Senado de la República

DOCTOR LUIS CARLOS UGALDE: Muchísimas gracias, presidente. Gracias por la invitación.

Haré comentarios muy puntuales porque creo que este es el mejor momento para poder hacer contribuciones en esta fase de la discusión.

Creo que el andamiaje conceptual del Sistema Nacional Anticorrupción ha sido concebido. Creo que las ventajas que tiene han sido ampliamente discutidas, pero me parece que el reto principal en este momento es garantizar el funcionamiento en la realidad de las responsabilidades y de las obligaciones de los diversos miembros del Sistema Nacional Anticorrupción.

Y aquí se acaba de mencionar un problema que ocurre en la práctica y que va a seguir ocurriendo en la práctica, que es el hecho de que por ejemplo las contralorías municipales no están haciendo su trabajo y no lo van a hacer por arte de magia una vez que exista el Sistema Nacional Anticorrupción.

A mí me parece que hay un tema central y fundamental, que es: ¿Cómo garantizar que los incentivos adecuados se alineen con la nueva normatividad?

Y aquí me parece que sería importante discutir, como se ha hecho en otras materias, si el nombramiento de algunos actores claves debiesen ser por autoridad diferente o por un actor político diferente del cual depende políticamente, por ejemplo, el contralor municipal.

Creo que sería importante revisar las ventajas y los riesgos de que los contralores municipales fueran designados por otro nivel de gobierno, ya sea por el Congreso del Estado, ya sea por, no puedo pensar en otra autoridad que no fuera el Congreso del Estado, ante el cual tuviera que rendir cuentas en última instancia.

Y este me parece un tema fundamental que viene de la mano de un segundo tema.

Me parece que el Congreso debe trazar una hoja de ruta. No solamente es necesario trazar las medidas legislativas que deben llevarse a cabo y que ustedes cumplirán en las próximas semanas, sino cuál es la ruta administrativa, la ruta presupuestaria y la ruta política para poder llevar esto a buen puerto.

Uno de los contralores comentaba el tema de la capacitación. Hay un problema de un rezago enorme a nivel de contralorías municipales.

Hay un problema de un rezago enorme a nivel del funcionamiento de algunas auditorías estatales Y me parece que este tema presupuestario, político y de capacitación debiese ser parte de la ruta que el Congreso Mexicano defina, porque me parece que esto no va a ser decidido, no va a ser guiado por los otros gobiernos o poderes ejecutivos.

Me parece que la experiencia de retraso que ha tenido por ejemplo la implementación de la reforma en materia de juicios orales es un ejemplo de lo que puede ocurrir con el funcionamiento de un sistema nacional y los sistemas estatales anticorrupción. De tal forma que ese tema de la hoja de ruta es muy importante.

Una tercera reflexión que quisiera hacer, es: ¿Qué mecanismos se pueden introducir a nivel legal para dotar a los organismos no gubernamentales de un medio de defensa frente a la omisión de autoridades?

¿Qué va a pasar cuando las contralorías estatales o las contralorías municipales no atiendan denuncias por irregularidades administrativas que les turna la Auditoría Superior o las auditorías estatales?

Esto es un fenómeno común. Se está discutiendo ahora a nivel federal de por qué la Procuradora General de la República no ha dado curso a denuncias de hechos en los últimos años.

¿Qué medio de defensa tienen los organismos o los actores no gubernamentales para poder reclamar mediante la figura del amparo un daño por derechos humanos que son afectados cuando la autoridad responsable de investigar o de sancionar no hace su trabajo?

Y esto es particularmente grave a nivel de los gobiernos locales y de las autoridades locales.

Creo que este tema es muy importante. Creo que la Suprema Corte de Justicia ya ha abierto una ventana de oportunidad al decir que sí hay interés legítimo; de organizaciones no gubernamentales que por su objeto de existencia sí pueden reclamar interés legítimo en esta función, pero me parece que introducirlo a nivel de ley sería muy importante.

Y el cuarto punto que quisiera reflexionar con ustedes es el tema que se trató aquí hace dos días, según he leído, sobre el tema de la investigación, la fiscalización y sanción de delitos en materia de fiscalización de los partidos políticos.

La pregunta relevante es el sistema de control y de sanción en materia electoral, debiese estar interconectado o ser parte del Sistema nacional Anticorrupción.

Esta es una reflexión muy importante, porque la corrupción que existe en el financiamiento de campañas políticas es el antecedente de la corrupción que se da en la gestión de los gobiernos, de tal forma que no pueden tratarse como universos diferentes.

Y este tema es muy importante y hay que reflexionar. Deben, por ejemplo, las autoridades del Sistema Nacional Anticorrupción poder atraer casos especiales del sistema de sanción en materia electoral que lleva a cabo el Instituto Nacional Electoral.

Puede, por ejemplo, una autoridad sancionatoria en materia electoral ser sujeta de responsabilidad por omisión en la investigación que hace, debe ser el Instituto Nacional Electoral integrante del Sistema nacional Anticorrupción claramente a nivel constitucional ya no está, pero debiese ser parte de algún elemento de comunicación constante.

Me parece que este tema es muy relevante, claramente la fiscalización y el mecanismo sancionatorio en materia electoral tiene sus propias características, tiene su propia especialidad y debe mantenerse en ese ámbito, pero hasta ahora, como veo, el Sistema Nacional Anticorrupción no prevé mecanismos de comunicación y quizá en algunos casos las investigaciones que lleva a cabo el INE, que ciertamente las puede turnar a la Procuraduría General de la República ya, debiese estar contemplado el mecanismo de revisión y eventualmente un mecanismo de atracción.

Y también las autoridades en materia electoral podrían ser sujetos de responsabilidad de algún tipo en caso de omisión o de no cumplir correctamente su trabajo.

Finalmente me parece que un tema muy relevante en la parte didáctica, que es parte importante de la narrativa que el congreso debe hacer como una instancia que aprobará y generará la dinámica social para que esto llegue a buen puerto, es la narrativa de las metas y de los objetivos.

Esto lo he platicado en esta mesa con algunos de ustedes en algunas otras reuniones de trabajo, pero me parece que el tema de las metas y de los indicadores de éxito del Sistema Nacional Anticorrupción deben estar establecidos como parte de la narrativa de este esfuerzo fundamental.

Allá afuera y aquí adentro les aseguro que no hay claridad de cuál es el objetivo y el hecho de que no haya claridad de cuál es el objetivo nos va a llevar muy pronto a que cada uno defina los objetivos de acuerdo a su interés político propio y esto va a desvirtuar los alcances.

Para mí claramente el principal objetivo de este Sistema nacional Anticorrupción es generar un sistema integral de funcionamiento de los gobiernos.

El objetivo es la integridad, pero buena parte de los observadores o de los analistas o de los grupos organizados, quieren peces gordos y esta meta o este indicador de los peces gordos está presente y si estos no existen pronto y no van a existir pronto por naturaleza, porque lo conocemos por los medios de prueba, por los procedimientos que deben seguirse, entonces muy pronto el Sistema Nacional Anticorrupción puede ser acusado de no haber cumplido su propósito.

Entonces esta parte de la narrativa y de la didáctica pública me parece que es muy relevante y creo que no se ha dado. Y creo que no se ha explicado con claridad qué explica esto.

Y además de la mano de esto la segunda cosa: la sobre venta de expectativas.

En la mañana en una reunión de un foro anticorrupción aquí, comentaba el problema que existe del fetiche constitucional, de pensar que el cambio de la Constitución va a cambiar la realidad y esto no es así, esto no va a ser así y por eso me parece muy importante la parte narrativa que creo hasta el momento ha sido insuficiente por parte del Congreso.

Muchas gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES. Gracias doctor Ugalde.

Maestro Antonio Luigi.

MAESTRO ANTONIO LUIGI MAZZITELLI: Muchísimas gracias.

Y los agradecimientos al Senado de parte de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.

Es un honor poder contribuir también al crecimiento y al fortalecimiento del esfuerzo que México está llevando adelante en materia de lucha a la corrupción y sobre todo prevención a la corrupción.

Trataré de ser lo más concreto y breve posible:

Los puntos que nos llaman más la atención y en donde quisiéramos ver más atención antes de toda la implementación de las reformas a nivel local.

Es cierto que el marco federal impulsa y fortalece de manera importante lo que es el marco normativo de México en materia de lucha a la corrupción.

Pero como todos sabemos y como ya he escuchado del precedente ponente, como también de la Mesa precedente, una gran parte de la corrupción se verifica a nivel territorial a través de las instituciones y los órganos de gobierno locales.

Los esfuerzos a nivel federal en ese sentido no tendrían cumplimiento y no lograrían tener una incidencia positiva así no articulados a nivel territorial.

Y eso es también uno de los resultados de la evaluación que se ha llevado a cabo en el año 2013. Entonces bajo un marco diferente de normativa institucional que ha reconocido la necesidad de profundizar mucho el estudio posible en parte de las normativas a nivel de las instituciones locales.

El segundo punto es una más profunda articulación de las campañas de prevención. Entendiendo por campañas de prevención no simplemente la educación sino el necesario trabajo.

Y aquí también, aquí tiene que ser llevado a nivel de las instituciones locales en materia de reducción de los espacios que permiten y facilitan el comportamiento corruptivo.

A nivel federal en los años pasados se han llevado a cabo importantes reformas de reducción de los trámites administrativos, de simplificación de negocios.

Seguramente esto es uno de los instrumentos más eficiente para reducir los espacios y las posibilidades a los comportamientos corruptivos.

Prevención que tiene también, hay que tener necesariamente en cuenta una necesaria educación, una necesaria campaña de información continua para que el ciudadano pueda estar al corriente de lo que son los mecanismos, los canales para evitar de ser parte del fenómeno corruptivo.

Un tercer punto es el fortalecimiento a todos los niveles, tanto a nivel federal como a nivel estatal y eventualmente municipal de la participación de la sociedad civil.

Y concuerdo perfectamente con el doctor Ugalde: la necesidad eventualmente de diseñar un mecanismo de participación por parte de la sociedad civil en lo que es la implementación de los diferentes componentes de las Reformas a nivel territorial.

En otros escenarios se han llevado a cabo experimentos de “over side” externo, “over side” externo dirigido no tanto a la denuncia y a la persecución de los casos de corrupción; sino a mejorar los procedimientos de transparencia por parte de las instituciones locales.

Entonces, un acompañamiento que sea constructivo, que sea positivo, que permita a la sociedad civil darse cuenta y también acompañar y eventualmente participar a la modificación de lo que son los mecanismos de implementación de las diferentes partes de la reforma.

Un cuarto punto es también el fortalecimiento de todos los sistemas a garantía de la denuncia y de lo que se llama el whistleblower, eso es la protección no solamente del denunciante, cuando el denunciante es funcionario de las instituciones públicas, sino también y sobre todo cuando el denunciante o el whistleblower viene de la sociedad civil o del sector privado.

La protección también y los mecanismos de persecución, en el caso de corrupción, deberían también ser extendidos a los fenómenos de corrupción que se verifican al interior del sector privado y no necesariamente o exclusivamente a la corrupción que involucre al sector público.

Y esto más allá y acompañando un esfuerzo más completo por parte del Legislativo, de la utilización de la figura del colaborador de justicia, tanto en el caso de investigaciones en materia de crimen organizado, como también de corrupción. Considerando también que muchísimos casos las dos tipologías de crimen van juntas, pero no siempre; entonces si hay crimen organizado, si hay las características que puedan hacer investigar un caso bajo crimen organizado, bien, si esa simple corrupción que se apliquen las mismas normas que ofrecen protección a los colaboradores.

De la misma manera, pedimos un fortalecimiento de lo que es el dispuesto legislativo en materia de responsabilidad de la persona jurídica. Según la Convención de Mérida en materia de lucha contra la corrupción, la responsabilidad de la persona jurídica tiene que ser civil, así como penal. Entonces, un esfuerzo en ese sentido debería acompañar la implementación de la reforma.

Y por último, también la necesidad de fortalecer y por qué no, tratar de generar sinergias y mecanismos que puedan facilitar la recuperación de los activos que han sido desviados a través de los actos de corrupción, tanto a nivel nacional como también a nivel internacional.

Uno de los instrumentos más eficaces en la lucha contra el crimen organizado como también a la corrupción, es no sólo la recuperación de los activos desviados, sino también su utilización a finalidades sociales de civiles. A través del mensaje que el crimen no paga, la corrupción no paga, al contrario, que con los bienes derivados de actos delictivos, se construya o se tiene que construir legalidad y ciudadanía.

Y con esto termino. Gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, maestro.

Licenciada Haydee.

LICENCIADA HAYDEE PÉREZ GARRIDO: Gracias. Muy buenas tardes. Gracias por la invitación.

Empezar reconociendo el ánimo de apertura que han llevado estas comisiones en el Senado de la República y en particular de ustedes, senadores. Sin duda, estas audiencias públicas son muestra de ejercicios de Parlamento Abierto y contribuyen al fortalecimiento del sistema que estamos ahora creando.

Habiendo dicho lo anterior, quisiera sumarme, ya he escuchado a dos o tres personas que han puesto esto sobre la mesa, y también es algo que a nosotros nos preocupa, que es el tema justo de la ruta de trabajo.

Y yo me voy un paso antes que el doctor Luis Carlos Ugalde. Más allá de la ruta administrativa, presupuestaria y política, creo que vale la pena tener una ruta de trabajo legislativa.

Ya decía el senador Pablo Escudero que se están considerando cinco aparatos normativos, pero sería muy interesante justamente para canalizar mejor la participación ciudadana, la inteligencia colectiva, que hubiera claridad con respecto a estos paquetes, a los momentos en los cuales se piensa discutir en el legislativo y cuáles serán los momentos en donde podremos aportar cuestiones específicas para cada una de las leyes que conforman el sistema.

Creo que esto puede ser benéfico para todos, estructurar, ordenar mejor la discusión, preparar insumos y eventualmente darle mayores posibilidades a las comisiones de hacer un mejor trabajo.

