de vista, desde la concepción de Montesquieu.
No hay tampoco ninguna libertad en el Poder Judicial cuando no hay esta distinción y separación o equilibrio entre los poderes.
Todo se habría perdido, dice Montesquieu, si en el mismo cuerpo se concentran todas estas funciones; la función de los nobles, de los aristócratas, del pueblo, en una sola y no existieran estos tres poderes que histórica y tradicionalmente conocemos.
También Montesquieu puntualiza de forma notable la importancia de la división de poderes y de garantizar que el poder público no se encuentre concentrado en la figura de una sola persona o en un ente, ya sea de naturaleza política, social o particular, pues a falta de ésta, el ejercicio del poder se puede asumir un riesgo o correr un riesgo en un Estado totalitario o un Estado transformado en absolutista o absolutismo.
Y aquí es donde se pierde totalmente el desarrollo, la existencia de un Estado democrático de Derecho, obstaculizando la participación y coartando el ejercicio de las libertades individuales, impulsadas por el constitucionalismo moderno.
En un principio, lo recuerdo muy bien porque también fui legislador en esta época y sé que muchos, y los que estamos participando han escrito sobre esto: libros, textos, artículos, sobre el principio de los órganos constitucionales autónomos y hay una gran polémica.
Pero, en un principio estos órganos constitucionales autónomos, pueden resultar hasta cierto punto contradictorios al sistema de división de poderes contemplado por el artículo 49 constitucional, ya que dicha división considera sólo los tres tradicionales, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, como únicos encargados de la Administración Pública, en relación a las funciones estatales contempladas en las atribuciones particulares.
Sin embargo, el surgimiento de estos órganos corresponde al resultado de procesos de evolución o de adaptación de varios países en el mundo para hacer frente a las nuevas condiciones sociales, políticas, históricas, por las que atraviesa el sistema social.
Es una evolución, para muchos, aunado al hecho de dividir las tareas administrativas especializadas y al actuar tradicional, distinto, de los tres poderes que, a juicio de muchos, estaban alejados de regular estas funciones que se le encomiendan en el Constituyente Permanente, a través de la Constitución, a estos órganos constitucionales autónomos.
En este sentido, el actuar de los órganos constitucionales autónomos no está sujeto a los entes tradicionales del poder público, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sino que estas funciones estatales específicas se encargan, por su especialización, agilización, control y transparencia, así como la rendición de cuentas, a sus propios órganos, sin que signifique que ellos tengan que rendir cuentas a ninguno de los poderes tradicionales.
Esta es una vieja discusión, incluso en el Senado, que tiene la facultad de nombrar a los integrantes de órganos autónomos como es el IFT, el INE, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la CRE, y estos órganos autónomos que se han venido creando, hay la gran discusión, al interior del Senado, si debemos solicitarles rindan cuentas ante el Senado, que es el órgano electivo de estos órganos autónomos.
El INE lo nombra, como facultad exclusiva, la Cámara de Diputados, pero el Senado tiene la mayor parte de órganos autónomos, nombra integrantes y nombra incluso a los presidentes, como es el caso del IFT.
Actualmente, estos órganos son necesarios en la constitución y evolución del Estado Constitucional de Derecho. En este orden de ideas, para entrar al estudio de estos órganos y comprender la relevancia de su papel dentro del sistema jurídico y político de México, es de resaltar las notas de distinción realizadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar su actuar, tomando en consideración varios aspectos:
Uno, surgen bajo una idea de equilibrio constitucional, basada en los controles del poder, evolucionando así la teoría tradicional de la división de poderes, dejándose de concebir la organización del Estado, derivado de los tres tradicionales que, sin perder su esencia, deben considerarse como una distribución de funciones o competencias, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado.
Dos, podría ir clasificando y enumerando o poniéndoles incisos, se establecieron en los textos constitucionales dotación o dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica, para que alcanzaran o alcancen los fines que le son encomendados en la Constitución y en la Ley.
Es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que, por su especialización e importancia social o política, requerían autonomía de la clásica división de poderes.
Tercero, o c), la creación de este tipo de órganos no altera o destruye por completo, aunque sí afecta en algo la teoría tradicional de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos órganos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios, no significa que no formen parte del Estado Mexicano, pues su misión principal radica en atender necesidades torales, tanto del estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos órganos tradicionales.
En atención a lo anterior, las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos, podríamos clasificarlas de la siguiente manera, como una aproximación:
Primero. Deben estar establecidos directamente en la Carta Magna, en la Constitución General de la República.
