(Segunda parte)
DOCTOR MAX KAISER ARANDA: Muchas gracias por la invitación. Es un honor estar en este recinto, discutiendo un tema tan importante para el presente y el futuro de México.
El Sistema Nacional Anticorrupción que se discute el día de hoy, no es una reforma más: es la reforma que se encargará, que permitirá que otras reformas que se han discutido aquí mismo, puedan existir y sean eficaces.
En el último año, diversos sectores fundamentales, tanto del Gobierno como del Estado en su conjunto, han sufrido diversos cambios de fondo muy importantes.
Al discutir estas reformas tan importantes, se crearon nuevas reglas, nuevos jugadores, nuevos procesos que prometen a la sociedad ser una palanca de desarrollo para el país. Es decir, la promesa de las últimas grandes reformas es de desarrollo, de modernización y de avance.
Sin embargo, si no se acompañan con un verdadero sistema integral de combate a la corrupción, que sea capaz de prevenir actos ilegales, de vigilar la actuación de los servidores públicos y de asignar consecuencias concretas por el incumplimiento de sus obligaciones; las promesas de estas reformas estructurales se van a quedar, por lo menos, a la mitad.
La única manera en la que un Estado democrático puede funcionar, puede crecer y puede subsistir, es gracias a la capacidad de regularse a sí misma; de establecer estructuras y procesos eficaces, que sean ocupados y ejecutados por servidores públicos que cumplen, efectivamente, con sus funciones; y de asignar consecuencias para quienes no lo hacen.
Los estados exitosos son aquellos en los que se crean estructuras y reglas para que todos las cumplan. Son los que diseñan programas para llevarlos a cabo correctamente; son los que compran y construyen buscando las mejores condiciones.
Los estados exitosos son los que obtienen su legitimidad a través de la rendición de cuentas. Para estos estados, la rendición de cuentas no es sólo la capacidad de ver hacia adentro de las paredes del gobierno sino la tarea de asignar responsabilidades concretas a quienes incumplen con las expectativas sociales.
Estos estados exitosos tienen la confianza de la gente a la que gobiernan, porque se privilegia el interés social; es decir, se impide el avance de intereses privados e ilegales y se promueve el avance de intereses sociales; se crean bienes públicos.
El Sistema Nacional Anticorrupción que se discute en este recinto asume varias de estas tareas. Tiene la idea de establecer una nueva forma de ver el ejercicio de gobierno.
Tiene por lo menos tres ventajas respecto del sistema que actualmente funciona en la supervisión del ejercicio público.
La primera ventaja es que se trata de un sistema y no de órganos descoordinados. Es decir, es un sistema en el que hay órganos que comparten una misión, y no autoridades como las que tenemos actualmente que fueron creadas en su momento para otros fines; que fueron creadas de manera aislada y que fueron asumiendo la tarea poco a poco de combatir la corrupción sin las herramientas suficientes por la exigencia social.
Es decir, tanto Auditoría Superior de la Federación como la Secretaría de la Función Pública en su momento se crearon, pero no para combatir la corrupción, se crearon por otros motivos, y la exigencia social los fue llevando a crear mecanismos con lo que podían y como podían para combatir la corrupción, y por lo tanto se convirtieron en autoridades no lo suficientemente eficaces para crearlo.
El Sistema Nacional Anticorrupción que se propone tiene la intención de que estos órganos y otros dos se conviertan en un verdadero, una verdadera estructura que tenga la capacidad de crear esas condiciones.
La segunda ventaja que tiene respecto de la situación actual es que se reconoce la necesidad de abordar el tema desde tres columnas fundamentales: prevención, investigación y sanción. Y se abandona la idea –como dijeron ya varios de mis antecesores– de que el combate a la corrupción es un simple tema de sancionar a alguien y de dar el ejemplo con la sanción.
El combate a la corrupción es mucho más complejo y tiene que abordar de manera equilibrada estos tres elementos: prevención, investigación y sanción.
Y la tercera ventaja es que se establece un nuevo concepto de responsabilidades de la Norma Suprema, y se reconoce además la corresponsabilidad del sector privado en el problema.