Y coincidiendo en que el paquete principal son las cinco leyes ya mencionadas, yo quisiera poner sobre la mesa y preguntarles directamente en dónde observan o desde dónde están viendo la ausencia de la regulación del tema de la publicidad oficial.

Desde FUNDAR y Articulo 19 llevamos muchos años elaborando un índice anual en donde hemos dado cuenta de la utilización sin criterios claros con respecto a estos gastos, estos recursos en materia de publicidad oficial.

A nivel federal pero también en las entidades estatales hemos documentado cómo en la mitad de los estados de la República sigue siendo muy difícil conocer los montos exactos que son ejercidos en este rubro.

A nivel federal, según nuestro último informe, el gasto en la administración pública en comunicación y publicidad oficial es de más de siete mil millones de pesos en 2013 y lo mismo para 2014.

Sí decir que sin reglas claras para la asignación y la ejecución, la publicidad oficial se transforma en una herramienta, como todos sabemos, para castigar o premiar a los medios de comunicación en función de su línea editorial.

Y de esta manera se establecen vínculos financieros opacos entre medios y gobiernos que sientan las bases de una relación en la cual los intereses económicos y políticos prevalecen sobre la pluralidad informativa y sobre el derecho a saber de todas las personas.

En estas condiciones, nosotros estamos firmemente convencidos que la asignación y el ejercicio de la publicidad oficial sin este marco regulatorio favorece posibles actos de corrupción.

Como ustedes saben bien, al comienzo de la administración el presidente Enrique Peña Nieto publicó una columna que fue muy sonada en su momento, que se llamaba “El comienzo del cambio”, en la cual hizo público su compromiso para avanzar en materia de transparencia, y creo que eso en términos institucionales y normativos se ha creado el Sistema Nacional de Transparencia.

Por otro lado, en la lucha contra el combate a la corrupción también estamos en un muy buen escenario, porque de una visión desde nuestro punto de vista muy acotada de impulsar una Comisión de Combate a la Participación Ciudadana ahora estamos en el marco de la creación de un sistema.

Sin embargo, queda pendiente el tema de la regulación del gasto en publicidad oficial.

Además de esto, en la reforma electoral aprobada en 2014 se estableció un artículo transitorio que mandata al Congreso a regular la publicidad oficial y ésta debió haberse cumplido antes de abril de 2014.

Sí nos interesa mucho poner sobre la mesa, para que en lugar de ser cinco marcos normativos que conformen este Sistema Nacional Anticorrupción pudieran sumarlo y que estuviéramos hablando de seis marcos normativos.

Hay principios que ha puesto y que son públicos y que están muy bien diseñados en esta materia en términos de la publicidad oficial elaborados por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en donde se habla de desarrollar criterios no discriminatorios y equitativos para la asignación de la publicidad; restringir el uso de la publicidad a un uso informativo para el público e implementar una supervisión adecuada de esta publicidad.

Ese sería el primer punto que nos preocupa.

En un segundo momento, ya entrando un poco más al detalle, hablar de las facultades y el mandato fortalecido que ahora tiene la Auditoría Superior de la Federación, creo que todos coincidimos en que es una muy buena noticia, pero también aquí, en el informe de revisión de la Cuenta Pública 2014, que acaba de salir hace unos días, la Auditoría Superior de la Federación detecta áreas de riesgo recurrentes y estructurales y son 9 áreas de riesgo que han sido detectada y documentadas año con año en el informe de revisión de la Cuenta Pública.

En el caso de este informe la Auditoría Superior de la Federación hace propuestas legislativas muy puntuales para atender estos espacios recurrentes y estructurales que pueden dar pie a la corrupción.

Muchas de estas sugerencias de reforma legislativa se centran en leyes relacionadas con el gasto público, como la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la Ley de Adquisiciones, de Arrendamientos y de Servicio Público y la Ley de Coordinación Fiscal.

Entonces, también ponemos sobre la mesa dar una revisión a profundidad de cuáles son las propuestas legislativas de la Auditoría Superior de la Federación y también incorporarlas al debate.

Hablando también acerca de la participación ciudadana, creo que ya existen canales de participación ciudadana, pero que estos no son necesariamente efectivos y no son necesariamente sustantivos y tampoco protegen la identidad de, como ya lo han mencionado quienes me antecedieron en el uso de la palabra, de los denunciantes.

Para muestra de esto tenemos la línea ética ciudadana de la Auditoría Superior de la Federación, que es una herramienta que está disponible, pero que hasta donde tenemos conocimiento, se usa muy poco y requerimos que haya mayor información, que haya un seguimiento, que haya una retroalimentación sobre las denuncias que se reciben y además que la información esté de manera pública y accesible.

Obviamente protegiendo los datos sensibles y la identidad de quienes denuncian, pero ponerlo a disposición de la ciudadanía ayuda a que haya una contraloría social con respecto a estos ejercicios, estos mecanismos, es decir, llamar a que se tomen con mayor seriedad y eso las denuncias ciudadanas, los mecanismos y eso puede establecerse en el marco de las leyes secundarias.

En términos de los informes individuales, de la Auditoría Superior de la Federación, que ahora se van a presentar en junio, en octubre y en febrero, aquí es más bien una pregunta para ustedes, porque actualmente la Cámara, conocer sus puntos de vista, sus reflexiones, actualmente la Cámara de Diputados recibe estos informes pero no tenemos certeza de que estos informes cómo son incluidos en el proceso de presupuestación y de planeación del gasto y tampoco en este momento tiene la Auditoría Superior de la Federación o la Cámara de Diputados, la facultad de dar seguimiento a los procesos administrativos y penales que la Auditoría Superior de la Federación interpone con base en dichas auditorías.

Entonces, todos los años, si me permiten la frase coloquial, lo que tenemos con el informe de la Auditoría es la documentación de la discrecionalidad y del cinismo político y realmente no se cierra el ciclo de la rendición de cuentas.

Vemos todos los años cómo está el tema, por ejemplo, de fondos y fideicomisos, todos los años, y al final no pasa nada.

Aquí hay una propuesta muy concreta, o saber ustedes cómo están pensando que seamos capaces de cerrar ese círculo, entendiendo también cuál es la posición de la Auditoría Superior de la Federación de no agobiarla, digamos, con tantas responsabilidades y mandato de tal forma que sea inoperante.

Otro punto sobre la auditoría es que la Reforma Constitucional le delega la investigación de irregularidades graves y actos de corrupción.

Pero el mandato de posterioridad de la fiscalización, o sea, debido a este mandato no queda claro como dichas irregularidades que se van a detectar en tiempo real, van a poder resolverse también en tiempo real.

Entonces ahí creo que hay vacíos que vale la pena tener en cuenta a la hora de las leyes secundarias.

En el mismo sentido, ahora la auditoría podrá realizar ejercicios de fiscalización del año corriente y de los años anteriores.

Pero el texto constitucional menciona que para los efectos legales no se entenderá nuevamente abierta la cuenta pública a la que pertenece la información solicitada, muy bien.

Pero la preocupación, lo que nos parece importante es que esta precisión no se entiendo en la legislación secundaria como un impedimento para fincar responsabilidades administrativas y penales porque entonces no tendría mucho sentido haberle robustecido el mandato y las posibilidades.

Eso es en cuanto a la Auditoría Superior de la Federación.

Un tema muy puntual con respecto a los plazos para la armonización en las entidades federativas.

En el Artículo Quinto Transitorio no es claro el plazo para la armonización local.

Se entiende de la interpretación que esta armonización debe darse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de la ley, pero no queda claro si este plazo es para las reformas a las constituciones locales, o a efecto de reflejar el marco del Sistema Nacional Anticorrupción en la aprobación de las leyes secundarias.

Entonces para evitar confusión y para mandar mensajes certeros a los estados, creemos que valdría la pena aclarar este asunto.

Y ahora, con mayor profundidad, coincidiendo también con lo que he escuchado en términos de la participación ciudadana y sumándome al tema de la narrativa, desde FUNDAR, y me parece que desde el conjunto de organizaciones de la sociedad civil, entendemos y hemos visto cómo la corrupción afecta los derechos humanos, por supuesto, pero impacta de manera más grave a las personas que menos tienen.

Quienes tienen menos recursos económicos, sociales, culturales y políticos, es decir, quienes tienen más carencias a la par tienen menos acceso a la información y menos posibilidad de acceder a mecanismos de rendición de cuentas.

Esto lo que hace es agudizar y genera incentivos perversos para la corrupción y los vuelve víctimas deliberadas y recurrentes por su estado de indefensión.

En ese sentido, creemos que la participación ciudadana sustantiva y vinculante, si bien por supuesto que no es la panacea, creo que ya en México estamos trascendiendo el entender participación ciudadana y el ejercicio de la política más tradicional como buenos y malos, como blancos y negros, sí creemos que tendríamos que cuidar que todos los mecanismos de participación ciudadana no se limiten únicamente al comité de participación.

Es decir, el comité de participación puede jugar un papel importante, puede monitorear, puede dar seguimiento, puede observar, pero no tiene el mandato y no tiene las facultades jurídicas para hacerse cargo de algunas de las cuestiones que hemos visto, que hemos escuchado en los debates.

Aquí está el documento, que se los voy a dejar con todos los puntos y nuestras consideraciones.

Pero digamos que aquí el mensaje central es, parece que no ha quedado claro y es una discusión importante, cuál es el propósito del Comité de Participación Ciudadana, cuál es el objetivo, cuál es su mandato y cuáles son, digamos, la cancha en la que va a poder jugar esta figura de Participación Ciudadana.

Y estamos en un muy buen momento para no generar, o no diseñar mecanismos de participación ciudadana, que sean mecanismos de simulación de la participación ciudadana.

Hay principios también internacionalmente reconocidos para garantizar que tengamos una participación democrática, plural, informada, sustantiva y vinculante.

Si no cumplimos con esos principios en los mecanismos de participación ciudadana, seguramente lo que tendremos son mecanismos o procesos de simulación, en donde la participación ciudadana realmente no tenga la posibilidad de impactar las decisiones, el curso de la acción gubernamental y el ejercicio de los recursos.

Nosotros proponemos cómo la participación ciudadana tiene distintos niveles y puede dirigirse a distintos ámbitos, desde el control, la fiscalización, el monitoreo, la ejecución del gasto; pero también el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas, así como la dimensión de la denuncia y de la activación de efectos legales.

Entonces, este es un llamado a tener una concepción amplia y sustantiva de la participación ciudadana.

Ya estoy por terminar.

El siguiente punto es relacionado a los procesos de designación de los titulares de las instituciones que integran el Sistema Nacional Anticorrupción. Creo que ha quedado muy claro que nos hemos ido profesionalizando en la construcción de marcos normativos e institucionales; México seguramente después de esta reforma, se va a poner también a la vanguardia en los diseños de combate a la corrupción, como ya lo está en los diseños normativos de transparencia; pero sabemos que en donde tenemos que poner ahora el énfasis es en la implementación; cómo hacemos que estos sistemas se implementen de manera efectiva.

Y si bien hay muchos aspectos que poner sobre la mesa, un aspecto clave es cómo se va a designar a los titulares de estas instancias que integran el Sistema Nacional Anticorrupción.

Ha quedado también muy claro que si no hay procesos de designación transparentes, con posibilidad de tener participación ciudadana, con mecanismos de evaluación de las capacidades y de los conocimientos de los perfiles; en muchas ocasiones no se tienen perfiles independientes y con los conocimientos mínimos para llevar a cabo de manera adecuada el mandato.

Y tenemos una serie de designaciones que tenemos a la vuelta de la esquina, cuando empiece a implementarse el sistema, desde el comité de participación ciudadana; pero también el titular de la Auditoría Superior de la Federación, los magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa, los contralores municipales, la pregunta es cómo vamos a garantizar el perfil profesionalizado e independiente para que este sistema tenga mayores posibilidades de funcionar y de implementarse de manera adecuada.

Por último, el tema de la publicidad de las declaraciones patrimoniales y de interés público. Sé que es un tema que genera mucho debate, nosotros creemos firmemente que publicar, difundir las versiones públicas de las declaraciones patrimoniales y de interés, tiene una importancia central para poder activar mecanismos de contraloría ciudadana y que realmente se conviertan estas declaraciones en herramientas, en productos para detectar posibles casos de enriquecimiento ilícito, de conflicto de interés.

Creemos que garantiza, por una parte, esta publicidad el ejercicio de los derechos políticos de acceso a la información y de la posibilidad de exigir cuentas; y que también puede complementar la acción de las instancias de contraloría gubernamental.

Nosotros aquí en el documento hacemos una propuesta muy puntual acerca de las disposiciones normativas que creemos que se tienen que contemplar para regular la publicidad:

Desde la obligatoriedad y la transparencia, desde qué tipo de información se tendría que poner a disposición y cuál es información sensible, que es necesario proteger. Cuál sería el formato de la publicidad, la temporalidad, las sanciones, el procedimiento de investigación; porque si no regulamos de manera adecuada la disposición constitucional, estos mecanismos no van a ser herramientas efectivas para lo que realmente fueron concebidos.

Muchas gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, licenciada Haydee.

Saludo a nuestros amigos, al doctor Marco Antonio Fernández Martínez, a la doctora Ana Laura Magaloni y al licenciado César Alejandro Chávez, que ya nos acompañan. Bienvenidos.

Desean hacer uso de la palabra o si me lo permiten, licenciada Haydee, platicarle un poco de qué es lo que sí puede esperar en este paquete legislativo en estos trabajos que estamos haciendo.

Como usted sabe, el Pleno del Senado de la República decidió por votación en el propio Pleno que fueran estas Comisiones Unidas, y en específico la que tengo el honor de presidir, la de Anticorrupción junto con la de Estudios Legislativos siendo codictaminador, y con Justicia, los encargados de este paquete de reformas.