Segundo. Deben mantenerse, con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación, nunca de subordinación, tampoco de supeditación, sino de colaboración y coordinación.
Tercero. Deben contar con autonomía e independencia y financiera, además, no sólo política funcional, sino financiera.
Y deben atender, como cuarto elemento, funciones primarias u originarias del Estado, que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.
En ese sentido y dada la importancia del trabajo de colaboración en el que se debe basar el actuar de los órganos integrantes de la Administración Pública, es de resaltar que por primera vez en la historia contemporánea de México, se observa la existencia de un vínculo avanzado, progresista, fundado en el apoyo y respaldo del pueblo, para el actuar del Ejecutivo Federal, quien encabeza el actual gobierno en nuestro país, lo que sin duda representa un hecho inverosímil para muchos y sin precedente para otros.
El presidencialismo en México, tenemos que ser claros, se encuentra en una etapa muy evolucionada de la historia reciente de nuestro país, considerando la línea del actuar que sigue el gobierno, de un líder carismático que le ha impuesto a su estilo de gobierno un estilo personal. Podríamos o no coincidir con ese estilo de gobierno, pero lo ha impuesto.
Y el Presidente de la República ha expresado, en distintos momentos, sus dudas sobre la existencia de los órganos autónomos, dado que generaron una gran burocracia y han generado un gran desentone con políticas del Ejecutivo.
No me quiero meter todavía si es o no correcto esta posición, pero sí hay, de parte del Presidente de la República, como titular del Ejecutivo Federal, expresiones en ese sentido.
Por eso, es que las decisiones encaminadas por el gobierno en turno, Federal, sin duda alguna, representan una expresión de un titular que, repito, por eso el título de la ponencia, fuerte, muy fuerte, y con una capacidad de comunicación tan fuerte que genera polarización entre sectores de la población.
Y esta polarización, creo que no se va a terminar, lamentablemente, porque, al menos en el corto plazo, mi deseo es que sí, pero no porque ya estamos frente al proceso electoral de renovación de la Cámara de Diputados y de 15 gobernaturas y de un proceso electoral único, único porque estarán en juego una cantidad impresionante de puestos de elección popular que, al actuar partidistamente en la sociedad, es difícil conciliar y es difícil llegar a consensos.
Yo se los digo como coordinador de este Grupo Parlamentario mayoritario y como presidente de la Junta de Coordinación Política, se acercan las elecciones y me resulta más difícil lograr acuerdos, aunque éstos sean racionales y aparentemente inofensivos, o aparentemente que fortalecen alguna actividad, o alguna ley la perfeccionan.
Sin embargo, por el tipo partidista o por la propia discusión y polémica partidista, no hay posibilidades de lograr acuerdos, sobre todo para mayorías calificadas.
Resulta congruente que uno de los pilares del proyecto político del Presidente, se base en el combate a la corrupción y también en la discusión sobre la autonomía de los órganos que comprenden la Administración Pública.
Hablo de órganos constitucionales, tratándose de ellos, es en su actuar y coadyuvando en el desempeño de sus funciones, como auténticos órganos que tienen fundamento en toda la Constitución y en la propia rendición de cuentas.
La existencia de estos órganos autónomos, que son muchos, el Senado caso todos los nombra; hablo por ejemplo de la Comisión de Competencia Económica, la CRE, el Órgano Regulador, cuatro órganos de la Secretaría de Educación Pública, el INAI, la Comisión de Derechos Humanos, el INE, la Procuraduría de Defensa del Consumidor, el Tribunal Federal Electoral, el Tribunal Agrario; concebidos estos como órganos autónomos no inscritos o incorporados a toda la estructura del Poder Judicial.
Y, muchos más, incluso tribunales locales electorales, cuya responsabilidad de nombramiento le corresponde al Senado de la República o la propia Auditoría Superior de la Federación, que depende en su nombramiento y en su función de la Cámara de Diputados como órgano técnico de revisión y fiscalización de cuentas públicas.
Entonces, el Senado de la República por su parte, como uno de los poderes de la Federación en este sistema bicameral, consolida un proceso que para mí ha sido muy rápido el mecanismo que hemos intentado legislar en temas claves, fundamentales.
Podría hablar de varias de las reformas constitucionales que en estos dos años hemos logrado instalar, desde el combate a la corrupción, la prohibición de las condonaciones de impuestos o la propia eliminación de facturas falsas o de existencias de factureras o de empresas fantasmas.
