Versión Estenográfica del mensaje del académico de la UNAM, Jorge Islas López, en el marco de la reunión de trabajo y coordinación de las Presidencias del Senado de la República y de la Cámara de Diputados, de las comisiones dictaminadoras, de especialistas y servidores públicos para los trabajos en materia de Seguridad Interior.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Tiene el uso de la palabra el doctor Jorge Islas.
DOCTOR JORGE ISLAS LÓPEZ: Senador Pablo Escudero, Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.
Diputada Guadalupe Murguía, Vicepresidenta de la Cámara de Diputados.
Diputado César Camacho.
Senador Roberto Gil.
Senador Miguel Barbosa.
Senador Ernesto Gándara.
Diputado Jorge Ramos.
Licenciado Humberto Castillejos, Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal.
Señoras y señores legisladores:
Agradezco la invitación de la presidencia de ambas cámaras para participar con algunas reflexiones y comentarios relacionados con la propuesta de Iniciativa de Ley que han presentado en fechas recientes en la Cámara de Diputados y del Senado de la República, respectivamente, en materia de seguridad interior.
Lo hago en mi calidad de académico y de mi inclinación por estudiar temas relacionados con la vigencia del Estado de Derecho por medio de la Constitución.
Las dos propuestas tienen como propósito regular lo dispuesto en la fracción Sexta del artículo 89, que establece las facultades y obligaciones del Presidente de la República en materia de seguridad nacional y de las que se desprenden a su vez la seguridad interior y la defensa exterior de la Federación, acciones y competencias que de manera explícita la Constitución otorga al Titular del Poder Ejecutivo Federal para disponer en todo momento de la totalidad de la fuerza armada.
Esto es, del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, para proteger la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, en favor de la seguridad, del territorio, la población y de la funcionalidad en las estructuras de un gobierno democrático, así como la defensa de los principios y valores que nos hemos dado como Nación libre y soberana.
Se trata de una nueva legislación que busca, por un lado, ofrecer remedios institucionales emergentes para resolver, en coordinación y subordinación con la autoridad civil, diversas calamidades de inseguridad que se registran en distintos lugares de nuestra geografía nacional y que por la naturaleza y circunstancias del problema, debe ser atendida de manera subsidiaria e inmediata por las fuerzas armadas del Estado Mexicano.
Pero también se presenta la oportunidad para impulsar un nuevo marco legal que ofrezca mayor certeza y certidumbre jurídica a la actuación de las Fuerzas Armadas en el desempeño de sus funciones para el resguardo de la seguridad interior del Estado.
Actividades de las Fuerzas Armadas que son de apoyo y complemento temporal en diversas labores relacionadas con la seguridad pública, que por mandato constitucional son competencia y responsabilidad de mandos civiles, y éstas quedan asignadas, según sea el caso, en primer lugar en las instancias de la Policía Municipal, estatal o federal o bien las autoridades que velan por la procuración de justicia en los distintos niveles de gobierno.
De tal manera que el trabajo que desarrollen nuestras Fuerzas Armadas en estos rubros, debe de ser regulado como acciones de auxilio no permanente, en las que la autoridad civil es la que determina el curso de las acciones y la fuerza armada, al ser instancia de apoyo, debe quedar subordinada ante la propia autoridad civil para atender ciertas circunstancias de urgente colaboración. Actuaciones que deben ser de subsidiariedad, pero nunca acciones que puedan suplir responsabilidades y obligaciones que tiene asignado por ley cada instancia de autoridad en el ámbito de sus respectivas competencias.
Esto es obvio porque la naturaleza de actuación de las Fuerzas Armadas, por disposición expresa de nuestra máxima norma fundamental y otras disposiciones legales, es la defensa del exterior, la seguridad interior, la protección de la integridad territorial, la independencia, la soberanía nacional, así como la defensa de la República y de sus instituciones.
Independientemente del diseño institucional y procedimental que plantea cada una de las propuestas; en lo general es importante que los mecanismos de implementación considerados en las propuestas de ley, sean consistentes y claramente congruentes con lo que mandata la Constitución y de manera muy específica, con los criterios que ha establecido al respecto la Suprema Corte de Justicia en diversas tesis y jurisprudencias; así como la Corte Interamericana.
