Versión Estenográfica de la inauguración del Foro “Extinción de dominio”, llevado a cabo en el Auditorio Octavio Paz del Senado de la República
(Primera parte)
PRESENTADOR: Damas y caballeros, muy buenos días.
La LXII Legislatura del Senado de la República, les da la más cordial bienvenida al Foro titulado “Extinción de dominio”, que organiza la senadora María del Pilar Ortega Martínez, vicecoordinadora jurídica del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Para este magno evento nos acompaña en el presídium, el senador Miguel Barbosa Huerta, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.
El senador Fernando Herrera Ávila, presidente del Instituto Belisario Domínguez.
En representación de la Procuradora General de la República, la licenciada Arely Gómez; nos acompaña el licenciado Gilberto Higuera Bernal, subprocurador de Control Regional, de Procedimientos Penales y Amparo, de la Procuraduría General de la República.
También nos acompaña el senador Arturo Zamora Jiménez, presidente de la Primera Comisión Permanente.
También nos acompaña la senadora Angélica de la Peña Gómez, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos.
Finalmente, para conformar este presídium, nos acompaña la senadora María del Pilar Ortega Martínez, vicecoordinadora jurídica del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Para dar la bienvenida a este Foro, tiene la palabra María del Pilar Ortega Martínez, vicecoordinadora jurídica del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, del Senado de la República.
SENADORA MARÍA DEL PILAR ORTEGA MARTÍNEZ: Muy buenos días. Bienvenidos todas y todos a este Foro.
De entrada, quisiera agradecer al senador Miguel Barbosa Huerta, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, por su asistencia a este Foro.
Por supuesto también al senador Fernando Herrera Ávila, presidente del Instituto Belisario Domínguez, por acompañarnos en este evento.
Agradezco también la presencia de mis compañeros senadores, el senador Arturo Zamora Jiménez, vicepresidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.
Gracias a la senadora Angélica de la Peña Gómez, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos y secretaria de la Comisión de Justicia del Senado de la República. Gracias, senadora.
Agradezco también su presencia al licenciado Gilberto Higuera Bernal, subprocurador de Control Regional, de Procedimientos Penales y Amparo, de la Procuraduría General de la República; en representación de la procuradora Arely Gómez. Muchas gracias por acompañarnos esta mañana.
Es responsabilidad del Senado de la República, generar todos los espacios necesarios no sólo para escuchar las voces de la sociedad en diferentes aspectos de la problemática nacional; sino también generar espacios de diálogo y búsqueda de soluciones para estas problemáticas.
En este caso, sobre un tema como la figura de extinción de dominio, como la herramienta que esperaríamos para combatir eficazmente una realidad que lastima nuestra sociedad, como es el crimen organizado y la corrupción. Es decir, un problema enraizado en un contexto doloroso.
Lo anterior, traerá como consecuencia necesaria que se puedan generar consensos fundamentados en las opiniones de especialistas, tanto dentro de nuestro país como experiencias internacionales, para obtener mejores productos legislativos.
Como ustedes saben, el pasado 27 de mayo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia del combate a la corrupción.
Mediante el decreto de reforma en comento, se crea el Sistema Nacional Anticorrupción, como una de las instancias de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de Gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción; así como para la fiscalización y control de los recursos públicos.
Una de las aportaciones, a mi juicio, más novedosas de la reciente reforma constitucional en materia de anticorrupción, es la procedencia de la extinción de dominio en los casos de enriquecimiento ilícito; entendiendo a este enriquecimiento como el incremento significativo del patrimonio de un funcionario público respecto de sus ingresos legítimos, que no pueden ser razonablemente justificados por éste.
Lo anterior hace que la extinción de dominio, a seis años de su incorporación en nuestro marco jurídico, se encuentre de nuevo en el foco de la opinión pública; lo que hace también que estemos frente a una gran oportunidad para revisar esta figura de manera integral, analizando sus deficiencias; pero también los alcances que la misma debe tener.
Hay que recordar que con la reforma constitucional de 2008, concretamente en el artículo 22 constitucional, se crea la extinción de dominio de bienes, objeto, instrumentos y producto de las actividades delictivas organizada; misma que fue reglamentada en la Ley Federal de Extinción de Dominio, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 2009; y la cual constituye un instrumento o debería constituir un instrumento para acotar el poder financiero de la delincuencia organizada.