Todo esto es parte de lo que nosotros estamos viendo en el Senado de la República.
Ahora bien, sí debo de ser claro, que hay una gran discusión con los órganos autónomos. Los órganos autónomos defienden su existencia, los órganos autónomos y una gran parte de la sociedad y de académicos, defienden que existan. Pero sí necesitamos entrar a un proceso de discusión para su ubicación constitucional y a quién deben rendir cuentas.
Cuando se da este tipo de transiciones políticas en alguna sociedad, como la nuestra, donde un movimiento social como fue el de Morena, irrumpe en un proceso electoral y coloca a su principal dirigente en Presidente de la República, repito, con un estilo propio, con una condición propia y con una agenda que en lo personal no me extraña; porque durante mucho tiempo que lo acompañé, nunca varió en esta propuesta de ideriario, de agenda y de consolidación, lo que él llama un cambio de régimen y una transformación profunda de las instituciones.
Por esa razón, creo que no les estoy hablando de nada desconocido. Ahora la Cámara de Senadores ha entrado a un proceso de revisión de esos órganos.
Todavía no tenemos consolidada una agenda, pero sí hay una gran discusión en no permitir que sea invadida la función legislativa por los órganos autónomos que están haciéndolo de manera cotidiana, al crear normas generales o normas de carácter de aplicación general.
También podríamos decir que dentro de los órganos constitucionales, están las facultades de control, considerando estas facultades de control como auténticos medios de control constitucional por órgano político.
Ustedes recordarán, Smith, que señalaba que, contemplando estos medios como todos aquellos mecanismos e instituciones que el constituyente crea, ha estimado que son necesarios, indispensables para mantener a los poderes políticos dentro de los límites marcados por la Constitución Política y sus atribuciones. Esto en claridad y prioridad del respeto a los derechos humanos.
Ahora, ¿cuáles son, aparte de los órganos de control o la facultad de control, cuáles son los órganos de ratificación, nombramiento o elección o designación de integrantes?
La facultad de nombramiento y remoción que desarrolla la Constitución, es prácticamente atribuible a un régimen de colaboración, con un grado de discrecionalidad que la Constitución le otorga al Presidente en algunos casos.
Es decir, en algunos casos el Presidente propone ternas para integrar estos órganos autónomos, de acuerdo con el 89 constitucional; y en otros casos el Senado o la Cámara de Diputados lanza convocatoria abierta en atención a esta necesaria socialización de la participación en decisiones del poder público.
También esta forma de designación o de elección, es notable en la construcción no sólo de órganos autónomos sino de órganos formalmente constitucionales o formalmente judiciales o formalmente del Ejecutivo.
Por ejemplo, en el caso de la judicatura y de la integración de la Corte, los ministros son electos, o del Fiscal General de la República, son electos por el Senado con mecanismos distintos.
En el caso de ministros, son ternas del Presidente y por mayoría calificada el Congreso, en este caso el Senado, los designa.
O en el caso de la Judicatura Federal, también son ternas enviadas por el Presidente y también designadas por el Senado.
Pero en el caso del INAI, que recién nombramos dos comisionados, ellos no los envía el Presidente de la República, sino que surgen de una convocatoria amplia del Senado, donde se inscriben ciudadanos que tienen merecimientos de ser contemplados. Y después de un examen y comparecencia de los mismos, el Senado los vota por mayoría calificada.
En ese caso del INAI, hablo de un órgano constitucional autónomo.
En el caso del Poder Judicial es un órgano del Estado, un Poder de los tres tradicionales; el Poder Judicial.
Ahora bien, Sherman, Roger Sherman opinaba que si la facultad de nombramiento recaía exclusivamente y libremente en el presidente, esto devendría posiblemente en un déspota. De ahí la importancia de la voluntad del legislador como un mecanismo de control constitucional y de equilibrio entre los poderes.
Estos límites los podemos encontrar en el contenido de la propia Constitución Federal como la facultad de ratificación y elección, por parte del Congreso, sobre las determinaciones que implemente el Ejecutivo con colaboración del Legislativo o en las facultades del Ejecutivo de designación de funcionarios de primera relevancia.
Ustedes saben que, en este caso, el Senado también tiene por facultad ratificar tratados internacionales, revisar la política internacional y nombres que nos representan en el país, denominados cónsules o embajadores o representantes ante organismos internacionales.
Entonces, no es más que en la teoría de la división de poderes ampliada, para mí, con órganos constitucionales que son plenamente autónomos y que hay una discusión si deben o no rendir cuentas ante los órganos electivos.