En un resumen sucinto, podemos afirmar que estos criterios son los siguientes:
1. Las Fuerzas Armadas sí están facultadas para actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando éstas solicitan su apoyo, lo que implica que no pueden sustituir las responsabilidades primarias de las instancias del gobierno municipal, estatal o federal, según sea el caso.
2. No se requiere de la declaratoria de suspensión de garantías para que la Fuerza Armada intervenga, ya que la realidad puede generar una serie de situaciones que no justifica el estado de emergencia. Pero ante este supuesto de peligro de que se agudicen los problemas, es procedente su actuación de acuerdo con la Constitución y las leyes aplicables.
3. Las Fuerzas Armadas pueden actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas diversas de la seguridad pública, en situaciones que no se requiere la suspensión de garantías; pero de ningún modo pueden hacerlo por sí y ante sí.
4. Es imprescindible que previo a cualquier actuación de las Fuerzas Armadas, bajo el rubro de la seguridad interior, medie una solicitud expresa debidamente fundada y motivada por la autoridad civil.
5. Toda labor de apoyo de las Fuerzas Armadas deberá de estar subordinada a la autoridad civil y de modo fundamental, al orden jurídico previsto en la Constitución; las leyes que de ella emanan y los tratados internacionales de los que México forma parte, en especial bajo el principio de control de convencionalidad.
6. La actuación de las Fuerzas Armadas deberá de ser con estricto respeto a los derechos humanos, estableciendo incluso a través de los organismos competentes una estrecha vigilancia para que se actúe conforme a derecho.
7. El régimen disciplinario militar no se encuentra ajeno al resto de los principios constitucionales, especialmente los que se derivan de los derechos fundamentales.
8. La disciplina militar, al ser un principio estructural de la adecuada defensa del Estado mexicano, debe de ser protegida por el ordenamiento legal y corregida y sancionada, en su caso, a través de normas penales castrenses.
9. En los delitos cometidos por militares en los cuales esté implicado un civil, deben ser atendidos por los jueces federales del orden civil y no por aquellos de orden militar, porque la jurisdicción de éstos no solamente afecta al imputado con el carácter de militar sino también a la víctima con el carácter de civil.
En adición, las comisiones legislativas que habrán de dictaminar las iniciativas de ley en comento, deberán de analizar y estudiar con mucha precaución si no hay disposición o procedimiento alguno que sea contrario a lo dispuesto por los tratados internacionales de los que México forma parte, en lo particular en la protección de los derechos humanos.
En lo referente a las normas de convencionalidad que no son ajenas a esta materia, creo que se debe de valorar la temporalidad de determinadas acciones para el resguardo de la seguridad interior y a los derechos que no pueden ser restringidos bajo ninguna circunstancia legislativa, aun cuando haya de por medio situaciones en extremo apremiantes.
Hay derechos, sea cual fuere el sentido de la ley, desde la perspectiva de la convencionalidad hay derechos que deben quedar intocados, como es el caso de las garantías que se derivan del debido proceso de ley.
Al respecto, es importante hacer una revisión al derecho comparado para que en el contexto propio de nuestro país y de nuestras leyes se pueda identificar cómo han sorteado otras democracias este tipo de legislación.
Pongo de ejemplo tres democracias paradigmáticas que, de acuerdo a su modelo institucional, tienen distintas formas de gobierno. Me refiero por supuesto al caso norteamericano, que es una democracia constitucional de tipo presidencial; a Francia, que tiene un sistema de gobierno de tipo semipresidencial; y finalmente el caso alemán que es una democracia parlamentaria.
En los tres ejemplos mencionados estamos ante gobiernos republicanos y civiles, como es el caso mexicano, ante un Estado constitucional en donde se valoran y respetan los derechos humanos pero que sus respectivas leyes también cuentan con medidas de apremio emergente para resolver temas que pueden amenazar la estabilidad e integridad de las instituciones o los derechos de las personas por medio de monopolio exclusivo que se debe reservar todo Estado para hacer valer la ley y para defender y preservar las libertades civiles fundamentales.