En ese momento, cuando se discutía esta reforma, las diversas iniciativas de ley señalaban que la seguridad pública era uno de los retos más importantes del Estado; y que la delincuencia había rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades encargadas de procurar e impartir justicia; que había alcanzado un elevado grado de sofisticación, organización y equipamiento que la fortalecían, haciendo más complejo el combate a la misma.
Y ante esa situación, las autoridades deberían de reaccionar firmemente, cuidando la implantación de figuras jurídicas modernas y eficaces.
Y es así que surge esta figura y en la misma exposición de motivos de la referida ley, se señalaba que la figura de extinción de dominio ayudaría a combatir más eficazmente el crimen, se menguarían sus recursos materiales y económicos; y en la exposición de motivos también se señalaba que uno de los incentivos de la actividad criminal consistía en que en diversos casos, las autoridades se encontraban imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes utilizados para la comisión de delitos; así como su relación directa con los imputados en un proceso penal.
De tal suerte que la delincuencia lograba evadir el decomiso de esos recursos mal habidos, entre otras sanciones, generando un espacio de impunidad indeseada.
Con la aplicación de este procedimiento se esperaba lograr diversos fines relevantes, sobre todo, el más importante: disminuir significativamente los recursos con los que cuenta la delincuencia, desalentando con ello su capacidad operativa y adicionalmente se atendería al interés y beneficio de la sociedad.
La Ley Federal de Extinción de Dominio, de nueva cuenta vuelve a ser reformada el año pasado mediante decreto, publicado en marzo de 2014. Fue una reforma pequeña en el marco jurídico, para enfrentar las prácticas ilícitas en materia de lavado de dinero y combate al terrorismo.
En ese orden de ideas, debemos recordar que la extinción de dominio nace para atacar uno de los incentivos de la actividad criminal, consistente en que en diversos casos las autoridades se encuentran imposibilitadas para acreditar la procedencia ilícita de diversos bienes, utilizados para la comisión de delitos o como productos de los mismos.
De tal manera que la delincuencia logra, entre otras cuestiones, espacios importantes, fundamentales de impunidad. De esta forma, estos bienes en poder de la delincuencia son el fundamento de su fuerza y capacidad de movilización; y esta fuerza y capacidad de movilización, fue lo que la reforma del artículo 22 constitucional pretendía combatir.
Actualmente, la extinción de dominio –como ustedes saben– es aplicable para un catálogo de delitos, a los que recientemente se ha sumado el enriquecimiento ilícito.
Se ha hablado mucho acerca de la naturaleza jurídica de la extinción de dominio y si es una confiscación, cómo se diferencia del decomiso, cuáles son las implicaciones en materia de propiedad, de los bienes; cómo es la relación de la extinción de dominio con la acción penal.
La diferenciación de estas figuras es muy relevante. Y podríamos seguir abundando sobre el tema, pero esto es materia del presente Foro.
Realmente significativo y lo que hoy queremos plantear en esta mesa de análisis, son los resultados que desde 2009 a la fecha hemos tenido en México; porque lamentablemente a 6 años de distancia la realidad ha sido diferente a las expectativas que se generaron cuando se aprobó esta ley y esto está reflejado en las estadísticas, que revelan que México no ha tenido el alcance que se esperaba.
Si hacemos una comparación con Colombia, en donde por cierto hoy nos acompañan dos especialistas en el tema, ésta se encuentra con un déficit de ejercicio casi nulo en virtud de que mientras en Colombia para el año 2008 se encontraban mil 888 procesos judiciales en la fase inicial, en México para el periodo 2010-2011 se habían recibido sólo dos; en trámite en Colombia tenía 815 procesos judiciales y en México para el periodo señalado sólo se emitió una sentencia.
Por último, Colombia reporta para el 2008 un total de 2 mil 703 procesos judiciales por extinción de dominio; en México, en el mismo periodo, sólo 3.
En relación a los bienes afectados a los bienes afectados, se observa que para los mismos periodos, mientras que en Colombia se contabilizaron un total de 28 mil 165 bienes, México, para 2010-2011, sólo se vieron afectados un total de 8 bienes.
A nivel internacional, encontramos también una creciente demanda porque este tipo de instrumentos se perfeccione y que efectivamente se conviertan en una herramienta poderosa para detener la movilización y las estructuras financieras del crimen organizado.
Hoy, lo que pretendemos en este foro, es sentar las bases de lo que nos falta por construir por lograr para que realmente la extinción de dominio se convierta en esa herramienta poderosa.
