Versión Estenográfica de la inauguración del Foro “Extinción de dominio”, llevado a cabo en el Auditorio Octavio Paz del Senado de la República.
(Segunda parte)
PRESENTADOR: A continuación escucharemos las palabras del licenciado Gilberto Higuera Bernal, Subprocurador de Control Regional de Procedimientos Penales y Amparo de la Procuraduría General de la República.
SUBPROCURADOR GILBERTO HIGUERA BERNAL: Muchas gracias.
Buenos días a todas, a todos por permitirme pronunciar algunas palabras en este inicio del foro sobre Extinción de Dominio, que organiza el Senado de la República, y a cargo de la senadora Pilar Ortega Martínez.
En primer lugar, quisiera expresarles el agradecimiento de la Procuraduría General de la República por permitirnos participar en este foro.
Con la disculpa de la Procuradora General de la República, la maestra Arely Gómez González, por no haber podido asistir a esta ceremonia y a este foro.
La institución aprecia mucho la invitación de la senadora Pilar Ortega Martínez porque este foro alude y se ocupa de uno de los tópicos torales del sistema de justicia penal, en el cual se encuentra inserta, desde luego, la Procuraduría General de la República.
Esto es así porque históricamente la fenomenología delictiva muestra una creciente tendencia a la comisión de delitos que generan beneficios económicos a quienes los cometen.
Mas recientemente, ilícitos como la trata de personas, delitos contra la salud, especialmente los relacionados con delitos en materia de narcóticos, del secuestro, la extorsión y muchos otros que hoy conocemos en el catálogo delictivo, significan una carga importante para el Estado en razón de la necesidad de combatirlos.
Es necesario disminuir la capacidad económica de los infractores de la ley penal, creando mecanismos y herramientas a través de las leyes.
En nuestro país, encontramos antecedentes como el decomiso, de añeja inclusión en el sistema de justicia penal y entre éstos, también, la figura jurídica de la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono.
En 2002, se promulgó la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, derivada justamente de esta Reforma Constitucional.
En 2004, el Poder Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión un paquete de reformas constitucionales en materia de justicia penal y seguridad pública; reformas orientadas a actualizar el marco jurídico en esos rubros y que dieron sustento a diversos ordenamientos en materia de delincuencia organizada; así como (falla de audio de origen) y justicia penal.
Sin embargo, en aquel momento no se (falla de audio de origen) de los delincuentes.
(Falla de audio de origen) la reforma constitucional de 2008, específicamente al artículo 222, las que conservando las figuras de decomiso y la aplicación a favor del Estado, de bienes asegurados que causen abandono, agregando (falla de audio de origen) cuyas características y alcances se plasman en el propio texto constitucional y se explicitan en la Ley Reglamentaria.
Como se ha dicho aquí, el dictamen de la reforma que establece la figura de extinción de dominio, con ésta se buscó que las autoridades contaran con mejores instrumentos para el aseguramiento y asignación a favor del Estado, de los bienes empleados o producto de la actividad delincuencial.
El dictamen referido supone la búsqueda de una figura menos complicada que permita al Estado aplicar en su favor bienes respecto de los cuales existan datos para acredita que son instrumento, objeto de producto de actividades delictivas determinadas.
Así pues, la extinción de dominio fue concebida como una herramienta para afectar a favor del Estado instrumentos, objetos o productos de la comisión de delitos.
Puede válidamente afirmarse por ello, que la extinción de dominio fue creada no sólo como una acción jurídica ejercitable por el Ministerio Público para disminuir (falla de audio de origen) económica de los delincuentes (falla de audio de origen); y ante todo como una herramienta para procurar una efectiva procuración de justicia.
Estrictamente, la extinción de dominio se distingue de otras figuras que hemos tenido y tenemos en nuestra legislación penal. La Ley Federal de Extinción de Dominio, aun con su reciente creación, registra ya algunas reformas. Con los cambios que se le han hecho, se precisa el sustento probatorio de la acción en materia de afectación de bienes.
Con este marco jurídico, la Procuraduría General de la República, en el ámbito de su competencia, ejerce acciones empleando los medios a su alcance. Sin embargo, es bien sabido que la aplicación de la figura contiene innegables virtudes; pero también sugiere ámbitos de mejora.