Es importante señalar que por el uso de esas previsiones no se debe confundir la naturaleza de una república civil. Una república sigue siendo civil cuando en el ejercicio legítimo del uso de la fuerza del Estado, su actuación está fundamentada en el derecho positivo, y claramente hay una causa común qué defender para preservar el orden y la estabilidad que requiere una república que está organizada por leyes e instituciones democráticas para hacer valer los derechos fundamentales de toda persona.
Decía Max Weber, y con razón, que el poder, esto es el ejercicio del monopolio de la fuerza, tiene que estar regulado previamente para volverse efectivo y legítimo. Kelsen complementaba esta idea con la tesis siguiente, cito: “Si se quiere distinguir el mandato del Estado de la intimidación del bandido, es necesario concebir el poder como poder autorizado”. Yo agrego con las mismas ideas de Kelsen, esto es posible por medio de la validez de la norma para hacer eficaz al derecho y el derecho a tener una sociedad en paz y con seguridad.
En los Estados Unidos tienen una previsión constitucional muy dura para establecer gobiernos de emergencia cuando así lo amerita la ocasión para hacer determinados actos de ingobernabilidad, como es el caso de la rebelión o invasión que la seguridad pública lo pueda requerir para normalizar la situación.
Aquí aplica directamente la suspensión del habeas corpus, en nuestro sistema el juicio de amparo para hacer valer la defensa de los derechos fundamentales por medios jurisdiccionales. La cláusula dos de la sección novena del artículo 1º de su Constitución así lo ha establecido desde 1776 y sigue siendo vigente.
Par evitar ese escenario, suspensión de garantías, su congreso federal ha recurrido a la creación de legislación especial que yo llamo intermedia, en donde no es necesario decretar la suspensión de garantías porque la realidad de las cosas no lo amerita, pero se requiere atender con prontitud determinados temas de seguridad para evitar precisamente un escenario que deriva en casos extremos para iniciar gobiernos de excepción.
En este contexto, es factible la creación de una ley que establezca que un determinado plazo y de manera gradual se permita una amplia y contundente acción del Estado para normalizar la situación de emergencia que se pudiera presentar o para regular por medios legales las acciones que buscan ordenar una amenaza que ha violentado su sistema de leyes e instituciones bajo formas y principios constitucionales.
El ejemplo más reciente de este tipo de leyes lo podemos observar en el Patriot Act, legislación que fue aprobada con amplia mayoría por ambas cámaras poco después de los sucesos en donde se llevó a cabo el lamentable evento de las Torres Gemelas.
El objeto de dicha ley en esencia, fue dotar al Estado de mayores capacidades de vigilancia y control por parte de todas las autoridades de seguridad para enfrentar el fenómeno del terrorismo y las posibles amenazas a su seguridad nacional.
En su versión original tuvo una duración de seis años y una extensión con adecuaciones que duró hasta el pasado 31 de mayo del 2015.
Esta legislación fue complementada recientemente por el “Freedom Act” que ofrece suspender y limitar acciones de seguridad que previamente tenía regulado el “Patriot Act”.
Esta ley fue y ha sido severamente criticada porque la opinión de diversos grupos era atentadora de las libertades civiles y de los derechos humanos.
Lo cierto es que tanto la Suprema Corte como los otros poderes públicos siguieron la ruta de la ley para resolver los apremios que generó la irrupción de los ataques terroristas del famoso septiembre 11, hasta llegar a un punto de equilibrio y estabilidad, un punto que garantizó la más amplia protección y seguridad de la población civil, así como de las instituciones de un gobierno democrático.
En Francia, lugar en donde nacieron los derechos humanos por primera ocasión en la historia del mundo, hoy, 10 de enero del 2017, se vive bajo la figura del estado de excepción, por cierto el más largo que se haya registrado en su vida democrática.
El estado de excepción que ha tenido diversas ampliaciones de términos, que ha aprobado su Parlamento, tiene vigencia en principio hasta el próximo mes de julio.
Bajo esta legislación, se dota a las fuerzas del orden y del ejército para que de manera conjunta y coordinada tengan más capacidades de maniobra para vigilar y atender las amenazas de su seguridad interior que los ha impactado recientemente como fue el caso de los atentados de París, Niza y el norte de Francia.
En esta legislación, hay restricción de garantías pero su consejo de Estado, así como la Asamblea Nacional lo han justificado para recuperar la seguridad y protección del Estado tan pronto y sea posible.