Hoy quisiéramos responder varias preguntas:
Queremos saber por qué países como Guatemala, nuestro vecino país del sur, ha podido resolver más de 200 casos con una ley que viene de 2011, dos años después de la aprobada en México, porque Colombia se ha convertido en una herramienta más eficaz que la acción penal misma.
Queremos respondernos si la extinción de dominio realmente es autónoma respecto de la acción penal o si debería serlo.
Queremos responder preguntas como cuáles son las características de la vía de extinción de dominio: si es civil, si es penal, si es un híbrido, si es administrativa.
Cuáles son los elementos necesarios e indispensables para generar una ley de extinción de dominio que brinde herramientas a los operadores para que realmente sea un instrumento eficaz.
Y finalmente quiero enfatizar que la idea de proyectar, organizar y realizar este foro tiene como objetivo conocer y explorar esta figura jurídica a la luz de experiencias exitosas y para ello agradezco la presencia, el día de hoy, de Oscar Torres Mercado, Juez Décimo Octavo de Distrito en Procesos Penales del Distrito Federal; de Mark Lester, Fiscal Federal de los Estados Unidos, especializado en el tema; a Julio Espino Gutiérrez, Fiscal ante la Suprema Corte de Justicia de Colombia; Ana Isabel Guerrero Jordán, del Juzgado de Primera Instancia de Extinción de Dominio, de Guatemala; a Pedro Oriol Avella Franco, Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio, Lavado de Dinero y Activos del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Por supuesto también agradezco a los operadores: a José Guadalupe Medina Romero, Subprocurador Especializado en Investigación de Delitos Federales de la PGR, que estará con nosotros; Alfonso Carriles Álvarez, de la Secretaría de Hacienda; al maestro Eduardo Bojórquez, de Transparencia Mexicana; al maestro Jaime Enrique Rangel Díaz, Fiscal Especializado de Extinción de Dominio en el Distrito Federal; y a Samuel González Ruiz, Consultor y Asesor en materia de Justicia.
A todos ellos, porque la discusión que hoy tendremos, el debate de ideas y la propuesta de soluciones será fundamental en un ejercicio que es necesario.
Yo quisiera, aprovechando la presencia de mis compañeros senadores de las tres bancadas más representativas en el Senado, invitarlos a que podamos, a partir de este momento, generar una mesa de trabajo para revisar esta figura de extinción de dominio y para dar respuesta a estas preguntas para que posteriormente mediante un producto legislativo que sea del Senado, que no sea de un solo partido político sino de todo el Senado, se pueda generar una herramienta, se pueda generar un producto legislativo que le sirva a nuestro país y que le sirva a la seguridad de todos los mexicanos.
Muchísimas gracias.
PRESENTADOR: Muchas gracias, senadora.
A continuación escucharemos la intervención del senador Fernando Herrera Ávila, Presidente del Instituto Belisario Domínguez.
SENADOR FERNANDO HERRERA ÁVILA: Muy buenos días a todos y a todas.
Gracias por la oportunidad de platicar, de convivir el día de hoy, sobre un tema que es medular para el país, sobre un tema que ha estado en la preocupación y en la ocupación permanente de los legisladores en las últimas legislaturas.
Gracias por asistir, don Miguel Barbosa, Presidente del Senado de la República.
Y gracias por la convocatoria que ha hecho nuestra compañera Pilar Ortega, que se distingue con la presencia de la senadora Angélica Rojas, Marcela Torres –que acaba de llegar en estos momentos-; don Arturo Zamora, que también ha estado participando de una manera brillante en este tipo de foros y de asuntos; y desde luego a don Gilberto Higuera Bernal, Subprocurador de Control Regional de Procedimientos Penales.
Y todos ustedes, el día de hoy, que habrán de participar en este foro de Extinción de Dominio.
Voy a recordar algunas de las cosas que de manera muy sucinta, la legisladora Pilar Ortega comentó:
En el 2009, precisamente en junio, se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Federal de Extinción de Dominio reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El objetivo primordial de esta norma era contar una herramienta valiosa para el combate a los delitos relacionados con la delincuencia organizada.
Partía de un anhelo por un México más propicio al crecimiento y al desarrollo de las personas y su familia, desde luego basadas en la seguridad de todos.
El propósito fundamental era, una vez obtenidas las resoluciones judiciales derivadas de procesos de extinción de dominio, transformar los inmuebles ocupados de manera ilegal por la delincuencia organizada.
Desde luego sin transgredir las garantías constitucionales de seguridad jurídica, de legalidad, de debido proceso y de herencia.