Al existir diversas iniciativas de reformas a la legislación de extinción de dominio, pendientes de analizar por el honorable Congreso de la Unión, es oportuno formular algunos apuntamientos:
Dada la aplicación de diversos tipos de normas jurídicas, resulta imprescindible contar con mayores y más precisos elementos de regulación. Por ello la importancia de participar activamente con el Poder Legislativo.
Es recomendable evaluar objetivamente el alcance de las leyes de extinción de dominio federal y local, para proyectar más y mejores normas a favor de la procuración de justicia que todos deseamos; más eficiente y más eficaz.
Podría resultar aleccionador examinar esta aplicación de bienes a favor del Estado, respecto a más delitos no contemplados en la legislación vigente. Es cierto que es de particular relevancia la reciente reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, que comprendió la modificación a 14 preceptos, entre ellos el (falla de audio de origen) se agregó el delito de enriquecimiento ilícito.
Resulta también (falla de audio de origen) abreviar la duración de los juicios o procesos de extinción de dominio, las mejores formas de regulación, sin duda deberán encaminarse a diseñar un procedimiento más expedito y más factible, con una participación ministerial que respetando los derechos humanos, actúe con eficacia contra las organizaciones criminales que dañan a la sociedad.
En suma, es necesario fortalecer las atribuciones de la institución del Ministerio Público y también es necesario que esta institución, procure más acciones en la materia.
Reciba el Senado de la República y en particular la senadora Ortega Martínez, el reconocimiento de la Procuraduría General de la República, y de su titular, por la organización de este Foro, que será sin duda de gran valor para consolidar a esta figura llamada extinción de dominio.
Nuestra institución está en la mejor disposición de aportar elementos que nutran el debate que se originará en torno a esta importante herramienta, para el combate a la delincuencia organizada y a la corrupción.
Muchas gracias por su atención.
PRESENTADOR: Agradecemos las palabras del licenciado Gilberto Higuera Bernal.
A continuación, tiene el uso de la palabra el senador Arturo Zamora Jiménez, presidente de la Primera Comisión Permanente.
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: Muy buenas tardes tengan todos ustedes, distinguidas compañeras Marcela Torres, María del Pilar Ortega y Angélica de la Peña. Me da mucho gusto saludarlas y gracias por la invitación que me hacen a participar en este Foro.
Desde aquí quiero saludar a mi maestro, el doctor Moisés Moreno, muchas gracias por estar aquí. Y con él, por supuesto, un saludo muy afectuoso a todos los estudiosos, a todos los académicos que se encuentran en este recinto.
Y también el reconocimiento a los subprocuradores que están aquí. Al subprocurador José Guadalupe Medina, muchas gracias por estar aquí con nosotros también.
A los expertos de los Estados Unidos, así como de Colombia y de Guatemala, que están con nosotros. Muchísimas gracias por transmitirnos la experiencia que ustedes han venido adquiriendo en la materia; gracias por la generosidad de su tiempo y permitirnos estar aquí ahora con nosotros.
Y también destaco la presencia del juez Oscar Torres, que está aquí. Es un juez especializado en la materia, que es una materia por supuesto prácticamente de nueva creación y que la estamos ejerciendo en nuestro país.
Destacar la presencia del procurador Adonai Carrión, de Baja California Sur, que se encuentra también aquí con nosotros.
Y de todos y cada uno de los representantes de las distintas entidades federativas, que vienen de las diferentes procuradurías y de las fiscalías del país; así como de los servidores públicos y funcionarios de las dependencias del Poder Judicial de la Federación; así como de la Procuraduría General de la República.
Esta es una oportunidad muy importante que tenemos quienes de alguna manera nos hemos formado en el ámbito del derecho. Y en el reconocimiento de los principios universales del derecho y de las reglas del procedimiento, siempre tenemos una gran preocupación.
¿Cómo generar certidumbre para los intérpretes? ¿Cómo generar herramientas para cumplir los objetivos?
¿Cuáles son los objetivos cuando creamos una ley, desde la visión legislativa? ¿Qué queremos con ello?
Primero, en el caso de México, cumplir los protocolos que son compromisos internacionales bajo el principio Pacta Sunt Servanda, en donde México afortunadamente está poniéndose al día en materias tan relevantes como las leyes especializadas que se han creado, la ley de operaciones con recursos de procedencia ilícita, esta ley de extinción de dominio, leyes que incluso nos hacen falta, como leyes para poder sancionar adecuadamente a las personas jurídicas cuando a su través se cometen delitos de carácter patrimonial u otro tipo de delitos como es el tema del blanqueo de capitales, etcétera, etcétera.