Este es un paso fundamental. Hasta el día de hoy la corrupción parecería que estaría sólo del lado del servidor público cuando la corrupción es un fenómeno complejo que normalmente involucra a dos partes. Esas son las tres grandes ventajas que tiene este sistema y, por lo tanto, se trata de un nuevo modelo, no de un simple ajuste a un modelo que ya está en uso.
Tiene la intención, me parece, de provocar una nueva forma de actuación del servidor público a través de la creación de un sistema que sea parte integral del Estado y no un apéndice que vigila desde afuera.
Me parece que esa es una gran virtud del sistema, que es algo integrado en el Estado y no algo que desde afuera estará revisando y vigilando al servidor público.
Esto, me parece, genera tres retos básicos de entrada para el sistema:
El primero, es el de acabar con la impunidad, que me parece que es la mayor de las exigencias sociales en este momento. Es decir, el sistema en sus nuevas leyes secundarias deberá crear condiciones de eficacia en la investigación y en la sanción para que no haya actos ilegales que se queden sin una consecuencia. Me parece que ésta ahorita es la más importante de las exigencias sociales.
El segundo gran reto es el de provocar la creación de un aparato gubernamental en el que sea más fácil actuar de manera legal que actuar de manera ilegal. Es decir, el sistema tiene la obligación de invertir el esquema de incentivos que actualmente existe en el Estado.
En este momento es más difícil ser honesto y actuar de manera legal que actuar de manera ilegal. Es más oneroso, incluso a veces, ser un servidor público que cumple con las normas, a veces porque son demasiadas, a veces porque son ambiguas, a veces porque las estructuras no son claras, no son eficaces, etcétera.
Y el tercer gran reto de entrada es restablecer la confianza de la sociedad en el Estado y en el gobierno para provocar la sinergia que todo estado democrático exitoso necesita.
Estos, me parece, son los tres grandes retos.
Ahora, en el diseño de la reforma constitucional se crean una serie de elementos que de manera inmediata provocan la necesidad de aterrizar todo esto en leyes secundarias.
Son alrededor de 10 o más leyes secundarias las que se tienen que reformar a partir de la aprobación de este nuevo sistema y el reto de estas nuevas leyes no es sólo crear esto que acabo de mencionar, sino además crear condiciones para enlazar diferentes sistemas.
Por ejemplo, el sistema de compras gubernamentales, el año pasado, en 2014, el sistema de compras gubernamentales federal asignó 497 mil millones de pesos en 141 mil procesos de licitación pública, de invitación a cuando menos tres o de adjudicación directa.
Quinientos mil millones de pesos que podrían ser una palanca de desarrollo o un negocio de unas cuantas personas.
Este me parece que es un gran tema. En los distintos organismos internacionales, el tema de las compras gubernamentales es la primera prioridad para abordar en un sistema nacional anticorrupción.
Las tres convenciones de las que México es parte, que abordan el terma anticorrupción, la de Naciones Unidas, la de la OCDE y la de la OEA, hacen énfasis en el tema de la prevención y hacen énfasis en el tema de prevención en copras gubernamentales.
Entonces, a través de las leyes secundarias se quiere enlazar el Sistema Nacional Anticorrupción, con el sistema de compras gubernamentales; dos, con el sistema de control patrimonial, el sistema en el que los servidores públicos generan, establecen una relación del patrimonio que poseen.
Pero después, enlazarlo con el sistema del Servicio Profesional de Carrera y el Sistema de Conflicto de Interés que se crea a través del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción.
El enlace de estos sistemas permitirá al Sistema Nacional Anticorrupción prevenir, pero también investigar de manera adecuada los diferentes actos.
El siguiente sistema que hay que enlazar es el Sistema de Contabilidad Gubernamental, los diferentes sistemas de transparencia y todos los sistemas de información y bases de datos que existen en el gobierno.
De lo contrario, la lucha, la investigación será prácticamente imposible. Hay que enlazar los distintos sistemas, como los registros públicos de la propiedad, los sistemas que tiene el SAT, los diferentes sistemas de Plataforma México, con el Sistema Nacional Anticorrupción, para que este tenga verdaderas capacidades de investigación.