En este paquete la verdad de las cosas es que no tenemos turnado el tema de publicidad. No lo estamos trabajando; no está, yo quiero ser muy franco con usted de qué es lo que sí puede esperar en esto.

Recojo la inquietud y le haré saber a la Mesa Directiva la suya y la de algunos otros compañeros que han planteado otros temas importantes, como el del fuero.

Me pregunta: ¿Y el fuero? El fuero no está en mi Comisión; hay una comisión de Puntos Constitucionales donde está turnada. Yo no estoy construyendo un dictamen o documentos de trabajo. Con estas no están contempladas.

¿Qué es lo que sí va a estar contemplado y cómo hemos tomado el acuerdo de trabajar? Y un poco usted lo conoce bien, efectivamente nos hace falta redactarlo y ponerlo en la página para los que no lo conocen.

Estamos pensando en el paquete de iniciativas presentadas que ya está, un paquete de iniciativas que presentará el senador Alejandro Encinas junto con el PRD de estas cinco. Algunas otras que hacen falta del Partido Acción Nacional que presentará, y nosotros la próxima semana presentaremos estas cinco que hemos hablado:

Ley General del Sistema; Ley General de Responsabilidades; la del Tribunal Fiscal; la de Fiscalización y la de la Administración Pública. Ese paquete es el que vamos a trabajar.

Vamos a hacer lo que se estila en el Senado de la República, que no hemos seguido esas prácticas nosotros, es preparar un dictamen y presentarlo en comisiones.

Uno lo circula 48 horas antes, va y se presentan en las comisiones, hacen sus reservas y a ver cómo sale el tema.

Nosotros la práctica que hemos acordado con el senador Encinas, con el senador Yunes y con la senadora Laura Rojas es realizar estos primeros documentos de trabajo que usted conoce bien, que así lo hicimos con la Ley General de Transparencia y con la Ley Federal de Transparencia.

Estamos pensando en eso, que una vez que estén presentados todos los paquetes, estamos hablando de diez días, empezar a tener un documento base, un primer documento de trabajo en donde estén estos cinco instrumentos legislativos, en el cual evidentemente les daremos vista a ustedes, a todos los que nos han acompañado en los foros, como siempre lo hemos hecho, a todos los senadores de la República, al Auditor Superior de la Federación que nos ha estado acompañando y a los otros actores que están participando en estas mesas.

Derivado de eso, haremos un primer acercamiento.

Yo le diría, de lo que estamos viendo de este paquete de cinco, yo diría que todos tenemos que salir en un 85 por ciento de la mano. Estamos hablando de la ley general y todos estamos pensando en lo mismo, la de responsabilidad estamos pensando en los mismos, la ley del tribunal pues estamos pensando en lo mismo en el mandato constitucional.

No veo, yo creo que habrá un acercamiento de ahí de un 85 por ciento para empezar a trabajar.

Derivado de eso, empezaremos con los puntos finos, con los rebotes, buscando otro acercamiento, como siempre lo hacemos, acercándonos hasta llegar a cierto punto en el que la resolución tiene que darse en el pleno de las comisiones, en primera instancia, para luego poder ir al Pleno del Senado de la República.

¿Qué estamos viendo y qué estamos pensando? Así lo hemos platicado con el senador Encinas.

Vemos un trabajo de la Auditoría Superior derivado de estas reformas muy diferente al que ha habido. Es verdad que cada vez que existe la entrega de una cuenta pública pues es lo mismo, son periodicazos de siete días, siete días. Ahora tenemos tiempos electorales, se aprovecharán de una manera diferente ¿no? O más contundente, por decirlo así; se turnarán como siempre a la Secretaría de la Contraloría; algunos contralores más audaces pensarán y dirán y elaborarán su acuerdo de que no encontraron elementos y se archivará. Pues es la historia de lo que ha sucedido con esos temas.

Estamos pensando que con la reforma constitucional que hicimos el actuar cambiará mucho de la propia Auditoría Superior de la Federación.

El senador Encinas y yo cuando fuimos diputados presentamos una iniciativa justamente para tener informes individualizados para que no fuera a final del año un mazacote de este tamaño donde se utilizaran de manera política tres, cuatro temas y que sirvieran.

Tenemos ya una serie de informes individualizados. Me parece que quedaron cinco o seis informes donde permitirá tener una Auditoría Superior de la Federación mucho más ágil, que pueda intervenir de manera directa prácticamente en tiempo real, que pueda estar dando vista a las autoridades, y sin duda el tema por el que luchamos mucho que costó mucho trabajo es el tener una sala especializada en el Tribunal Fiscal donde, derivado de la revisión de un expediente se pueda turnar derivado de la gravedad de esto a este Tribunal Fiscal a una sala especializada de magistrados que conozcan y que puedan resolver de una manera muy distinta a lo que hemos conocido, sin duda también hablando de la reforma que hicimos en la propia procuraduría ya convertida como una fiscalía general, con un fiscal especializado en combate a la corrupción, que puedan ir de la mano la parte administrativa y la parte penal.

Es verdad que imaginamos una Auditoría Superior diferente a lo que tenemos hoy en día y yo quisiera preguntarle al doctor Ugalde y después de estas reflexiones, nos parece sin duda que sí nos ha fallado la narrativa de qué es lo que vamos a esperar del sistema.

Yo quisiera preguntarle si hubieran transcurrido cuatro años y todo hubiera sido adecuado, correcto y eso, ¿qué es lo que estaría escribiendo el doctor Ugalde de una narrativa después de cuatro años que es lo que le gustaría ver?

Déjeme darle el uso de la palabra a los senadores y vamos rebotando ideas.

Senador Encinas.

SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Gracias, buenas tardes, gracias por sus presentaciones.

Trato de decir un poco enganchado en la reunión anterior, que va a ser inevitable que haga alguna referencia a ello, pero sí quisiera referirme a algunos contenidos que ustedes señalaron.

Debería estar el INE incorporado en el Sistema Anticorrupción y ahora es un tema que discutimos el momento de la reforma constitucional y ya empezamos a vislumbrar el problema de traslape de órganos autónomos, sistemas como el de transparencia y acceso la información, la parte de rendición de cuentas en el caso de la reforma político-electoral, las facultades que se sobreponen entre el tribunal, el Instituto Nacional de Acceso a la Información, y veíamos que no necesariamente importante que se incorporara un órgano constitucional más en el sistema, toda vez que todos los sujetos obligados y en este caso los partidos políticos y los candidatos pues no quedan exentos de estar bajo el régimen del Sistema Nacional Anticorrupción, como sucede en el caso también de la publicidad gubernamental o la publicidad indebida que realicen los partidos o sus candidatos.

Incluso en el INE tenemos este doble problema de la sanción entre el Programa Especial Sancionador y las que pudieran derivar de las que recomendara el Instituto Nacional de Acceso a la Información.

¿Cuál es el riesgo ahí? Evitar que se nos vaya haciendo, yo lo he dicho varias veces, un mazacote de sistemas, órganos, etcétera, que generen este tipo de confusiones y traslapes, pero habrá que tener mucho cuidado n los términos en que se diseñe el sistema.

Sobre la parte de la iniciativa de recuperación de activos robados, yo creo que hay que fortalecer tanto toda la reglamentación vinculada con los bienes decomisados, como la Ley de Extinción de Dominio y lo importante es justamente definir con precisión el destino de estos recursos que lamentablemente hoy tienen un enorme manejo discrecional en nuestro país.

Lo mismos e hace una subasta, cuyos recursos se integran directamente a la Tesorería de la Federación, que muchos de los bienes decomisados al narcotráfico se utilizan de una manera indebida para fortalecer los privilegios de algunas áreas de gobierno, en lugar de restituir a quienes fueron afectados por este daño patrimonial o por la corrupción o por una actividad ilícita este tipo de recursos y patrimonio.

Y lo que planteaba Aidé, a ver, en la idea de crear un sistema nacional y esto va vinculado con lo anterior, se trata de establecer las normas generales que regirán a todo el sistema a nivel nacional y en la lógica de una ley general tendrán que establecerse, como hicimos en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, los mínimos, las normas mínimas a las que deberán sujetarse todos los órdenes de gobierno.

Y habrán de hacerse adecuaciones en las legislaciones locales donde podrán profundizarlo.

Pero desde la Ley General podemos determinar normas que regirán hasta el ámbito municipal.

Siempre se presenta al municipio como el patito feo de toda la administración pública, y hace un momento era el mismo discurso.

Decían las secretarias de las contralorías de los estados, es recurrente la violación de las normas en el municipio, como si no hubiera competencia de los órganos de control estatales para intervenir.

¿Por qué? Porque el 99 por ciento de los recursos que reciben los municipios son participaciones federales, o participaciones del Estado, de la inmensa mayoría de los municipios en los cuales hay competencia de los órganos federales y del órgano de control estatal para intervenir.

No hay justificación alguna para que una omisión de la autoridad municipal no sea subsanada o atendida por el órgano de control del Estado, ya sea por el del Congreso Local, que son las auditorías superiores en cada entidad, o por la propia Contraloría del Estado, ya que lo que están haciendo es seguimiento y vigilancia, son recursos federales y locales que se asignan a los municipios.

Por eso yo creo que ese no es para mí argumento. Y habrá que definirlo con toda precisión.

Hay que retomar la experiencia del Sistema Nacional de Transparencia o lo que las facultades que le dimos en la Reforma Constitucional y en la Ley General al INAI, también estableciendo la facultad de atracción, o la segunda instancia, o de segunda instancia en el Sistema Nacional, para que cuando en el ámbito local no sean atendidos requerimientos, solicitudes de la sociedad civil, pueda recurrirse al Sistema Nacional para subsanar esa omisión en los órganos municipales o en el órgano estatal.

Creo que no estamos partiendo de cero, tenemos que darle coherencia y darle mayor función a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción para evitar justamente que existieran este tipo de confusiones.

Y habrá que ver esto del endeudamiento de los municipios, esos mitos. La deuda de los municipios es fundamentalmente alumbrado público, agua potable y los laudos laborales.

Porque el endeudamiento público con organismos financieros no tienen deuda ni siquiera el 20 por ciento de los municipios del país porque no son sujetos de crédito alguno, simple y sencillamente.

Y ahí vamos haciendo muchos mitos y por eso el caso que hay entidades pues que concentran, digo, en este país 40, 50 municipios son los que concentran la mayor parte de los recursos en el ámbito federal.

Yo creo que habría que hacer un análisis mucho más diferenciado para no estar tratando de encontrar culpables donde en realidad lo que hay son debilidades institucionales, no es un problema de malos ejercicios necesariamente en el desempeño de la gestión pública.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias senador Encinas.

SENADORA LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ: Gracias Presidente.

Lo único que quisiera destacar, para no repetir un poco lo que ya han dicho mis colegas y ustedes mismos, es el tema de la necesidad, y me parece urgente, de generar una narrativa, como dijo Luis Carlos y Haydee, de explicar a la ciudadanía qué es y para qué va a servir el sistema si es que se implementa bien.

Eso lo comentamos desde el primer día del foro, al principio y sí ha sido un tema recurrente y yo nada más lo quería resaltar porque pues para quedárnoslo un poco como tarea, pedirles a los presidentes de las comisiones, y con la ayuda por supuesto de los integrantes de las mismas, que sí podamos definir una estrategia de comunicación para explicarle a la gente para qué sirve, porque en efecto el sistema propiamente, pues es un sistema que está principalmente orientado a la parte de responsabilidades de los servidores públicos y no estamos tocando tampoco la parte penal, que es un asunto que está pendiente.

Y qué bueno que ya llegó César, de la Procuraduría, que en su momento supongo que lo tocará, que no es parte de este paquete de 5, de 5 reformas que nos marca la Constitución para ser aprobadas a más tardar en mayo.

Que siempre lo hemos dicho, eso también se tiene que abordar de manera complementaria; está el tema de la Fiscalía Anticorrupción, hay una Iniciativa presentada ya por parte de la senadora Pilar Ortega para ampliar la extinción de dominio también a bienes que se comprueben han sido obtenidos por corrupción, dentro de corrupción, etcétera.

En fin, hay un paquete también de reformas, hay instituciones y reformas legales también en la parte penal, que están pendientes de ser abordadas en su momento, y que incluso tendrán turno a otras comisiones distintas, Justicia, etcétera; pero que en efecto, no podemos dejarlas de considerar como parte complementaria de esta reforma.

Lo que sí es importante y sí tenemos que hacerlo todos, es explicar a la gente que este paquete de reformas tiene más que ver o tiene todo que ver, mejor dicho, con la parte administrativa, la parte de prevención, la parte de políticas de integridad, la parte de investigación también y de sanción administrativa, de coordinación entre instituciones que lo que busca esta reforma originalmente es terminar con esta desvinculación, con esta desfragmentación de esfuerzos institucionales que existía, y que es lo que estamos tratando de hacer.

Pero ciertamente tenemos que explicar a la ciudadanía de qué se trata y además, explicarle la importancia del tema, porque a veces pareciera que lo realmente importante es que los funcionarios estén en la cárcel; y yo lo que digo es: lo más importante es que no haya corrupción, que disminuyan los niveles de corrupción y que claro, si ya hubo corrupción es porque todo falló, porque todo el sistema falló, porque la Contraloría no hizo su trabajo de detección y de prevención a tiempo, etcétera.

Cuando ya todo falló, es cuando hay un acto de corrupción y entonces sí, claro que tiene que haber una sanción, una sanción ejemplar; pero eso también se tiene que explicar y que lo que creo que ha fallado el Estado mexicano, bueno, muchas cosas en esta tarea, la impunidad por supuesto, pero claro que hay un enorme vacío institucional en estas tareas preventivas y que apenas estamos empezando a hablar mucho más fuerte de estos temas y que hay que explicarle a la gente que es, creo que de todo el proceso, la parte más importante.

El objetivo es que no haya corrupción y que transformemos la cultura del servidor público en una cultura en la que prevalezca el valor de la integridad sobre otra cosa.

Hasta aquí lo dejaría.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias.