Este es un panorama genérico que nos permite al día de hoy sin duda alguna, tener conocimientos adicionales de los expertos que van a exponer en unos momentos más.
Pero quisiera compartir algunas reflexiones breves con ustedes:
Una de ellas es que cuando se crea esta norma, esta ley, a partir de la norma constitucional y su ley reglamentaria, en la norma se establecen solamente 5 supuestos para la posibilidad de la extinción de dominio.
A partir de esta ley se determina que quien debe aplicar la norma especializada es un juez del orden civil.
Con el paso del tiempo nos damos cuenta que era importante incorporar, como lo hicieron en Colombia y en otros países en su momento, la extinción de dominio, bueno, para el delito de enriquecimiento ilícito, un delito en cuyo caso sabemos muy bien que el sujeto activo, es un sujeto cualificado o calificado de acuerdo a la doctrina y que solamente debe tener ciertas características, como es el hecho de ser un servidor público y a través de su actividad como tal prevalecerse con la misma con el ánimo de generar un enriquecimiento que es de carácter ilícito.
Esta norma se incorpora en mayo del 2015 y tenemos, bueno, ya un panorama un poco más completo pero no ha acabado.
Necesitamos por supuesto abrir el abanico de posibilidad de la conducta típica y la conducta típica finalmente generadora de la acción del Estado que finalmente ha determinado el Estado realizarla a través de un juez del orden civil.
Y por qué abrir el abanico: solamente me viene en este momento a la mente un tema específico muy delicado que genera bastante violencia en los países: el tráfico de armas, y el tráfico de armas no aparece en el catálogo de los tipos penales o de los modelos hipotéticos, o modelos delictivos que nosotros debemos incorporar a la figura que genere la acción en consecuencia de la extinción de dominio.
Es evidente que nos queda claro cuáles son las posibilidades de la conducta que el propio legislador ha creado y en este sentido procura no solamente incorporar dentro de las posibilidades de acción, aquellas que tienen que ver con el instrumento, el objeto, el producto del delito, los bienes utilizados, los bienes de terceros o incluso los bienes que estando a nombre de otro están bajo el dominio de una tercera persona que los usa, los abusa y los disfruta bajo el principio del derecho romano, como si se tratara precisamente del dueño o del propietario.
Qué requerimos hacer: sin duda alguna, desde mi punto de vista, la armonización del corpus juris en esta materia.
Si no generamos un principio que permita lo que planteaba nuestra querida senadora que hoy organiza este evento, que es un cuerpo de análisis, de investigación para armonizar el corpus juris, vamos a tener problemas de aplicación de la norma.
Creo que en esto se basa fundamentalmente, esta base referencial de los casos en donde en México tenemos la aplicación en muy pocos de ellos, y en el caso de Colombia, por supuesto y de otros países, Estados Unidos y otros países: Panamá, Guatemala, etcétera, pues ya tienen realmente una gran experiencia y lo están aplicando con una agilidad muy importante, logrando con ello por supuesto pegar donde se debe dar en el tema financiero de las organizaciones criminales.
Esa es la finalidad de este tipo de normas que podemos considerar como normas emergentes pero que muchas veces esa urgencia o emergencia de crear normas nos lleva definitivamente a la disonancia que existe entre las diferentes regulaciones que se deben aplicar y consecuentemente a los conflictos de normas porque la extinción de dominio la llevamos en este omento muy ligada, primero, a una determinación sobre la comprobación del cuerpo del delito a la comprobación del delito mismo, incluso a la prescripción en materia penal, que es la misma regla que aplica en materia de extinción de dominio y esto por supuesto nos genera en un momento dado la situación muy compleja en las entidades federativas que ya lo contemplan, que son 30 de las 32 entidades federativas y a nivel federal en el sentido de que se lleva a un proceso a la persona responsable de un delito que tiene bienes que están sujetos bajo el amparo de la extinción del dominio y resulta la dicotomía en el resultado de una acción y de otra cuando viene la posible absolución de la acción penal al autor del delito y en consecuencia pues éste repite una acción contra el Estado, donde el Estado también tiene que devolver y recuperar estos bienes y en ocasiones incluso con otro tipo de consecuencias.