Si no le damos a este sistema, si no le damos a las autoridades de este sistema verdaderas capacidades de investigación, a través del enlace y a través del acceso directo a todos estos sistemas, en realidad lo que estamos creando son órganos sin los dientes, sin las manos suficientes para investigar y para acabar con la demanda social más importante que es el tema de la impunidad.
Así me parece que el gran reto del sistema en el mediano plazo es la sanción a servidores públicos y particulares que cometen actos de corrupción, pero que eventualmente la sanción se convierte en elemento extraordinario, porque el reto me parece, en el largo plazo, es que este sistema tenga la capacidad de crear los procesos de control y prevención adecuados, para que los servidores públicos puedan actuar de manera legal.
Retomo las palabras del doctor Ugalde, para proponer cinco objetivos de largo plazo, cinco metas de largo plazo que debe tener el Sistema Nacional Anticorrupción que hoy se discute.
La primera, recuperar la confianza de la sociedad en el Estado Democrático, acabar con este divorcio que hay entre sociedad y Estado Democrático, y restablecer este vínculo de confianza.
Segundo, hacer posible un Estado eficaz en el que se responde a las necesidades de la gente y no a las necesidades particulares. Es decir, crear un Estado que cree políticas y que cree procesos que aborden las demandas sociales.
El tercer objetivo de largo plazo me parece que es el establecer un sistema de justicia real, en el que se asignan consecuencias concretas a quien actúa fuera de la ley.
El cuarto objetivo básico, el cuarto objetivo de largo plazo, es provocar una nueva cultura del servicio público.
Eventualmente lo que queremos es que la sanción sea la excepción porque el servidor público tiene una nueva cultura de servicio al público.
Y, finalmente, hacer viable la subsistencia del estado democrático.
Sin un sistema nacional anticorrupción que funcione de verdad, la viabilidad del estado democrático está en entredicho.
Muchas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias doctor Max Keiser Aranda.
A continuación, tenemos al contador público Raúl Sánchez Kobashi, Subsecretario de Control y Auditoría de la Gestión Pública, de la Secretaría de la Función Pública.
Tiene el uso de la palabra.
CONTADOR PÚBLICO RAÚL SÁNCHEZ KOBASHI: Muchas gracias. Muy amables y muchas gracias.
Señores senadores:
Después de oír todos los comentarios que han tenido mis antecesores, puedo ser repetitivo en algunas cosas pero sí quiero dejarlo puntualizado.
En el Gobierno Federal, la rendición de cuentas y la transparencia son dos componentes fundamentales plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
La transparencia y la rendición de cuentas, contribuyen a inhibir el ejercicio inadecuado de los actos de gobierno y a reducir la opacidad en el manejo de las finanzas públicas, por lo cual se vincula con el combate a la corrupción.
Por este motivo, celebro que el Senado de la República haya organizado esta reunión en torno al contenido y alcances de la minuta con proyecto de Decreto, por lo que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia anticorrupción, enviada por la Cámara de Diputados.
A lo largo de esta tarde se han presentado diversas consideraciones sobre el contenido de esta Minuta, por lo cual yo sólo destacaré algunos aspectos relevantes:
Primeramente, se propone la creación de un sistema.
Es decir, se establece un esquema de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno, competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como los órganos de control y fiscalización de los recursos públicos.
El diseño propuesto, establece otros componentes importantes:
La participación ciudadana, sobre la concepción de este sistema, enfatizaré algunos elementos:
Actualmente si la Auditoría Superior de la Federación, derivada de sus revisiones determina que existe algún delito, que se ha contenido una falla grave, envía a los órganos internos de control correspondientes las denuncias.
De acuerdo con el proyecto de Decreto, la Auditoría Superior de la Federación podrá presentar denuncias ante el nuevo Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que se transformará en caso de que se apruebe esta minuta.
Otro elemento importante, es el restablecimiento de la Secretaría de la Función Pública, ya que el control interno, además de necesario en cualquier institución y aparato gubernamental, juega un papel estratégico como agente de prevención, de actos y conductas ilícitas de servidores públicos.
Se abre una oportunidad para instaurar mecanismos más efectivos de coordinación con la administración pública estatal y municipal, en materia de control interno y para la innovación administrativa.