Lo sorprendente del caso es que la población y su gran mayoría apruebe este tipo de leyes porque son conscientes que son creadas temporalmente para recuperar su modo de vida, sus derechos y los valores que caracterizan a una sociedad abierta, a una democracia.
Según datos recientes del Instituto Francés de Opinión Pública, el 80 por ciento de la población aprueba esta figura con todo y las limitaciones que viven en la actualidad, a cambio de recuperar su seguridad y su tranquilidad.
Finalmente en Alemania, por disposición constitucional, también se prevé la suspensión de ciertos derechos cuando está de por medio una situación de extremo en defensa con inclusión de protección a la protección civil, que amerita el sacrificio temporal de determinadas libertades para recuperar a plenitud, una vez restablecido el orden, todos los derechos que ofrece una democracia constitucional que funciona de manera regular y sin contratiempos, que amenazan los valores y derechos que hacen de la convivencia social una forma de organización colectiva por medio de leyes e instituciones.
Como todo proyecto de ley de alto impacto para el interés público –y esta no es la excepción– hay diversas opiniones que están a favor y otras en contra.
Lo cierto es que hay un amplio consenso en al menos un rubro para impulsar una legislación que es apremiante tener al día y con plena vigencia dado que hay desafíos en la agenda de seguridad, en el más amplio sentido de la expresión, seguridad nacional, seguridad interior, seguridad exterior, seguridad pública, que deben ser regulados para que el Estado cuente con mejores instrumentos de gobierno para fortalecer con una base jurídica sólida el marco de coordinación y colaboración al que están llamadas las distintas fuerzas de seguridad para defender la integración y organización de la unidad política fundamental que posibilite y garantiza el ejercicio de nuestras libertades y derechos fundamentales.
No quiero concluir sin mencionar la importancia que tiene una legislación de esta naturaleza para el futuro de nuestra seguridad y también de nuestra democracia:
“Sin seguridad no hay Estado y o hay democracia posible. Y sin democracia no hay libertad, no hay justicia, no hay igualdad, no hay derechos fundamentales qué proteger, no hay Estado constitucional”.
Al que es considerado como el precursor del concepto del estado moderno y en buena medida como el padre de la ciencia política, Nicolás Maquiavelo, y me refiero al Maquiavelo patriota estadista, al pensador del futuro, del estado fundamental, advertía en 1513 sobre la necesidad de contar con las bases con la que se edifica y preserva un Estado.
En el Capítulo Decimosegundo de El Príncipe, nos decía que:
“Los fundamentos principales de todos los estados, ya sean éstos nuevos, viejos o mixtos, son las buenas leyes y los ejércitos, puesto que no pueden haber buenas leyes donde no hay buenos ejércitos, y donde hay buenos ejércitos conviene que haya buenas leyes”.
500 años después, podemos decir que México cuenta con buenos ejércitos por su patriotismo, por su disciplina, por su lealtad, por su institucionalidad, pero aún faltan las leyes necesarias que hagan de su actuación en defensa del Estado un elemento de certeza y seguridad en el cumplimiento de sus funciones con pleno respeto a los derechos fundamentales.
Hoy se presentan nuevas iniciativas de ley que seguramente podrán ser enriquecidas con la participación de los diversos grupos parlamentarios, con la concurrencia de nuestra pluralidad para hacer que México sea un país más seguro y con mejores oportunidades de desarrollo hacia el futuro. Ese es el reto de hoy para garantizar un mejor momento a nuevas generaciones que buscan mejores oportunidades y nuevas expectativas.
Muchas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, doctor Jorge Islas, gracias por aceptar la invitación de Cámara de Diputados y de Cámara de los Senadores.
No resta más que agradecer a la vicepresidenta, nuestra amiga Guadalupe Murguía, muchas gracias, gracias por estar aquí. Dele las gracias al presidente de la Cámara de los Diputados, al presidente Bolaños que ha estado pendiente del inicio de estos trabajos, y dar por concluida esta primera reunión de trabajo del Senado de la República y de la Cámara de los Diputados para dar inicio a los trabajos legislativos en materia de seguridad interior.
Muy buenas tardes tengan todos ustedes.