Doctor Ugalde.

DOCTOR LUIS CARLOS UGALDE: Y yo creo que los niveles de corrupción en México han llegado a tales niveles y la frustración y el enojo y la rabia que se ha detonado en muchos ámbitos en la población, que la narrativa de la prevención, en la cual yo creo, es insuficiente, es confusa y va a detonar simplemente más coraje de la población.

Creo que aquí la decisión estratégica del Estado mexicano es qué va a ocurrir con este Sistema Nacional Anticorrupción, si realmente va a ser un punto de inflexión, es decir, una suerte de comisión de la verdad, como muchos pueden estar pensando afuera. Y esa es la percepción de los que creen en esto, que a partir del Sistema Nacional Anticorrupción va a haber como una comisión de la verdad que va a meter a todos los malos a la cárcel o si va a haber un borrón y cuenta nueva y entonces a partir de ahora, vamos a ser más cuidadosos para que nadie más vuelva a pecar.

Esta es una decisión estratégica, porque el problema de esto es la prevención como una política de largo plazo es correcta y es la mejor, pero el problema es cuando hay tantos casos pendientes, tantos indicios, tantos informes de la Auditoría Superior de la Federación que atender y que no han sido atendidos por una omisión de las autoridades; entonces qué se va a hacer. Es una decisión estratégica.

Vamos a esperar hasta que se concluya toda la fase de legislación secundaria a nivel federal y estatal, para entonces decir: “ahora sí, vamos a empezar a combatir la corrupción”. Creo que la mejor narrativa sería empezar a tomar decisiones hoy, con ejemplos concretos que la gente entiende.

Yo entiendo que el tema de la integridad es evitar que en el futuro haya corrupción, pero hoy la gente entiende cosas más concretas, por ejemplo, entiende que los funcionarios públicos presenten sus tres declaraciones. Sinceramente creo que esa es la parte menos relevante de un programa anticorrupción, pero me parece que simbólicamente hablando y en términos de narrativa, en términos de explicación de la gente, es fundamental ese tema.

Es una cuestión de cierta congruencia que la gente sí va a captar y entender, por eso ese tema de Tres de Tres me parece que narrativamente hablando es fundamental.

¿Qué otra cosa es fundamental? Que haya transparencia.

En México la transparencia no se ha traducido en rendición de cuentas ni en menor corrupción, pero es algo que la gente comprende.

¿Qué otra cosa la gente comprende? Los ahorros.

Yo siempre he comentado que los ahorros que pueda hacer el Senado en materia de viáticos son insignificativos en proporción al Presupuesto de Egresos de la Federación, pero son fundamentales en términos de la narrativa y el ejemplo que ustedes pueden dar afuera.

El prohibir los viajes en clase de negocios es fundamental, es una cuestión de dignidad que ustedes que son los que están legislando deben dar. Si eso no ocurre, la narrativa de la prevención es irrelevante, nadie la va a entender.

La gente entiende o que se tomen medidas simbólicas hoy muy importantes o que todos los malos acaben en la cárcel mañana, pero eso depende de muchos factores.

Yo sí creo además, creyendo en la prevención más que en el castigo ex post, que hay tantos casos pendientes que las autoridades responsables y el Congreso Mexicano deben tomar una decisión ahí y no estar esperando a que concluya toda la fase legislativa para empezar a actuar.

Y aquí la omisión fundamental es de la Cámara de Diputados, la Cámara de Diputados en el tema de la Auditoría Superior de la Federación ha sido omisa en las últimas décadas y en los últimos años para darle curso y dar vigilancia a que las denuncias de hechos, por ejemplo, lleguen a buen puerto. Y este es un indicador que puede ayudar a la narrativa.

La otra es empezar a tomar medidas en avances puntuales en materia administrativa que para un público más atento puede significar que la narrativa va caminando, en lugar de estar esperando que la Fiscalía Especializada en contra de la Corrupción sea una realidad que está retrasada, creo que el Congreso debió haber tomado medidas presupuestarias desde hace dos o tres años para fortalecer la unidad de servidores públicos que será la que se convierta en esa fiscalía.

La Secretaría de la Función Pública requiere una reingeniería interna para fortalecerla, sus unidades de responsabilidades, la Unidad de Investigación, el tema de tecnología es muy insuficiente y no se ha tomado una decisión.

De tal forma que creo yo que la narrativa de la prevención puede funcionar dentro de 20 o 25 años cuando la gente se dé cuenta que los malos pagaron sus pecados o que los políticos han tomado el ejemplo en su comportamiento cotidiano.

Y que en este momento desafortunadamente lo que hay que hacer, y digo desafortunadamente porque a veces estas cosas no significan un cambio dramático pero son importantes, lo que se tiene que hacer es predicar con el ejemplo.

Y aquí debo reconocer que el Senado con mucho retraso, muchísimo retraso aprobó finalmente hace unos días un mecanismo de reorganización administrativa que es muy positivo.

Creo que no hay que celebrarlo tanto, porque finalmente están más o menos en norma, pero vaya, es mejor de lo que había antes. Pero creo que simbólicamente podrían hacer mucho más en temas que presupuestariamente son irrelevantes pero simbólicamente ayudaran a la narrativa.

Gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias, doctor.

Antes de darle el uso de la palabra, yo coincido muchas cosas, doctor, y estoy seguro, la verdad es que sería mucha presunción decirle que de manera rápida usted y yo vamos a poder ver, porque así lo creo, que el Congreso, no sólo el Senado, va a cambiar de manera exponencial o ha cambiado de manera exponencial.

Será otra Cámara de Diputados y otra Cámara de Senadores a lo que conocimos. Eso a lo mejor tendríamos que esperar todavía terminar la legislatura, unos tres, cuatro años, y sentarnos a revisar.

La verdad de las cosas es que el manejo presupuestal que se daba en la Cámara de los Senadores está cambiando exponencialmente. Habrá manera de saber de manera concreta por grupo parlamentario cuánto dinero recibió y en qué se gastó.

¿Nos ha costado trabajo? Muchísimo trabajo, pero me parece que serán maneras de ver diferente al Congreso después de lo que ha hecho este Senado de la República.

Y coincido que parte de la narrativa empieza por lo que hacemos nosotros.

La verdad es que estar construyendo marcos normativos para los demás niveles sin que el Senado sea un ejemplo de ello, habla de una incongruencia.

Conocen las resistencias que tuvimos, pero sin duda creo que el Congreso va a cambiar y está cambiando de manera exponencial.

¿Quieren hacer el uso de la palabra o una última reflexión?

Maestro Luigi, después Haydee.

MAESTRO ANTONIO LUIGI MAZZITELLI: Sí, con respecto a la narrativa.

Seguramente, yo concuerdo al contrario con la senadora Roja. Sí hay una narrativa que tiene que seguir haciendo es la narrativa de la prevención y acompañar esta narrativa de la prevención, seguramente, ojalá, con unos avances desde el punto de vista penal, desde el punto de vista de la retribución penal a los comportamientos corruptivos.

Pero haciendo mucho cuidado de eso, no sea justicialismo, eso es que con el deseo de hacer justicia no sé cómo se dice, nos e tire al agua el niño con el agua sucia, que no se haga una justicia populista.

Y del otro lado hacer cuidado también a cómo construir una narrativa que sea fundamentada en hechos reales. Y nos é sencillamente y dudo que nadie pueda decir si hoy hay más corrupción que en el pasado.

Lo que es cierto es que hoy la corrupción es mucho más visible y tiene un costo mucho más alto que en el pasado y creo que esto es un avance fundamental.

En el pasado la corrupción era algo no sólo aceptado, sino casi deseado. Hoy en día ya no lo es y es justamente en esta nueva aceptación por parte del ciudadano, en la construcción de la ciudadanía, de una ciudadanía democrática, responsable, que tiene que desarrollarse esta nueva narrativa, nueva narrativa en donde la victimización de la corrupción tenga la prevalencia sobre la percepción de la corrupción.

En las encuestas llevadas a cabo por el INEGI frente a un 75 por ciento de los capitalinos que dicen que todo es corrupto solamente el 25 por ciento habían sido parte o víctima de hechos corruptivos. Entonces hay una diferencia, un enorme interés en lo que es la percepción de la corrupción y lo que es la corrupción real.

Como también en la valoración de los pasos adelante que se han hecho o no es para echar flores a México, pero a nivel de naciones Unidas la Secretaría de la Función Pública en los últimos 5 años ha recibido premios internacionales por parte de Naciones Unidas, por parte de la Organización de Estados Americanos, pro u a serie de reformas que han tenido una incidencia real en la corrupción, que no sea suficiente, es cierto.

Pero construir todavía es posible. Yo creo que esta narrativa debería ser fundamentada sobre lo que se ha hecho y cómo se puede mejorar, a través también de la implementación de las reformas y a través de una construcción también de participación política que siempre es más responsable.

Hoy en día los partidos pagan por los hechos corruptivos de sus propios representantes y esto creo que también es otro discurso, otra arista que tiene que ser desarrollada por los partidos políticos.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias maestro.

Haydee.

LICENCIADA HAYDEE PÉREZ GARRIDO: No sé si puedo dejar de reaccionar ante los premios recibidos por la Secretaría de la Función Pública, no sé si los premios hablan bien de la Secretaría de la Función Pública o mal de las Naciones Unidas.

Habría que revisarlo.

Sobre el mecanismo de organización administrativa, decir que efectivamente es un avance muy importante, pero también recordarnos que tenemos pendiente todo el trabajo en materia de la alianza para el parlamento abierto.

Hace un par de años tuvimos un foro muy interesante, un seminario aquí en el Senado, que básicamente se hablaba de cómo dejar de ser candil de la calle y empezar por la casa.

Entonces también hacernos un llamado, son muchos procesos, son muchas reformas, pero abrir canales de participación institucionales en la Cámara de Diputados y el Senado, seguir transparentando no solamente los recursos que reciben los grupos parlamentarios que sin duda es fundamental, pero este tipo de ejercicios que ustedes lo han internalizado muy bien y lo llevan a la práctica no se da en todas las comisiones, no se da en todos los procesos.

Incluso los propios ejercicios de dictaminación, si uno revisa los documentos legislativos, no está claro quién hizo los aportes, cuáles fueron las posiciones, cómo se llegaron a la toma de decisiones.

Entonces valdría la pena que retomáramos ese compromiso. Pero aprovechar todavía el tiempo que les queda a ustedes, que tienen la sensibilidad de llevar a la práctica estos ejercicios para seguir avanzando en la materia.

Ustedes saben que ahí estamos, Transparencia Mexicana, Fundar, Visión Legislativa, un conjunto de organizaciones que tenemos un índice y que tenemos criterios muy claros de cuáles son las acciones y las medidas que podrían tomarse sin necesidad de reformas legislativas para avanzar en abrir el congreso.

Sólo eso.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Los premios de las Naciones Unidas fueron para COMPRANET. COMPRANET es una plataforma electrónica que funciona. Ella fue instalada en el 2012.

Y el otro de la reducción de los trámites administrativos, por parte de Función Pública.

Entonces a través de esa reducción de trámites administrativos México avanzó de más de, si no me equivoco, 20 o 30 lugares en la clasificación del Banco Mundial.

No sé si Naciones Unidas hizo algo bueno o malo.

Lo repito: premiar lo que vale o lo que se hace bien, yo creo que no sea suficiente, eso es cierto. Pero si no, no estaremos aquí hablando de la Reforma Constitucional en materia de corrupción.

SENADORA ROCÍO PINEDA GOCHI: Comentar: es que el tema del sistema anticorrupción, o sea evaluarlo y tener la visión a partir de esta legislación que estamos construyendo pues es solamente una parte, o establecer a partir de una narrativa tampoco porque el tema de transparencia y rendición de cuentas es un tema que debe ser transversal a todo acto de gobierno.

Entonces creo que en ese sentido hemos avanzado y no reconocerlo bueno, también estamos partiendo de un punto erróneo que no nos lleva a una conclusión y a una evaluación y establecer unas metas objetivas.

Tenemos el tema de adquisiciones, que se ha venido viendo. Estamos trabajando también sobre una ley de obra pública, en la cual el tema de transparencia también está inmerso; el de rendición de cuentas, la Ley General de Contabilidad Gubernamental. Entonces es un tema transversal que coadyuva a esto.

Entonces yo creo que el esfuerzo que se ha hecho sí es de reconocerse, y debe reconocerse para poder, como lo dije, tener también metas y una ruta objetiva de qué es lo que nos hace falta; a la mejor qué es lo que hemos hecho incompleto, qué podemos complementar, qué podemos hacer y bueno, también es estimulante yo creo que para todos reconocer los esfuerzos que se han hecho en este tema.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias senadora.

Senadora Laura Rojas, para finalizar.

SENADORA LAURA ANGÉLICA ROJAS HERNÁNDEZ: Perdónenme que haga este anuncio pero no me puedo quedar con las ganas.

Ya está aprobada por este Senado una Reforma a la Ley Orgánica para crear la Comisión Bicamaral de Gobierno y Parlamento Abierto, que presentamos e impulsamos precisamente los mismos senadores que estamos aquí sentados, exactamente.

Hago este anuncio porque organizaciones de la sociedad civil, Luis Carlos también, que tiene una voz muy potente, etcétera, nos pueden ayudar a que en la Cámara de Diputados se apruebe. Ya estaba a punto de salir el dictamen, a finales del año pasado, estaba agendado para aprobarse en la Comisión, no sé qué pasó, lo bajaron de último momento. Estamos haciendo los esfuerzos para que se apruebe y ojalá nos puedan ayudar también desde fuera para empujar, para que la Cámara de Diputados apruebe esta reforma de la Ley Orgánica del Congreso y tengamos una Comisión Bicameral de Gobierno Abierto, Parlamento Abierto, que después nos dimos cuenta que debería de llamarse Estado Abierto, pero bueno, esa ya es otra discusión.