Aquí se ha dicho si esta acción es una acción de naturaleza civil, es una acción de naturaleza administrativa porque los bienes se enajenan a favor del Estado, si se trata de una acción en su origen de naturaleza penal, con consecuencias civiles por tratarse de derechos reales, etcétera, etcétera.
También se ha dicho que habrá que distinguir lo que es el comiso, el decomiso, la confiscación, el abandono de bienes y por supuesto esta acción de extinción de dominio para tener muy claro el panorama.
Yo quiero decir a ustedes que (falla de audio de origen)… tendiente y por eso por supuesto tomamos la palabra porque en tanto que Guatemala, que contempla aproximadamente 40 delitos para la extinción de dominio, Colombia, que contempla 25, nosotros prácticamente estamos en 6. Por lo menos nos sobran de los dedos de las manos.
Pero finalmente creo que es importante abrir el abanico de posibilidades de las conductas típicas que en un momento dado pueden generar la acción de extinción de dominio.
Se estima por tanto que gran parte de los recursos financieros que soportan las actividades delincuenciales en el ámbito internacional, pernean aproximadamente en el 78 por ciento de las actividades delictivas y por lo tanto pues sí es muy necesario reforzar en leyes secundarias, o saber cómo podemos ampliar nosotros esta posibilidad.
Quiero atreverme a decir que de origen tenemos una falla y tenemos un error en el ámbito legislativo, y lo digo asumiendo por supuesto las consecuencias:
Nosotros caemos mucho en la tentación de pretender legislar en la Constitución normas que corresponden a las disposiciones secundarias o reglamentarias.
Me parece que de origen hemos cometido el error de colocar en la Constitución, la extinción de dominio muy limitada para cierto tipo de delitos y luego encontramos un problema ya de procedimiento para armonizar las normas en el futuro y entonces esta situación por supuesto hace mucho más complejo la armonización de las reglas del juego.
Lo importante es decir y destacar que el día de hoy estuvimos aquí presentes las fuerzas políticas más importantes en el Senado; que tenemos una gran voluntad y hay conciencia sobre este problema y sobre todo, reconocer y destacar la presencia de todos y cada uno de ustedes, porque cada uno de ustedes aquí por supuesto tienen algo que aportar.
Tienen su experiencia por aportar y porque además, es sumamente importante ligar este tipo de leyes que se están buscando promover, armonizar y regular; porque reconocemos que no hay leyes perfectas, que todas son perfectibles, pero sí tenemos un deber de ponerle la velocidad adecuada para evitar que las autoridades que tienen que aplicar estas normas, eviten ser severamente cuestionadas porque, también debemos reconocer: muchas veces no es la responsabilidad de la autoridad que tiene que aplicar la norma; muchas veces la norma lleva el problema de interpretación y el conflicto de normas desde su origen.
Espero entonces, que sea para bien este Foro y que tengan muy buen día.
PRESENTADOR: Finalmente, escucharemos las palabras de la senadora Angélica de la Peña Gómez, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República.
SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ: Muchas gracias a todos ustedes por su presencia en este Foro y sobre todo, el agradecimiento y reconocimiento por la pertinencia de su convocatoria, a la senadora Pilar Ortega Martínez; que ha puesto el tema como uno de los temas relevantes que tenemos que trabajar en el próximo periodo de sesiones.
Creo que es importante señalar que como lo decían quienes nos antecedieron en la palabra, hay un compromiso de PRI, PAN, PRD para trabajar en esta materia; lo que significa que este grupo de trabajo que prácticamente hoy está instalando la senadora Pilar Ortega, va a tener una conducción muy efectiva y muy eficiente para que podamos lograr el cometido de la revisión legislativa.
Estamos comprometidos como país a la armonización, como ustedes saben, de la propia Convención de Palermo, que es la convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y, por supuesto, también la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, conocida comúnmente como la Convención de Mérida.
Y hay algunas cuestiones importantes que hay que tomar en consideración, de lo que creemos todavía está pendiente de esa armonización, que fue lo que motivó a la reforma constitucional y posteriormente, al diseño y la promulgación de la Ley Federal en la Materia.
Hay expertos que nos mencionan, por ejemplo, que solamente hemos instrumentado de los preceptos que plantea la Convención de Palermo, el 46 por ciento de estas medidas que se establecen en esta Convención. Y en el caso de la Convención de Mérida, se esgrime que son alrededor del 23 por ciento de las medidas que los Estados parte de estas dos convenciones, estamos obligados a homologar, a armonizar en nuestro país.