Se buscaba combatir a la delincuencia a través de la disminución de los recursos, que la vuelven todavía más poderosa y nutren su impunidad.
De esa manera, los inmuebles ocupados por los delincuentes para funcionar como centros de operación, que igual eran casas de explotación sexual que zonas de distribución de drogas, o deshuesaderos de autos robados, serían convertidos en espacios de recreación en beneficio de la sociedad.
Sin embargo, los resultados de la aplicación de dicha ley no han sido del todo satisfactorios.
Las estadísticas relatadas hace unos instantes por la senadora Pilar Ortega, nos dejan una muestra muy clara de lo que falta por hacer.
En algunas entidades, si bien los predios pasaron a ser propiedad de los gobiernos locales, muchos se encuentran abandonados por diversos motivos, entre ellos la falta de recursos para su restauración y desde luego adecuada utilización.
Seguramente los expertos en la materia aquí presentes, nos podrán ilustrar sobre los resultados específicos que se han alcanzado, pues al parecer sólo en algunas entidades federativas ha habido experiencias exitosas en este terreno.
La delincuencia es, bien lo sabemos, la amenaza más seria para la seguridad y la tranquilidad de los mexicanos.
El crimen organizado corrompe instituciones públicas y se escuda en la impunidad.
Esta amenaza, exige de manera imperativa e inaplazable, la coordinación y cooperación efectiva de los Tres Poderes de la Unión y de los Tres Órdenes de Gobierno.
Las senadoras y los senadores de todos los partidos, preocupados ante esta situación y por las dimensiones económicas del crimen organizado, incluimos en la reciente Reforma Constitucional aprobada en materia de Combate a la Corrupción, la inclusión del delito de enriquecimiento ilícito como causal, para iniciar el procedimiento de extinción de dominio.
La nueva normatividad es sin duda de trascendental importancia en materia de seguridad y de justicia. Esta figura, que es una valiosa herramienta para el combate a la corrupción, habrá de ser motivo de análisis por parte de los especialistas en este rubro y que hoy nos acompañan.
Ante la crisis de seguridad que enfrentamos en México, el Senado de la República asume su responsabilidad en la búsqueda de soluciones que garanticen a la sociedad, que el Estado cuenta con las herramientas adecuadas para enfrentar el crimen y proteger a la víctima.
Ese es el propósito de foros como este, organizado por nuestra compañera Pilar Ortega, a quien felicitamos por tan excelente iniciativa. Y desde luego, también a los compañeros senadores que la acompañan en las diferentes mesas de análisis y de investigación.
Estarán participando el senador Fernando Yunes, don Arturo Zamora, la senadora Angélica de la Peña, María del Pilar Ortega; entre muchos otros más, junto con especialistas en la materia para tratar de llegar a un producto final que dé satisfacción a la exigencia de todos los mexicanos.
Muchas gracias por su asistencia y que sea un extraordinario Foro.
Muchas gracias.
PRESENTADOR: Vamos a despedir al senador Fernando Herrera Ávila, quien tiene que retirarse por causas laborales.
Para dar por inaugurado este Foro, cedemos la palabra al senador Miguel Barbosa Huerta, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.
SENADOR MIGUEL BARBOSA HUERTA: Gracias.
Saludo y les doy la bienvenida a esta sede del Senado de la República, a esta Sala de Conferencias Octavio Paz, a este hermoso lugar donde desempeñamos funciones constitucionales, las y los senadores, que es la casa de todos ustedes.
Es un lugar donde construimos leyes, revisamos políticas públicas, incidimos en la agenda nacional, formamos parte de un debate político, parlamentario y donde día a día se desarrollan eventos que nutren el trabajo legislativo, que pasan a formar parte de los insumos con los cuales se resuelven los asuntos parlamentarios y que, desde luego, abonan a que la sociedad esté más informada y participe de esa construcción de las leyes.
Este evento es un evento organizado por iniciativa de la senadora Pilar Ortega, siempre colaborante, siempre en el marco de acciones que fortalecen el trabajo del Senado como institución. Te felicito, senadora Pilar Ortega.
En un periodo de receso, sin duda que los trabajos del Senado un poco comienzan a espaciarse; pero hacerlo de tu parte en este marco, habla bien del esfuerzo que se tiene.
Desde luego, saludo la presencia del representante de la Procuradora General de la República, nuestra amiga Arely Gómez, el subprocurador Gilberto Higuera. Bienvenido, Subprocurador, exprésale a la Procuradora y senadora con licencia, que nos hubiera dado mucho gusto estrechar su mano, saludarla, darle un beso; forma parte de los trabajos que aquí desarrollamos.