Yo creo que sí, yo creo que deben rendir cuentas porque no pueden entes que no respondan a nadie. Recuerdo, en el 36, en la Constitución centralista, cuando se creó el Supremo Poder Conservador, que en su definición sólo era responsable ante Dios.
No podemos caer ene so, creo que sería un exceso y por eso los poderes políticos o los poderes de los órganos autónomos constitucionales deben ser delimitados en la ley, pero también en la Constitución y donde cae de manera natural la rendición de cuentas ante el ámbito parlamentario.
Podemos entender, por la ratificación del cargo o la reiteración o confirmación del mismo, en un acto de, puede ser, valga la redundancia, que confirma la función y el encargo a un ente, a una persona, a un individuo, hombre o mujer, pudiendo tratarse de no sólo órganos de administración del gobierno, sino de naturaleza distinta, como lo hemos venido señalando: administrativa, política, social y que el servidor público asume una función y una responsabilidad en una materia especializada, sobre un fin del Estado concreto.
Entonces, por eso es que la facultad de ratificación del Senado, entendida ésta como facultad de control original, es la que deberíamos estar insistiendo en aclarar y perfeccionar por la vía legislativa o parlamentaria.
Por esa razón, también tenemos muy claro el ámbito de su competencia y las funciones del poder público en la materia, repito, especializada y en esto, hasta este momento, ha habido un equilibrio más o menos entendible y más o menos aceptable entre los tres poderes reconocidos y los propios órganos constitucionales autónomos.
Otro de los órganos constitucionales autónomos clásicos es el Banco de México, en el que yo estoy de acuerdo con su autonomía, con su Ley orgánica. Hoy mismo acabo de presentar una iniciativa sobre la entrada en dólares, que es un problema serio, pero bueno.
La participación del Senado, como un órgano de control dentro del Estado, es una consecuencia directa o el control de la Cámara de Diputados, de una consecuencia directa de la aplicación del principio de separación de funciones y de la concurrencia de los poderes en la conformación de la voluntad del Estado.
Este es uno de los elementos definitivos del Estado Democrático. Por esa razón, el Senado, el Congreso, tiene facultades amplias en distintas materias y la presencia de órganos constitucionales han venido a facilitar la función púlbica, aunque algunos de ellos han desnaturalizado su función porque invaden facultades de los Poderes, también formalmente constituidos. Esto es un tema para mí apasionante, todavía no concluido.
Me recuerda una propuesta de clasificación de Lanz Cárdenas, compañero mío, legislador en los 90’s; Trinidad Lanz Cárdenas, que hablaba sobre el control legislativo.
Y decía él, se realiza en relación con tres aspectos: el control de la legislación referente a la implementación de medidas de control a través de decretos o leyes, con el propósito de regular el manejo de recursos y el actuar de los servidores públicos y el control presupuestal, inherente a la aprobación inicial y la verificación de la cuenta anual, en atención al principio de rendición de cuentas.
Y un tercer elemento, el control político, ejercido hacia los secretarios de Estado y titulares de organismos, en razón de la facultad de exigir su comparecencia ante las cámaras, e informar su desempeño, facultad otorgada en la Constitución Federal, entre las facultades de control asignadas al Congreso, al Senado de la República y a la Cámara de Diputados.
Por ejemplo, en la designación; por cierto aquí hay excelentes expertos en materia electoral, exmagistrado, que además le tengo respeto, un saludo, él sabe bien de lo que estoy hablando, y todos.
Pero en el caso del Tribunal Electoral, Tribunal Agrario, el Tribunal de Justicia Administrativa, que ahorita tengo por definir el nombramiento de más de 30 magistrados administrativos, que son propuestas del Ejecutivo Federal y que estamos en espera del envío, porque son ternas y algunas son propuestas únicas y la Cámara de Senadores decide.
Y tenemos pendiente, a partir de este mes, no sólo un vicegobernador sino más nombramientos que le corresponden al Congreso, en este caso al Senado, en estos órganos constitucionales de los que estamos hablando.
Hay una serie de, también discusión; la contemplo en el documento que envié y que lo pueden consultar todos los que están participando, lo voy a subir a la Página para que puedan leerlo, los que deseen, de manera completa.
Es un documento cuidado, que intentamos hacerlo con responsabilidad y que hay una parte crítica sobre la presencia de un ejecutivo fuerte, en un régimen presidencial, por excelencia como el nuestro…