Y es importante justamente para ir aterrizando todos estos compromisos, que además México hizo en el marco de su participación de la Alianza por el Gobierno Abierto, y bueno, está pendiente eso.

También está pendiente, que creo que eso sí lo vamos a hacer hasta el siguiente periodo, una propuesta de reforma a la Ley Orgánica, que esperaríamos que hiciera esa comisión ya conformada, para establecer estos mecanismos de Parlamento Abierto ya muy claros para el Congreso mexicano.

Por último, México ha sido muy comprometido y muy activo en ese tema a nivel internacional, no sólo a nivel del gobierno, sino también a nivel de los parlamentarios; precisamente en un mes más o menos tenemos nuestra Asamblea General de la Unión Interparlamentaria, que es esta especie de ONU de los parlamentos, yo soy delegada; y junto con un colega británico, estamos organizando un seminario precisamente de Parlamento Abierto.

Y dije que era anuncio, y tal cual es anuncio, porque esa es otra de las cosas, los medios de comunicación siempre publican cuánto nos costó el boleto de avión, pero por más que sacamos boletines, que publicamos informes, etcétera, jamás publican qué es lo que fuimos a hacer fuera. Entonces ese también es un problema que ya está más allá del alcance un poco de nosotros, pero a través de los medios como el Canal del Congreso, la página de internet, ahí están los informes.

Les aseguro que la mayoría de los senadores que viajamos, vamos a trabajar, nos bajamos del avión, dormimos unas pocas horas, con jet lag y todo, no es queja, pero así es: llegamos a trabajar y hay un sinnúmero de iniciativas, resoluciones, propuestas de parlamentarios mexicanos en los organismos internacionales, que estamos replicando muchos de los temas, y este no es la excepción.

Gracias por el anuncio, presidente.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias, senadora Laura Rojas.

Agradecemos mucho al doctor Ugalde, al maestro Antonio Luigi Mazzitelli y a la licenciada Haydee Pérez, como siempre, de acompañarnos y de estar prestos a las invitaciones que les hace el Senado de la República.

Son de gran cuantía y son muy importantes para nosotros siempre escucharlos y atender las observaciones que nos hacen.

Muchas gracias.

Y tomamos un minuto para despedirlos y para que nuestros invitados vengan para acá.

(R E C E S O)

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Doctor Marco Antonio Fernández Martínez, profesor investigador de la Escuela de Gobierno del TEC de Monterrey.

A nuestra amiga, la doctora Ana Laura Magaloni, profesora investigadora de la División de Estudios Jurídicos del CIDE;

Y al licenciado César Alejandro Chávez Flores, visitador general en la Procuraduría General de la República.

Bienvenidos como siempre a este Senado y le cedemos el uso de la voz a la doctora Laura Magaloni.

DOCTORA ANA LAURA MAGALONI KERPEL: Gracias.

Pues felicidades a las Comisiones de Anticorrupción y Participación Ciudadana, de Justicia y de Estudios Legislativos por esta convocatoria, y gracias a los senadores Pablo Escudero, Laura Rojas y Alejandro Encinas por invitarme.

Me parece que este es un momento increíblemente interesante, a mí me gustaría ser legisladora.

Están creando un sistema nuevo que no existe en ninguna otra parte del mundo. Que México está tratando de resolver un problema que se tiene que resolver bajo las coordenadas institucionales mexicanas, y me recuerda un poco lo que se construyó en el IFE en el 96, digamos.

En ese caso se trataba de construir un árbitro electoral creíble y ahora se trata de construir un entramado institucional que asegure la prevención, detección, control y sanción de los actos de corrupción.

Me parece muy importante, jugando con esta analogía con el IFE, que entendamos que cuando se configuró el IFE los partidos de oposición, los que eran en ese entonces los partidos de oposición, eran los claros ganadores de la nueva regulación.

Y en este caso me parece que el Sistema Anticorrupción está diseñado para que todos sean perdedores, entre comillas. O sea, no me parece que es en el lado de las autoridades donde están los ganadores inmediatos sino que la tienen los ciudadanos.

Los que ganamos con esta reforma más que nadie somos los ciudadanos, que estamos demandando otra forma de que se ejerza el quehacer público, que se tenga efecto sobre la vida concreta de los ciudadanos a través de servicios públicos, etcétera.

Y, en ese sentido, creo que desde la Ley General del Sistema Anticorrupción y todas las demás tiene que poner énfasis en cómo los ciudadanos pueden convertirse en estos acicates para que las autoridades no terminen protegiéndose unas a otras y para que el Sistema Anticorrupción funcione.

Me gustaría tomar estos diez minutos para analizar una pieza clave de este sistema, que es la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción.

Como comentó la senadora Laura Rojas, esta no está en el paquete legislativo que estamos analizando, pero sí creo que hay cosas que introducir para fortalecer el desempeño de esa fiscalía.

Y me gustaría empezar desde por qué creo que el diseño normativo de la fiscalía no va a dar los resultados esperados y qué se podría hacer a nivel legislativo para irla apuntalando.

Es claro que un Sistema Anticorrupción es mucho más amplio que la persecución y sanción de los funcionarios corruptos, pero también no me parece que hay un sistema que funcione si la amenaza penal no es creíble, creíble para todos, digamos.

Y, es más, si esa parte del sistema no funciona, me parece que no se va a lograr legitimar el sistema, digamos. O sea, la ciudadanía está esperando sanciones.

Y coincido con Luis Carlos que lo ideal es la prevención, pero, híjole, de aquí a que la prevención pueda construir un discurso visible para el ciudadano me parece que hace falta que por lo menos lo que está haciendo la Fiscalía sea creíble y sea realidad.

Y ello me lleva a recordar una conversación que tuve hace tiempo con Alberto Binder. Alberto Binder es uno de los grandes especialistas en el sistema de la reforma de la justicia penal y él ha estado en todas las reformas en América Latina y lleva 20 años sobre este tema y ha visto todas.

Y le pregunté: “Alberto, ¿cuándo consideras que el Sistema de Persecución y Enjuiciamiento Penal realmente sea transformado y ha dejado atrás su pasado autoritario?”

Y Binder me dijo: “Cuando las fiscalías logran acusar y enjuiciar con éxito casos de corrupción de la élite política y económica”.

“En ese momento –me explicó Binder– se sabe que el sistema penal ha adquirido la autonomía política que requiere para funcionar en un contexto democrático”.

Entendí perfectamente, y es que la amenaza de castigo sea igual para todos. No importa quién seas, cuánto dinero tengas ni a quién conozcas.

Quizá amenaza sea igual y que nadie pueda manipular el sistema, nadie pueda decir a este no y a este sí. Eso es lo que le genera la autonomía al fiscal, eso es lo que tiene que hacer un sistema penal profesional.

Entre paréntesis, el fuero constitucional me parece que rompe con este principio de la amenaza de castigos crédito para todos, pero dejemos el fuero porque ahí no se han obrado consensos, pero sí me parece que se tiene que crear una fiscalía general de la República que logre tener esa autonomía.

Y ahí es donde me parece que la reforma política del 2014 pues nos mete en problemas. Como ustedes saben, la fiscalía general va a ser un órgano constitucional autónomo, lo más probable es que del 2018 en adelante y en esa fiscalía general se inserta la fiscalía especializada de combate a la corrupción.

Este fiscal especializado lo nombra el fiscal general y lo puede objetar por dos terceras partes el Senado, pero todos sabemos que dos terceras partes son mayorías muy complicadas y que lo más probable es que el fiscal especializado anticorrupción sea el que nombre al fiscal general. O sea, va a ser excepcional que eso nos suceda.

Tenemos que garantizar que ese fiscal general sí logre generar la percepción de autonomía política que requiere la institución, pero aquí tiene dos grandes problemas la reforma.

En primer término, politización extrema en el nombramiento del fiscal, al punto que lo más probable es que los mejores candidatos se descarten desde el principio o ni siquiera quieran competir.

Para nombrar al fiscal, si se recuerdan, una lista de 10 candidatos que manda al Senado, aprobado por dos terceras partes, luego el presidente escoge a tres yd e nuevo por dos terceras partes el Senado aprueba al candidato.

Este es un procedimiento barroco, extraordinariamente politizado y yo me pregunto qué abogado con una sólida trayectoria va a querer competir por ese puesto y, segundo, el que llega qué tipo de acuerdos y compromisos políticos hace para llegar.

Así no se construye la autonomía política de la que habla Binder. La autonomía se construye reconstruyendo la institución y recordando que las procuradurías en México cargan a cuestas su historia.

Durante los años del autoritarismo estas instituciones jugaban un papel central en el régimen autoritario, era una amenaza creíble de castigo desde factores de poder; es una institución diseñada para servir a los intereses políticos del Ejecutivo en turno y así está diseñada.

Hace algunos años fui a Chile y estuve en la fiscalía de Chile y de las cosas que más me impresionaron eran los fiscales. Había llegado a una institución donde los mejores egresados de las facultades de derecho, los que ves aquí en los grandes despachos, estaban en la fiscalía y claro no era un tema de sueldos, era un tema de reputación.

Cuando les pregunté por qué les parecía ese lugar un lugar prestigioso para trabajar, ellos me dijeron, mire, le voy a poner un ejemplo: la hija de Bachelet, hace tiempo, chocó borracha y nadie se atrevió a coger el teléfono y hablarnos y decirnos cómo tenemos que proceder. Se nos daba cuenta que el prestigio de la institución estaba construida desde el poder del fiscal, con esa autonomía y es que el servicio civil de carrera funcionaba, de tal manera que no era importante.

La intervención de Bachelet no iba a ser importante en el futuro de cada uno de sus fiscales y este es el segundo gran error de la reforma. O sea, nosotros pensamos que hay una fantasía en creer que la PGR, sin más, se convierte en un órgano constitucional autónomo.

Se nos olvidó que esta institución requiere cirugía mayor para poder contar con un cuerpo de funcionarios públicos honestos, capaces, profesionales, etcétera.

Sí, es cierto. La Procuradora Arely Gómez me ha impresionado, está haciendo cosas muy importantes por esa institución pero es muy poco tiempo para esa transformación.

La verdad es que para reconstruir esa institución se requería del capital político y del presupuestal del Ejecutivo antes de darle la autonomía, pero ya no lo hicimos.

Entonces lo que quiero destacar con esto es que no nos hagamos, o sea, nuestro sistema anticorrupción va a tener un problema de punto de partida; no vamos a tener la fiscalía que requerimos.

Ésta se va a tener que ir construyendo a la par del sistema y por lo tanto creo que hay que generar los incentivos en todos lados para que esta fiscalía se mueva en la dirección correcta.

Y se me ocurren dos cosas:

El Comité Coordinador del Sistema, y eso se debe de poner desde la Ley del Sistema Nacional Anticorrupción, debería contar instrumentos jurídicos para evitar que se congelen las averiguaciones previas.

La forma típica en que la Procuraduría protege los intereses de los funcionarios que no quiere perseguir es congelando.

Un primer momento me parecería que hay que buscar algún tipo de mecanismo, ya sé que las recomendaciones no son vinculantes, pero hay que fijarnos muy bien en que la Procuraduría no pueda simplemente congelar, casos que a todas luces parece que requieren por lo menos una investigación seria.

Y la segunda, y ésta me parece más complicada y más desafiante pero no es en la Ley General del Sistema pero sí en algún punto cuando se regule la Fiscalía, se tiene que reconocer a los ciudadanos como víctimas de los delitos de anticorrupción; de los delitos de corrupción.

Y si los ciudadanos son víctimas podría darle algunos de los derechos que tienen las víctimas contemplados en la Constitución, en el inciso C, Fracción Séptima del Artículo 20.

Tienen el derecho de impugnar ante la autoridad judicial las omisiones del ministerio público, en las investigaciones de los delitos, así como las resoluciones de reserva de no ejercicio y de desistimiento de la acción penal o suspensión del procedimiento.

Sería interesante imaginar que si no tenemos ese fiscal con toda legitimidad y autonomía que queremos, hay algunos mecanismos que lo presionan para que no pueda proteger intereses políticos mientras que está desempeñando su cargo.

Y sí me parece que eso es una pregunta central para la legitimidad del sistema.

Sé que muchos me van a decir que esto no se puede y argumentarán un conjunto de tecnicismos jurídicos para decir que esto no, que esto que estoy diciendo no es posible. Pero se equivocan.

El derecho es sobre todo un instrumento para resolver problemas y hay muchas maneras de interpretarlo y de construirlo.

Aquí tenemos un problema: no contamos con el sistema de persecución y enjuiciamiento penal que requiere un sistema anticorrupción como el que estamos diseñando.

La amenaza de castigo no es igual para todos.

Y la pregunta es cómo resolver ese problema y no llenarnos de tecnicismos legales, que no nos van a llevar a ningún lado.

Si tenemos esa pregunta vamos a ir construyendo las soluciones que me parece que van desde la ley, pero sobre todo van a estar enfocadas en la regulación de la Fiscalía Especializada Anticorrupción.

Muchas gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias doctora Magaloni.

Doctor Marco Antonio Fernández.

DOCTOR MARCO ANTONIO FERNÁNDEZ MARTÍNEZ: Muchas gracias senador.

Quiero empezar mi intervención reconociendo y agradeciendo la invitación de ustedes para compartir algunas reflexiones sobre los desafíos concretos que tienen en las semanas por venir en tres temas:

En el tema sobre todo de la Ley General de Responsabilidades, brevemente la parte de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, que sé que algunos de los colegas de la sociedad civil ya compartieron varios de los puntos que hemos trabajado en conjunto sobre este tema.

Y observaciones complementarias para poder lograr avanzar en la implementación y el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción.

Como bien saben, diversas organizaciones de la sociedad civil y de la Academia, hemos trabajado en conjunto esta iniciativa ciudadana que está en proceso para poder recabar las firmas necesarias para presentarse formalmente ante el Congreso.

Su nombre popular es Ley de 3 de 3, y es más allá que sólo la publicidad de las declaraciones patrimonial, de conflicto de interés, y de impuestos.