Y en ese sentido, destaco cuatro elementos importantes en las observaciones que se hacen a nuestro país respecto de la armonización a la que estamos obligados de estas convenciones:
Una tiene que ver con lograr que haya una eficaz coordinación entre los órganos de inteligencia, la Secretaría de Hacienda, la Policía, las fiscalías y jueces, para que todas sus acciones estén dirigidas al desmantelamiento patrimonial de empresas criminales.
Una segunda observación es que el combate y prevención real de la corrupción política, se dé al más alto nivel. Algo que se enfatiza, no es así.
Y una tercera tiene que ver con la necesaria coordinación, esta coordinación más amplia entre México y otros Estados, para incautar activos patrimoniales que están ligados a grupos criminales.
Y una última tiene que ver con la Red Nacional de Prevención Social del Delito, que está en manos de organizaciones no gubernamentales.
Es decir, hay una falta del Estado Mexicano para la armonización de estas dos convenciones y que al paso de los años, de la aplicación de esta Ley Federal y también de las leyes estatales en los estados donde tienen una ley respectiva; por cierto, es importante señalar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha enfatizado que tienen facultad los Estados, los Congresos locales para legislar en la materia; pero aun así faltan alrededor de la mitad de estados de la República por tener una ley en la materia.
Entonces, es necesario, me parece, que tengamos definidos que en la figura legal de la extinción de dominio tiene características que la hacen distinta de otras que necesariamente se aplican de manera, como sinónimos; tales elementos tienen que ver con la incautación, requisa, apropiación, secuestro judicial, decomiso, retención, embargo o aseguramiento.
De tal manera que tenemos que puntualizar, creo que la referencia que hizo el senador Zamora es importante, respecto de cuáles deben ser los preceptos inscritos en la Constitución que nos permitan, ciertamente, no limitar la aplicación de una legislación secundaria a partir de que está ya enmarcada en la constitución el alcance; sino que sea una norma general, una norma abstracta que nos permita trabajar, actualizar y sobre todo, tomar consideración de las buenas prácticas que se tienen en el propio país, aplicando algunas leyes locales, pero sobre todo también tomando en consideración de la experiencia que tienen otros países.
De tal manera que la presencia hoy de nuestros colegas de Colombia y de Guatemala, es realmente importantísima, porque nos va a permitir tomar estas buenas prácticas, las buenas experiencias para que México las pueda tomar en consideración.
No quiero extenderme más, ustedes van a entrar a la etapa de los foros con las y los expertos; y seguramente tendremos derivados de estas discusiones, los elementos que necesitamos para la reforma.
Si es necesario volver a tocar la Constitución, lo veremos, y si no, tendríamos que necesariamente hacer una revisión puntual a la Ley Federal, que ese sería un paso mucho más rápido.
Ustedes saben que la Constitución no es fácil reformarla, sin embargo sí hay una voluntad política respecto de que los principales grupos parlamentarios logramos discutir y hacer los ajustes en la Constitución que sean necesarios para que esto pueda impactar de manera favorable a la discusión de la revisión de la Ley Federal y, por supuesto también la homologación en el mismo sentido de las leyes locales; me parece que el país estaría respondiendo de manera eficiente a sus compromisos vinculantes con estos tratados que mencioné al principio, pero sobre todo para lograr el objetivo que motivó a la Reforma Constitución y al diseño de estas leyes, sobre todo teniendo en este problema, uno de los graves problemas derivados de que México no ha podido resolver de manera eficiente:
La persecución de los criminales, pero sobre todo impactar los recursos que provienen del crimen organizado.
Reitero su agradecimiento, senadora, y sin más doy las gracias a ustedes por su invitación y estaremos coadyuvando en la medida de nuestro trabajo y posibilidades, para que los resultados de estos foros ciertamente sean tomados en consideración, como debe de ser, en nuestro trabajo legislativo, sean tomados en consideración en la revisión de la legislación estructural y en su caso, de la legislación federal.
Muchas gracias a ustedes y bienvenidas y bienvenidos al Senado de la República.
PRESENTADOR: Agradecemos la presencia y las palabras de la senadora Angélica de la Peña.
****** Sigue tercera parte ******
0-0-0