También la presencia de senadores, que vienen a participar porque son expertos, forman parte de una profesionalización del trabajo que se desarrolla en el Senado.
Acá, las y los senadores cuando forman parte de comisiones, se profesionalizan porque se vuelven muy conocedores de cada uno de los temas. Es inclusive necesario para ello; y por eso destaco la presencia y colaboración de la senadora Angélica de la Peña, presidenta de la Comisión de Derechos Humanos de este Senado.
A la senadora Marcela Torres Peimbert, sin duda siempre con mucha acción en todo lo que realiza.
Y a un doctor en Derecho, a nuestro amigo Arturo Zamora, que es de la gente con mucha consistencia y de una estructura académica muy importante, que ayuda siempre a resolver los problemas del Senado.
Bueno, quiero decirles que en la agenda legislativa del año siguiente, una de las vertientes que sin duda estarán, será revisar la política criminal de nuestro país; será revisar todo el marco legal del Sistema de Procuración de Justicia, de seguridad pública y poder tener el marco legal necesario para que se recupere la rigidez en los sistemas policiales, de inteligencia y el sistema penitenciario.
Una nueva política criminal es necesaria. La que hasta hoy se ha aplicado, con mucho respeto y con mucho cuidado al Poder Ejecutivo, yo diría que no ha funcionado en los debidos términos. No se puede hablar de resultados favorables, cuando ha habido distintos hechos que hablan de esta naturaleza.
Y por eso es importante que una de las figuras que tienen que ver con el combate al crimen organizado se revise, se actualice y pueda ser un elemento para que ese combate, sea un combate eficaz.
Van a ser tres vertientes las que van a dominar las acciones de la agenda legislativa en este año 2015-2016. Uno es éste: el desarrollo de una nueva política criminal que desarrolle el Estado Mexicano, con la revisión de todas estas áreas.
La segunda tendrá que ser: construir el andamiaje en leyes generales, secundarias, armonización en las leyes estatales de lo que se ha dado en llamar Sistema Nacional Anticorrupción.
Y la tercera es: terminar de concluir en este mismo esquema de leyes federales, leyes y la armonización en las leyes de ámbito local en las entidades federativas del Sistema Nacional de Transparencia.
Este esquema tendrá que provocar una nueva cultura: la cultura del cumplimiento de la ley.
Sólo mediante este esquema de cumplimiento de la ley podremos avanzar.
Que esta cultura esté generada por la condición de que quien viole la ley recibirá castigo y no que haya una sensación o una opinión generalizada en nuestra sociedad de que quien viola la ley, cualquiera que sea el nivel de violación de la misma, no recibe castigo.
Esa percepción provoca la cultura de la impunidad y todo este andamiaje legal tendrá que abonar a que vayamos a fortalecer la cultura de la legalidad.
Enhorabuena por el desarrollo de estos trabajos.
Enhorabuena porque en el Senado sigamos haciendo las cosas como se debe.
Que sigamos compartiendo nuestro trabajo con la sociedad.
Eso es importante. Que la sociedad se acerque al trabajo que desarrollamos nosotros, vea que estamos construyendo productos legislativos útiles con la opinión de la gente y que desde luego se sienta capaz de acceder al contacto de la cercanía con los servidores públicos.
El Senado no es un círculo de privilegio, el Senado no es una élite de privilegio, somos servidores públicos.
Y así lo sentimos, y así es como deben de vernos.
Estamos a sus órdenes y estamos trabajando por construir un mejor esquema de convivencia social y de mejor relación entre el ejercicio del poder y la sociedad en el día a día.
Muchas gracias. Bienvenidos.
Y por tanto, en la formalidad de la declaratoria de inauguración, los voy a molestar y les voy a pedir que se pongan de pie.
Siendo las 11 horas 38 minutos del día martes 28 de julio del año 2015, como Presidente del Senado de la República, declaro inaugurado el foro sobre Extinción de Dominio, estando seguro del éxito de los trabajos que se encontrarán en el desarrollo de este evento.
Felicidades a todos.
Felicidades a los organizadores.
Felicidades a los ponentes.
Muchas gracias.
PRESENTADOR: Invitamos a los miembros del presídium sean tan amables de reunirse para realizar la foto conmemorativo del evento.
(TOMA DE FOTOGRAFÍA)
PRESENTADOR: De esta misma forma despedimos al senador Miguel Barbosa Huerta, Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.
****** Sigue segunda parte ******
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