Quiero referirme a este punto de la publicidad en primer lugar porque sé que es un punto controversial y en donde hay muchas resistencias, tanto de algunos señores legisladores como de la administración pública federal, por ejemplo.

Y sí creo que es necesario ubicar la discusión en una perspectiva comparada de México con el mundo.

En un estudio reciente del Banco Mundial, se analizaron 176 países, legislaciones de 176 países y se encontró que 46 de ellos hacen públicas las declaraciones patrimoniales, de conflicto de interés.

Y en concreto, se pusieron a analizar las declaraciones de los congresistas, y encontraron que las democracias consolidadas donde se hace pública esta información y donde los medios de comunicación ejercen su libertad con profesionalismo, esta publicidad tiene varias virtudes:

Por un lado, sí está correlacionada con menores niveles de percepción de corrupción, porque la publicidad permite activar mecanismos de la sociedad civil para, precisamente, si detectan alguna anomalía poder activar los mecanismos jurídicos respectivos y entonces hacer investigaciones, si es el caso.

Y en ese sentido, también es importante ver que este instrumento, la publicidad de las declaraciones patrimoniales, de conflicto de interés y de impuestos, son una herramienta fundamental para los buenos funcionarios públicos, senadores.

Sabemos, y están ahí las encuestas, que hay una percepción de la población que dedicarse al servicio público es algo denigrante, que servidor público pareciera que es sinónimo de corrupción, y sabemos que eso no es así, que hay muchísimos funcionarios públicos que son honestos, que son profesionales y tratan de hacer lo mejor posible su trabajo para el bien del Estado Mexicano.

Esta publicidad de este instrumento, es precisamente una protección de dignidad para esos funcionarios públicos. Entonces, por eso es la insistencia en la publicidad de estos instrumentos.

La iniciativa trae dentro de la importancia de la publicidad de la información, un apartado para que se pueda hacer un registro de los funcionarios públicos sancionados, que esté operado por el secretariado técnico del Sistema Nacional Anticorrupción y que por lo tanto, tiene que establecerse la obligación que tanto los jueces del Tribunal de Justicia Administrativa, como los jueces en la parte penal, reporten una vez que esté la sentencia firme de los funcionarios sancionados, los nombres de estos funcionarios sancionados con el expediente completo, y que esa información sea pública y de consulta para poder hacer decisiones, por ejemplo, de contratación del servicio público en las distintas instancias del Estado Mexicano.

¿Y por qué es importante tener todo el expediente?

Porque es necesario poder diferenciar entre un funcionario público sancionado por una falta menor, por ejemplo que presentó su declaración no a tiempo; del funcionario público que sí nos debe de preocupar, que está acusado de mal uso de los recursos públicos, abuso de la función pública y demás. Y si tenemos el expediente completo y es público, precisamente las autoridades encargadas de las contrataciones futuras de los funcionarios públicos, tendrán mejores elementos para poder distinguir entre este tipo de funcionarios.

Eso consideramos que es fundamental dentro de la parte de las propuestas de la Ley de Responsabilidades.

También es importante complementar este registro con un registro efectivo de las empresas que han sido sancionadas por también incurrir en actos de corrupción. Y la iniciativa ciudadana recoge lo que ustedes enfatizaron en la reforma constitucional y con lo cual coincidimos, que para que haya un acto de corrupción no sólo se circunscribe al sector público, sino que implica a personas morales y a miembros del sector privado, que propician o se benefician de los actos de corrupción y por eso, la iniciativa establece sanciones que deben de hacerse contra las personas morales que son partícipes de estos actos.

Consistente con la preocupación que ustedes tienen de la necesidad de incentivar la denuncia como una de las herramientas para poder tener mayor información de actos graves considerados de corrupción, es que la iniciativa establece copiando de lo que ocurre en las mejores legislaciones en la materia, por ejemplo la norteamericana, mecanismos de dos tipos:

Por un lado, de poder disminuir penas, en caso dado de que estas personas cooperen con las autoridades en las investigaciones de caso de corrupción. Y por el otro lado, establecer, como ocurre en otras legislaciones en el mundo, mecanismos que los denunciantes incluso se puedan beneficiar de los recursos que recupere el erario, precisamente de un acto de corrupción, obvio, limitado a un 10 por ciento o un porcentaje que podamos sentir que sea sensato, pero que precisamente sirva de herramienta para incentivar la denuncia como un aliado en las investigaciones en materia de combate a la corrupción.

Hay la necesidad ineludible que esta legislación establezca protecciones efectivas contra los famosos soplones o whistleblowers. Y en ese sentido entender que un primer paso va a ser el mecanismo de protección legal, y sobre todo que las autoridades encargadas de tener estas atribuciones realmente las puedan implementar.

El año pasado, por ejemplo, recuerdo cómo hacia noviembre más o menos un funcionario público de la Ciudad de México denunció problemas de corrupción en las cárceles de la ciudad. Semanas después fue asesinado.

Claramente el gobierno fue incapaz de proteger a quien estaba dispuesto con el valor de denunciar un acto de corrupción. Eso no puede ser aceptable.

El marco jurídico y su aplicación correcta tienen que hacer que estas situaciones no se repitan, porque si queremos que precisamente tengamos aliados en la denuncia para las investigaciones en casos de corrupción necesitamos garantizar la protección de esos denunciantes.

Un punto importante que quisiera desarrollar tiene que ver con piezas legislativas complementarias que sé que están en el análisis, que no son parte de las cinco leyes que mencionaron al principio, pero que son fundamentales para la operación correcta del Sistema Nacional Anticorrupción.

Me refiero en concreto a la Ley General de Archivos. La Ley General de Archivos es fundamental para que precisamente se tengan los documentos necesarios que forman parte de las investigaciones de casos de corrupción y se tienen que establecer muy claramente sanciones contra aquellos funcionarios que por alguna razón deciden tratar de tapar, perder, destruir o cualquiera de las formas que entorpezcan precisamente las investigaciones en materia de la corrupción.

Hay un punto que sí creo que es importante señalar, que tiene que ver con el papel de la transparencia.

Entiendo y celebro los avances que se tienen en la ley general y en la ley federal en la materia. La transparencia sin duda alguna es un elemento fundamental para la rendición de cuentas. Es un elemento necesario pero no suficiente.

¿Por qué? Porque la transparencia está operando bajo el principio de la vergüenza. Que cuando algo se hace transparente y se hizo mal uso de las atribuciones, por ejemplo, del servicio público va a tener consecuencias.

Pero si enfrentamos casos de sinvergüenzas, pues no pasa y no hay una verdadera aplicación de la ley de lo que fue a todas luces transparente, de poco sirve la transparencia.

Y con dos casos quiero ilustrar este punto.

Por un lado, sabemos, con la nueva centralización de la nómina magisterial a través del FONE, que hubo un pago ilegal violando la Ley del Servicio Profesional Docente y la Ley de Coordinación Fiscal de dos mil comisionados del Sindicato Nacional De Trabajadores de la Educación, los nombres de estos comisionados son públicos en la página de Internet de la Secretaría de Educación Pública.

Hoy es la fecha que ninguno de los comisionados ni de las autoridades estatales que le dieron la información a la SEP para el pago ilegal de estos señores ha sido ni siquiera sujeta de una investigación administrativa ni mucho menos del orden penal.

Tenemos los reportes. Cada año se ha hecho referencia en la mesa anterior de los reportes de la cuenta pública por parte de la Auditoría Superior de la Federación, incluso ya poniéndole nombre y apellido en términos de las autoridades de Veracruz, por ejemplo, que el auditor ha compartido en los últimos días.

¿Pero qué ha pasado?

¿Por qué no han avanzado las investigaciones jurídicas respectivas?

Y en ese sentido sí es importante, a la luz de la operación del Sistema Nacional Anticorrupción que contempla que habrá reportes periódicos para evaluar cómo van las políticas del Sistema Nacional Anticorrupción, que aprendamos de las cosas vigentes que no están funcionando.

Sus compañeros diputados tienen esta Unidad de Evaluación dentro de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.

Usted no me va a dejar mentir, senador, usted estuvo en la Cámara de Diputados. Esa unidad lamentablemente tiene un funcionamiento muy deficiente.

La ley clarito dice que tiene que establecer una serie de indicadores para ver cómo estaba haciendo su función la Auditoría Superior de la Federación y cualquiera que lea los reportes de esta unidad se da cuenta que esos indicadores son de una calidad deficiente mayúscula.

Una cosa que lo ilustra es, por ejemplo, entre 2009 y 2012 cuántos procesos, promociones de responsabilidades administrativas sancionatorias se giraron, más de 7 mil 421. De esas, terminaron consignándose cuatro.

¿Por qué?

Qué nos dice la unidad para saber qué sucedió en el proceso jurídico se resarció el daño, se prescribió el término, se presentó ante la instancia que no era la correcta en la parte jurídica, o sea, no sabemos nada de eso y esa es una supuesta instancia hoy vigente que no está haciendo su trabajo.

Este ejemplo tiene que servir para que en los informes que se están contemplando para la evaluación del  Sistema Nacional Anticorrupción no nos pase lo mismo, que tengan informes que tengan indicadores poco útiles para que realmente, en la evaluación de la política del combate a la corrupción se hagan acciones, se deriven acciones de corrección.

Dos puntos finales y tienen que ver con lo que Ana Laura ha mencionado: la importancia ene se sentido del servicio civil y que entiendo que es otra de las leyes que no está ahorita en discusión, pero que va a tener que estar en discusión, señores senadores.

El artículo famoso 34 de la Ley del Servicio Civil de Carrera es abusado todo el tiempo para crear excepciones del concurso de las plazas.

La experiencia internacional nos está demostrando que en los países que lograron combatir más, hacer tránsito a un combate más eficaz de la corrupción, lo hicieron a partir de servicios profesionales del Estado en sus instancias, primero, que están encargadas del combate a la corrupción.

Vamos a tener distintas instancias que queremos coordinar para poder combatir la corrupción; qué vamos a hacer en las legislaciones respectivas para realmente garantizar servicios profesionales en la integración de los elementos que forman parte de estas instituciones.

El caso de la PGR es el que lo ilustra con mayor importancia el desafío. Hace unas semanas todos fuimos testigos de cómo unos agentes sembraron un arma a un señor que está en un conflicto supuesto de corrupción en el caso de lo de OHL y lo único que lo salvó al señor fue que el acto ilegal de estos agentes lo hicieron enfrente de una cámara y tuvieron la mala fortuna y eso hace que puedan originar las investigaciones respectivas.

Ese tipo de agentes no pueden ser los que van a ejercer las nuevas facultades que se deriven de la legislación secundaria en materia de corrupción y ligado por eso en la parte de la Fiscalía General de la República, que sé que esa ley sí está, no en este paquete inmediato, pero sí está atorado en el congreso, uno de los puntos justo de la parte chilena y también de Costa Rica, que ilustran la importancia de proteger a los fiscales, tiene que ver que la ley tendría que estar precisando los causales de la remoción de los fiscales.

O sea, hubo un fiscal que se vuelve efectivo en su trabajo, es un fiscal incómodo para los intereses políticos y s ele tiene que proteger en la ley para que no le vayan a mostrar la puerta por estar haciendo bien su trabajo.

Y creo que esa parte en la legislación que complementa las cinco leyes que ustedes están ahorita obligados a dictaminar en mayo, tiene que tomarse muy en serio para que este sistema funcione.

Creo que sí, parte del cambio en la narrativa tiene que ver con la prevención, pero la prevención de nada va a servir esa narrativa si no está acompañada del combate efectivo de la impunidad.

Y el combate efectivo de la impunidad pasa forzosamente por el profesionalismo de las instancias encargadas de operar el Sistema Nacional Anticorrupción.

De ahí la importancia de tomar en serio lo de los servicios públicos en estas instancias.

Muchas gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias doctor Marco Antonio Fernández.

Licenciado César Alejandro Chávez Flores.

LICENCIADO CÉSAR ALEJANDRO CHÁVEZ FLORES: Muchas gracias senador Pablo Escudero.

Muy buenas tardes senadora Laura Rojas; senadora María del Rocío Pineda.

Les agradezco la oportunidad de participar en este foro.

Reciban un saludo muy afectuoso de la señora Procuradora General de la República, la maestra Arely Gómez González.

Voy a tratar de ceñirme al guion que traigo preparado por dos propósitos:

Uno es para ser muy puntual en el tiempo asignado y, segundo, para ser preciso en los temas que pienso plantearles y en la información que pienso que tengo planeado transmitir y que estoy seguro que será de su interés para la agenda legislativa.

Para empezar acudo a la famosa fórmula propuesta por Robert Klitgaard, para entender el fenómeno de la corrupción, en la que sostiene que este fenómeno nocivo es el resultado de la conjunción de monopolios, más discrecionalidad, menos rendición de cuentas.

Aplicando este planteamiento al ámbito público, podríamos afirmar que cuando una gente, entiéndase un órgano del Estado, un servidor público en particular, goza de amplias facultades para una determinada materia y ese ámbito de poder puede ejercerlo en condiciones regulatorias endebles.

Es decir, que su espacio de discrecionalidad es grande y que entonces se generan condiciones propicia para el desvío o el abuso del poder.

Adicionalmente, si no existen suficientes mecanismos de control y contrapesos para que las agencias del Estado o los servidores públicos en lo particular rindan cuentas sobre el ejercicio de sus atribuciones, el problema se agrave con las condiciones para que se genere corrupción aumentan.

Bajo esta lógica me parece que un modelo integral de prevención y combate a la corrupción debe ocuparse de estas dos dimensiones.

Por un lado, la que está orientada a identificar los espacios en los cuales existen funciones monopólicas o de alto nivel de discrecionalidad en el ejercicio de funciones públicas a fin de que sean reguladas con el propósito de disminuir precisamente esas características.

Y por el otro lado, la dimensión que tiene que ver con el perfeccionamiento de los medios de rendición de cuentas del estado y de sus servidores públicos.

Ahora bien, la rendición de cuentas adopta formas muy variadas respecto a las cuales me parece que las más importantes son las siguientes:

La primera la de transparencia, que se ha mencionado y no sólo entendida como el acceso a la información pública gubernamental, sino en todo el abanico de posibilidades a través de las cuales el Estado abre su actuación ante la ciudadanía para que ésta pueda evaluar informadamente su desempeño.

La segunda vía de rendición de cuentas es la que se desarrolla o la que tiene que ver con el control y la fiscalización, ya sea interno o externo.

Y la tercera forma de rendición de cuentas, de las que estimo que son más importantes, desde luego que hay más, es el esquema, o al menos en este esquema que estoy planteando es la represiva, la persecutoria de las conductas ilícitas, según la cual las conductas indebidas pueden revestir responsabilidades de orden administrativo o penal.

Cuando se trata de hechos de corrupción, y esto es lo relevante del tema para este foro, generalmente coinciden en el ámbito administrativo y penal las conductas, aunque cada una de ellas tiene formas de investigación y de topologías diversas, propias.

Mirando a través de estos ejes podríamos analizar los principales nichos o ámbitos en los cuales se presentan indicios de corrupción, a fin de adoptar medidas en cada uno de esos rubros para disminuir los incentivos que propician ese nefasto fenómeno y fortalecer los que dificultan su proliferación.

Hasta aquí la exposición conceptual para que a partir de ese marco me permita plantearle respetuosamente un primer punto específico de análisis:

Estudios de muy variados orígenes y enfoques tanto nacionales como internacionales, incluso los dictámenes que se han aprobado en diferentes materias en este Senado de la República, coinciden en que el grueso de los actos de corrupción al menos por su impacto político, social y económico, se generan con ocasión del ejercicio del gasto público y, particularmente, en el ámbito de las contrataciones gubernamentales; es decir las obras públicas, las compras o adquisiciones y la contratación de servicios.

Por esta razón, me parece que una visión amplia del sistema anticorrupción, el primer tema que debiera analizarse es el relacionado con la regulación de las contrataciones públicas, a fin de perfeccionar el marco jurídico de la materia para reducir estos espacios de discrecionalidad en el otorgamiento de contratos o concesiones, a la vez que se aumenten los esquemas específicos de transparencia, afinar los esquemas de control y fiscalización especializados, y pensar en qué medidas deben adoptarse para que la persecución de faltas administrativas y delitos cometidos en ejercicio de esta función pública, sea más eficiente.

Me atrevo a poner sobre la mesa los siguientes tópicos específicos para que en alguna otra ocasión sean analizados con mayor detenimiento:

Primero, la pertinencia de crear un órgano regulador de la política de contrataciones federales, que monitoree permanentemente el sistema de compras gubernamentales y detecte prácticas susceptibles de ser perfeccionadas.

Por ejemplo, a través del análisis de tendencias en licitaciones, invitaciones restringidas o adjudicaciones directas, agregadas por sectores, montos, etcétera; a fin de que se sugieran formas más eficientes y transparentes de contratación.

Esta idea no es mía, hace años que viene hablándose de esto en diferentes foros especializados, con base en experiencias de modelos internacionales. Hay documentos ya muy acabados sobre este tópico.

En un segundo aspecto sobre lo que tiene que ver con contrataciones públicas, propongo que se legisle para que la normatividad que regula las contrataciones y adquisiciones de obras públicas de todos los órganos del Estado y no sólo las del Poder Ejecutivo, como ocurre actualmente, estén previstas a nivel de ley, de modo que se limite la práctica que tiene lugar en diferentes órganos de darse a sí mismo su marco jurídico contractual, lo cual es evidente abono para la discrecionalidad; además de que atenta más allá de una opinión, esta es una contravención directa, contra un mandato constitucional, el 134 ordena que la regulación de las contrataciones públicas esté en una ley en sentido formal y material, es decir, es una materia sobre la que opera el principio de reserva de ley.

Un tercer punto sobre esta materia, en un tercer punto sugiero que se analice que la impugnación de los actos propios de las licitaciones sean ventiladas en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mediante el juicio contencioso en la vía sumaria, para así garantizar la imparcialidad y la celeridad con que deben resolverse estas controversias.

La posibilidad de que los actos administrativos irregulares que ocurran en la adjudicación de contratos sean nulificados en una vía contenciosa clara y rápida, es un ingrediente fundamental para el control jurídico de las contrataciones, y disminuiría sin duda posibles actos discrecionales.

Conviene decir que hoy en día estas impugnaciones, denominadas inconformidades, son resueltas por la Secretaría de la Función Pública y sus órganos internos de control; sin embargo, en la nueva lógica de distribución de competencias del Sistema Nacional, me parece que ya no tiene justificación dicho modelo.

De especial preocupación es el caso de las empresas productivas del Estado, ya que en su regulación propia se desapareció la instancia de inconformidad, que antes atendía la Secretaría de la Función Pública y sus órganos internos de control; y en su lugar se creó un recurso de reconsideración que es ventilado internamente, y que por esa condición es violatorio de lo pactado en los capítulos de compras de los tratados de libre comercio, donde se obliga a los Estados suscriptores a que los medios de impugnación al alcance de los licitantes, sean conocidos y resueltos por órganos independientes, carentes de interés en el proceso de compra.

Sobre este tópico existe ya en el Senado de la República una iniciativa muy detallada que propone medidas legislativas para resolver esta situación, así como para dejar en claro la aplicación de la Ley Federal Anticorrupción en contrataciones públicas a los particulares que cometen actos indebidos en el sector energético; ya que la solución que se adoptó en el proceso de dictamen de este paquete, en mi opinión dará lugar a litigios de defensa por parte de los infractores, alegando ausencia de tipicidad en sus conductas.

Es un tema muy técnico, pero me parece muy relevante.

De esta suerte, insisto en que haría falta analizar la regulación de diferentes ámbitos de la función pública para que se revisen los que puedan existir esquemas regulatorios susceptibles de ser mejorados, para reducir discrecionalidades y con ello, posibilidades de ocurrencia de actos ilegales.

Esbocé algunas ideas respecto del tema relativo a las contrataciones públicas, por ser el ámbito que se ha destacado como el más susceptible para la comisión de actos corruptos, pero desde luego habría otros casos, por ejemplo de naturaleza presupuestal y la forma de control de las aportaciones que a través de los fondos previstos en el título quinto de la Ley de Coordinación Fiscal la federación transfiere a los estados.

Por otra parte, hasta donde percibo, la reforma anticorrupción perfila ingredientes muy positivos que se orientan sobre todo a mejorar la fiscalización externa que lleva a cabo la Auditoría Superior de la Federación, y a conformar un nuevo orden de distribución de facultades entre los órganos internos de control para establecer una división competencial en materia sancionatorio y administrativa, dejando al tribunal los casos de infracciones graves.

Sin embargo, en materia propiamente penal, me parece que habría mucho qué discutir y que eventualmente pudiera ser agregado.

Por tiempo diré algunas cosas muy resumidamente.

Primero debo compartirles mi preocupación personal porque los funcionarios y empleados de las empresas productivas del Estado a mi parecer quedaron fuera de la posibilidad de ser sujetos activos en los delitos de servidores públicos.

Me explico brevemente.

En el título cuarto de la Constitución, entre otras cosas, se sientan las bases fundamentales del Sistema de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

En su artículo 108 se indica quiénes serán considerados servidores públicos, y en esa tipología no encuadra el personal de las empresas productivas del Estado, ya que esta nueva forma o figura de organización administrativa dejó de pertenecer a la administración pública federal y tampoco no es un órgano constitucional autónomo.

Luego, dado el principio de exacta aplicación en materia penal, sería complicado intentar encuadrar la calidad específica del servidor público que se exige como elemento normativo en los tipos delictivos previstos en los títulos décimo y décimo primero del Código Penal Federal, que es: Ejercicio indebido del servicio público; abuso de autoridad; uso indebido de atribuciones y facultades; ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencias, cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito, entre otras. Así es, son delitos contra la administración de justicia, impartición de justicia por servidores públicos y por particulares.

Sí quiero aclarar que las responsabilidades administrativas del personal de las empresas productivas del Estado sí fueron previstas en un transitorio de la reforma constitucional, pero respecto de la materia penal se omitió ajustar el artículo 108 ya comentado sin que se aluda al tema en alguna otra parte del texto de la reforma en sus transitorios para salvar esta cuestión.

Ahora bien. De los integrantes que conformarán el Sistema Nacional Anticorrupción será precisamente la fiscalía especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción o llamada simplemente Fiscalía Anticorrupción, la que se hará responsable de perseguir penalmente los delitos que le denuncien, entre otros, los órganos de control y fiscalización, por lo cual conviene formular algunas muy breves reflexiones en torno a ello.

Como lo muestran diversos índices de percepción, la corrupción se halla entre los principales problemas públicos, por lo cual es evidente que hasta hoy los esfuerzos del Estado mexicano en su conjunto han sido insuficientes para abatir el fenómeno.

El clima de violencia e inseguridad por el que ha atravesado el país desde hace muchos años ha llevado a que los esfuerzos de investigación y persecución penal del Ministerio Público Federal y de los Ministerios Públicos Locales se hayan enfocado sobre todo en combatir los fenómenos delictivos asociados al narcotráfico y a la delincuencia organizada.

Con base en el Censo Nacional de Impartición de Justicia Federal en 2013, del total de personas procesadas el 71 por ciento fue por delitos directa o indirectamente relacionados con el fenómeno del narcotráfico o de la delincuencia organizada, mientras que únicamente el 0.8 por ciento por delitos relacionados con servidores públicos.

En el mismo año, de todas las personas sentenciadas el 79 por ciento fue por delitos también asociados al fenómeno del narcotráfico, mientras que los delitos a servidores públicos sólo se sentenciaron 222 personas de casi 40 mil, lo cual representa el 0.6 por ciento del total.

En lo que respecta al ámbito federal, en el área que se ha sugerido como la base, la unidad sobre la cual se fundará la Fiscalía Anticorrupción, de conformidad con el acuerdo de marzo del 2014, consignó un promedio de 20 averiguaciones previas al año de 2010 a 2014.

De ese total de 68 asuntos en los que dicha unidad ejercitó acción penal, en ese periodo de cinco años analizados se registraron cuatro por cohecho, 14 por peculado, nueve por enriquecimiento ilícito y cinco por extorción, entre otros delitos.

Estos resultados pueden percibirse naturalmente como insuficientes al confrontarlos con la dimensión del fenómeno de corrupción, no sólo en los últimos años sino históricamente; lo que nos refiere un problema que va mucho más allá de las distintas administraciones y que tiene que ver con la naturaleza estructural relacionadas con el diseño institucional y con la capacidad que le fue otorgada a esa unidad administrativa.

Derivado de este antecedente, se estima que la fiscalía deberá gozar de autonomía técnica y de gestión para investigar los asuntos a su cargo y ejercer acción penal cuando así lo estime procedente.

Para que esa autonomía técnica y de gestión sea efectiva se plantea que cuente con las facultades propias para seleccionar a su propio personal, así como a los agentes del ministerio público y a los elementos de la Policía Federal Ministerial, que son fundamentales en el nuevo Sistema Penal Acusatorio, su fiscal deberá contar con un periodo de tiempo suficiente en el cargo que le permita organizar la fiscalía, integrar los casos que llevará a los tribunales hasta su culminación.

Y de igual modo su nombramiento deberá surgir de del Senado, como ya está previsto, aunque sólo para el primer periodo del fiscal y las causas de remoción, como también ya se ha dicho, deberán ser referentes solamente a situaciones de responsabilidad grave para blindar su espacio de actuación.

Finalmente me parece oportuno poner a su consideración que el órgano de control interno, el ministerio público, debe contar también con una regulación específica que le permita ejercer de forma más eficiente su tarea de combate a la corrupción al interior.

Este planteamiento se formula a partir de una realidad insoslayable, la sociedad no confía en el ministerio público, sino que por el contrario, percibe a dicha institución en sus órdenes, federal y local, como una de las que sufren mayores problemas de corrupción interna, por lo que su saneamiento debe ser una misión de largo aliento bajo líneas de trabajo bien definidas legislativamente.

Vale la pena mencionar que la PGR, acorde con los principios de integridad y rendición de cuentas que la han caracterizado siempre, la señora procuradora impulsó una estrategia de combate a la corrupción interna mediante la cual se logró que en los primeros 10 meses de su gestión se ejercitara acción penal en contra de 249 servidores públicos de la institución, logrando en este periodo 126 autos de formal prisión, por delitos de extorsión, falsedad de declaraciones contra administración de justicia, cohecho, abuso de autoridad, enriquecimiento ilícito, entre otros, lo que marca resultados sin precedentes.

No obstante el funcionamiento de los órganos anticorrupción no puede depender del impulso, la política que va teniendo el responsable de las instituciones al cargo en cada momento, sino de un diseño institucional que permitan una continuidad de largo plazo en políticas pautadas legislativamente.

Con la reforma constitucional anticorrupción, el control interno estará a cargo de un órgano que habrá de fusionar la actual fiscalía general y al contraloría interna, eso ya está en la reforma constitucional y su titular será nombrado por la Cámara de Diputados.

En este contexto resulta fundamental pensar con detenimiento el nuevo diseño institucional que en la ley deberá preverse para este nuevo órgano interno de control, para que en el mediano plazo pueda contribuir a los objetivos que aquí se han planteado.

Y un tema muy particular, dado que en el ministerio público existe un régimen dual de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, pues será analizar el régimen especial de responsabilidades aplicables a los agentes del ministerio público, policías y peritos, dado que el actual ha demostrado que bajo él se generan amplios espacios de impunidad.

Hasta aquí mi intervención y muchas gracias.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias licenciado César Chávez.

Doctor Marco, este paquete que estamos dictaminando aquí, que están estos cinco instrumentos que hemos hablado, no están, como usted bien dice, la Ley General de Archivos y de Protección de Datos, no lo estamos dictaminando en esta comisión, pero sí se está trabajando en el Senado de la República, lo está trabajando la senadora Cristina Díaz, sin duda pues son las que nos faltan de todo el sistema de transparencia y lo estamos viendo así todo de una manera integral.

Respecto al tema que yo sé que a ustedes les inquieta mucho y a nosotros más, de las declaraciones patrimoniales, bueno, pues estamos haciendo las consultas y las revisiones constitucionales y escuchando a todos los actores lo que tienen que decir.

Ayer nos decía el contralor de Guerrero: no se les ocurra y quién los va a ir a cuidar, allá se llevan a los maestros que ganan 6 mil pesos, quién va a ir a cuidar a los servidores públicos.

Empezamos a escuchar diferentes opiniones, como ustedes, hay otro tipo de opiniones. Sin duda también a nosotros nos llama la atención; en este senado de la República estuvimos trabajando durante meses o me dirá la doctora Magaloni si años, en el nuevo Sistema Penal Acusatorio y en el Código Nacional. Y todas las discusiones se basaron en la presunción de inocencia.

La declaración patrimonial, todos sabemos que es una prueba en un juicio, a la cual se da valor probatorio.

Podemos pedirles a los servidores públicos que nos prueben su inocencia, está ahí dentro de las discusiones. Es algo de las discusiones que tampoco se han resuelto en la Corte y así hemos estudiando en los legajos de diferentes discusiones los engroses, sí es verdad que el servidor público tiene un umbral distinto al de un particular en su protección de datos personales.

¿Puede un servidor público incluir los bienes de su esposa sin su consentimiento y hacerlos públicos? ¿Qué derechos tiene la esposa frente al servidor público que no esté de acuerdo que no se hagan públicos sus bienes, que ella ha adquirido con su trabajo? ¿Qué derechos podría tener un hijo menor o no menor respecto a sus datos personales y a los bienes?

Es decir, el tema no es tan fácil como 3 de 3 y firmemos. Estamos haciendo toda una revisión, por eso son los foros, los análisis de qué es lo que debe de transcurrir aquí.

Doctora Magaloni: platicábamos, cuando en aquellos foros, de la problemática que usted veía y del miedo que teníamos si esta Reforma en ese momento, del Código Nacional no llegaba a buen fin, cuál sería la problemática, los años que transcurrían y la involución que podríamos dar en lo que se había avanzado.

Quisiera preguntarle si en este caso le preocupa también que pudiera suceder algo parecido con todo este sistema anticorrupción en caso de que no llegara a buen fin.

Y al licenciado César Chávez, preguntarle: hemos estado pendientes y revisando una y otra vez, y consultado respecto al procedimiento administrativo que se va a llevar ya en los órganos internos de control cuando se recibe una auditoría, cuando se integra, cuando se forma un expediente, cuando el área de la Contraloría va a ser clasificación, preclasificación, como le queramos llamar. Si ha encontrado conductas administrativas graves o no, si debiera desde ese instante darle vista al servidor público y notificarlo, abrirle una audiencia para que pudiera presentarse, para que pudiera exhibir pruebas, para que se desahogaran esas pruebas, para que desahogaran alegatos, para que se cerrara la instrucción y para poder decir que consideran, después de haber llevado ese procedimiento, que hay conductas que pudieran clasificarse insisto, y en esa clasificación o preclasificación como conductas graves.

Si pudiera tener algún recurso el servidor público al momento que llegara al Tribunal de decir que no tuvo vista en ese expediente.

Sin duda son temas que hemos estado revisando y me gustaría escuchar sus opiniones.

LICENCIADO CÉSAR ALEJANDRO CHÁVEZ FLORES: Muchas gracias senador por sus observaciones. Y sí me gustaría contestar a esas inquietudes:

Primero que nada porque hay un punto complementario a la publicidad que tienen que ver con el contenido de la información y con la capacidad de verificar la veracidad de lo declarado.

No hay hoy bajo los regímenes vigentes, ni en la Administración Pública Federal, por ejemplo, ni en las declaraciones que ustedes presentan y que tiene la Auditoría Superior de la Federación, ni en las declaraciones del Poder Judicial en manos de la Judicatura.

Cuando uno observa no hay mecanismos externos a la verificación de esta información.

Su uno hace una comparación de los formatos de las declaraciones que ustedes presentan con las de los funcionarios públicos de la Administración Pública Federal, con la del Poder Judicial y observa las mejores prácticas internacionales, lamentablemente sí vemos que el caso mexicano está muy lejos de las mejores prácticas internacionales.

Ejemplo: en el Congreso, ustedes como senadores o sus compañeros diputados, no reportan si reciben regalos, y se dan muchos, hacia finales del año; los montos de estos regalos, quiénes son los que se dan y sus compañeros en otras legislaturas del mundo sí lo hacen.

Canadá lo hace; lo hace Costa Rica, lo hacen los legisladores de Chile, lo hacen los legisladores norteamericanos, porque ese tipo de información que es además pública, sí logra esa publicidad precisamente acotar la tentación de un mal comportamiento de algún miembro del Congreso, que lamentablemente ha ocurrido, no es una quimera ciudadana.

En ese sentido, es por eso la insistencia de la publicidad y sobre todo, insisto, del contenido que uno observa el detalle de la información que le requieren los formatos y la verdad, estamos muy lejos de tener información adecuada.

Y mucho menos, las autoridades encargadas de recibirla, tienen o han ejercido sus facultades para poder verificar la veracidad de la información. Las prácticas justo internacionales, demuestran que en los lugares, en las democracias más consolidadas este derecho que se sopesa de si das a conocer la información de tu cónyuge o de tus dependientes económicos o no, ha sido solucionado entendiendo que el servicio público sí implica una responsabilidad de confianza hacia el ciudadano y que sí es un régimen distinto respecto al resto de los ciudadanos sobre el cual tienen que operar el servidor público; y por eso esa información en este tipo de países sí se hace pública y han tenido esos debates, sí los tuvieron, y los han resuelto positivamente.

Puse mucha atención a lo que dijeron ayer algunos de los compañeros que participaban y que son reacios precisamente a la publicidad de esta información; sí me preocupa que en esa reacción, desde mi perspectiva, sí pareciese que hay una defensa de excepción, de protección hacia el servidor público, que sí tiene, perdón, que rendir cuentas a la ciudadanía.

Y no es una presunción de culpabilidad, por eso enfaticé en mi presentación que justo sabiendo que hay muchos, muchísimos y quiero pensar que la mayoría de funcionarios públicos honestos, la publicidad de este instrumento dignifica precisamente el dedicarse al servicio público.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Justamente el tema de fondo y nosotros estamos en esa misma discusión, que no está resuelta, es que ese instrumento es una prueba que se le está pidiendo al servidor público, que pruebe que es inocente.

Es ahí donde está el debate y la discusión y el análisis que se va a llevar a cabo.

Y sin duda, yo no sería injusto con algunos compañeros, por ejemplo con lo que nos expresaba el contralor de Guerrero, que tienen realidades diferentes a las que vivimos los senadores, que venimos en coche de nuestra casa a acá; aquellos que andan ahí en la sierra y tienen una realidad diferente a la nuestra. El tema es poder escuchar a todos y tener la sensibilidad de realmente qué es lo que sucede en el México de a de veras, no en el del transcurso de nuestra casa a este cómodo Senado de la República.

Y en eso estamos. Gracias, doctor.

Doctora Magaloni.

DOCTORA ANA LAURA MAGALONI KERPEL: A mí me parece que el ejemplo de la reforma penal es un buen ejemplo para el sistema anticorrupción, con todo y el código nacional, faltó un acuerdo político central para que esa reforma rindiera frutos; y era que los políticos sacaran las manos del sistema, y sólo así podía tener racionalidad toda la reingeniería del sistema. Y eso no pasó.

Entonces, tenemos un código nacional que hace unos avances y reformas muy variopintas, pero no vamos a tener un cambio significativo para el 2016 en algunas entidades federativas, las menos, cambios importantes; pero en la mayoría no. En el sistema federal, fue hasta que entró Arely que se empezó a hacer algo, o sea, a ese nivel de retraso.

Entonces, a la reforma penal le faltó liderazgo político, quedó abandonada durante seis años y le faltó este acuerdo político de decir: “queremos una procuración de justicia fuera del sistema político”.

El asidero de poder de muchos gobernadores tiene que ver con manipular su sistema y cosas de corrupción, tiene que ver con que al final manipulas a tu procurador, y tu procurador está a tu servicio.

Lo mismo diría con el sistema anticorrupción, ustedes están ante un momento histórico, tiene que ver con el arrojo que tengan, con la valentía que tengan y con el acuerdo político de que de verdad queremos erradicar la corrupción, queremos otra forma de gobernar, porque sí creo que esto se está cayendo.

La corrupción sí es esta polilla que se va comiendo el andamiaje institucional de México y de repente vamos a voltear y ya se colapsó. Entonces, tu pregunta creo que tiene que ver con qué no sé de qué calibre va a ser el acuerdo político e involucra a muchísimos y habrá resistencias, y ustedes saben por dónde están las resistencias y hasta dónde quieren llegar.

Y, claro, una cosa son las normas y luego lo más complicado es hacerlas funcionar.

A mí me parece que un poco eso pasó en el Código Nacional. Pensábamos que con el Código Nacional ya teníamos una reforma penal pero en realidad no. La reforma penal tiene que ver con los funcionarios que la operan todos los días y esa no la logramos.

No quiero sonar tan desesperanzadora, pero hay dos trayectos: El chileno, que en ocho años la tenía en ocho país en forma ejemplar; o el argentino, que lleva muchas reformas en los últimos 20 años. Va caminando en la dirección correcta, pero le ha tomado mucho más tiempo reformar su sistema.

Yo creo que México va a ser de los segundos, no de los primeros.

Ojalá con el Sistema Anticorrupción no.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias, doctora.

Licenciado César Chávez.

LICENCIADO CÉSAR ALEJANDRO CHÁVEZ FLORES: Sí, señor senador.

Bueno, a mí me parece que la evolución del derecho humanitario internacional, todo el avance que se ha tenido en los principios de derechos humanos, dentro de las cuales se han apuntalado principios como el de: presunción de inocencia, incriminación, etcétera.

Y a partir de lo que ha resuelto en diferentes resoluciones internacionales pero también nuestra Suprema Corte en el sentido de que el derecho administrativo sancionador es una expresión de la facultad punitiva del Estado y en ese sentido guarda o debe de seguir con las modulaciones pertinentes los principios del derecho penal.

Menciono esto, porque lo que usted plantea, señor senador, en el sentido de cuáles deben ser los derechos de un servidor público que está siendo investigado o, en su momento, sujeto a un procedimiento administrativo sancionador, me parece debe seguir en esta visión de derechos humanos que ha venido avanzando de forma muy clara en la materia penal.

¿Y esto qué significa?

Por ejemplo, una disposición que al día de hoy está vigente en la Ley Federal de Responsabilidades que establece que el servidor público que no comparece a la audiencia se tienen por ciertos los hechos atribuidos en su contra, como si se tratara de un litigio de orden civil, traído de una controversia de orden civil cuando el Estado está actuando en su carácter punitivo, y tiene desde luego la carga de la prueba para revertir el principio de inocencia que opera a favor del servidor público.

Ahí me parece que habrá muchos temas que desarrollar y analizar, y sobre todo el núcleo duro de la tipicidad que en materia administrativa es, desde luego, y no puede ser de otra forma, mucho más abierta, más laxa que en materia penal, porque en materia administrativa no se pueden agotar legislativamente todas las posibles formas de infracciones administrativas porque generalmente las obligaciones de los servidores públicos están contenidas en disposiciones secundarias de orden administrativo.

También, siguiendo los principios del nuevo Sistema Acusatorio en materia penal, creo que habrá cosas que incorporar en el derecho administrativo sancionador, en la medida de lo posible por ejemplo en la adversarialidad de la integración de los expedientes, que es exactamente a lo que usted alude en el sentido si durante la integración de los expedientes tendrá derecho el servidor público de conocer, de imponerse de lo que ahí se está investigando y, en su caso, de ser así su deseo, ofrecer pruebas para desvirtuarlo de forma previa a que se le cite a una audiencia de imputación, que también tiene ciertas complejidades por la nueva fórmula que se va a variar entre faltas graves y no graves. Lo cual a mi juicio representa un problema de orden jurídico de la mayor relevancia, porque el prejuzgamiento de fondo de la conducta determina la competencia del órgano.

A lo que nos vamos a enfrentar de forma recurrente es a amparos para decir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa: “La conducta que me están encuadrando no es de aquellas que son de tu competencia”. Y eso va a obligar a los jueces de amparo que se haga una revisión preliminar de la imputación para verificar a cuál órgano le corresponde, si al Órgano de Control Interno que tendrá potestad para imponer sanciones no graves o al Tribunal que tendrá las de destitución e inhabilitación y la imposición de sanciones económicas graves.

Son temas finos que me parece ya en la regulación procesal van a resultar de mucho interés y, bueno, eso es lo que podría comentar. Estoy a sus órdenes.

SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Gracias, licenciado.

Sin duda esa es una de nuestras grandes preocupaciones, los temas finos.

No queda más que agradecer a nuestros invitados, al doctor Marco Antonio  Fernández Martínez, investigador asociado de México Evalúa, muchas gracias doctor; a nuestra amiga, al doctora Ana Laura Magaloni, profesora investigadora de la División de Estudios Jurídicos y permanente asesor de este Senado de la República, muchas gracias, y al licenciado César Alejandro Chávez, visitador general de la Procuraduría General de la República, son ustedes muy amables y el Senado de la República les agradece esta visita al Senado, esta participación y muchas otras que deberemos de tener para llegar a buen puerto con esta normatividad secundaria.

Muchas gracias.

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