Además, en el caso de aprobarse esta minuta, el titular de la Secretaría será ratificado por el Senado de la República, lo cual estimula un esquema de pesos y contrapesos al existir corresponsabilidad entre los dos Poderes.
Otro elemento que quiero destacar, es la creación de un Comité Coordinador del Sistema, responsable de establecer mecanismos de coordinación con los sistemas locales, así como del diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización, control y difusión de faltas administrativas y hechos de corrupción.
Como parte de este órgano, la minuta hace referencia a un comité de participación ciudadana. Ya Eduardo Bohórquez se refería hace rato a que hace 22 años existe la contraloría social en este país.
Que también sería de nueva creación este comité de participación ciudadana, con lo cual se pone énfasis en la importancia que tiene la participación de la sociedad en este tema.
Además, en el proyecto de decreto se incluye la extinción de dominio, que procederá de los casos de enriquecimiento ilícito. La ampliación del plazo a siete años para la prescripción de sanciones administrativas graves.
Como podemos observar, las instancias responsables existen actualmente; pero falta ampliar sus facultades y lograr una articulación entre las mismas, lo que significa la creación de un sistema, al que hacía referencia.
El diseño institucional de combate a la corrupción, de acuerdo con el esquema planteado, permitirá una mayor coordinación y fortalecimiento de las acciones y resultados que demanda nuestro país.
México necesita adoptar un enfoque moderno, por lo cual esta minuta con proyecto de decreto es la más importante que se haya registrado para el combate a la corrupción, encaminada a garantizar un gobierno transparente, de calidad y de permanente rendición de cuentas.
El proceso de aprobación e implementación de este nuevo sistema, requerirá tiempo; al igual que la generación de los primeros resultados. De manera paralela a la aprobación de esta reforma constitucional, la Secretaría de la Función Pública continúa cumpliendo sus funciones y se ha enfocado a reforzar los procesos de control, fiscalización y auditoría; y a vigilar que los servidores públicos se apeguen a la ley.
El combate a la corrupción es la creación de una cultura de transparencia, son metas que requieren una acción decidida y constante del Estado; pero también de la participación ciudadana. Por ello estamos ampliando los mecanismos de colaboración con el sector privado.
El pasado 26 de marzo de este año, la Secretaría de la Función Pública acabamos de suscribir un convenio de colaboración en materia de transparencia y combate a la corrupción, con el Consejo Coordinador Empresarial. Y el día de ayer se firmó un acuerdo sobre el combate a la corrupción y prevención de conflictos de intereses, con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos, CDE, donde nos harán llegar todas las buenas prácticas internacionales en esta materia.
Deseo compartir con ustedes otros proyectos que hemos impulsado desde la Secretaría, mismos que contribuyen con el control, la transparencia y la rendición de cuentas:
El primero se refiere al Sistema Nacional de Fiscalización. Hemos iniciado un trabajo coordinado con la Auditoría Superior de la Federación; los órganos estatales de control que integran la Comisión Permanente de Contralores Estado-Federación; y las entidades de fiscalización superior locales.
El objetivo de este sistema es promover que los órganos gubernamentales de control interno y externo de este país, operen en un mismo sentido, con similares estándares, mismos valores éticos, capacidades técnicas homologadas y mejores prácticas; para hacer que la fiscalización pública en México sea más ordenada, sistemática e integral.
Se han conformado cuatro grupos de trabajo: Uno de visión estratégica, donde permanentemente estamos trabajando en todos estos temas; las normas profesionales, el control interno y la responsabilidad de los servidores públicos.
Ya hemos obtenido productos: Las normas profesionales de auditoría de los niveles 1, 2 y 3, que contienen los principios fundamentales de la práctica de auditoría gubernamental para la planeación, ejecución, información y seguimiento de las auditorías financieras de desempeño y cumplimiento. Esto lo ha coordinado muy bien la Auditoría Superior de la Federación.
En materia de control interno se diseñó un marco integrado, que puede ser adoptado y adaptado por las instituciones en los ámbitos federales, estatales y municipales.
El segundo proyecto, que ya se comentó aquí también, que deseo compartir, es el vinculado a la armonización contable. En el seno del Consejo Nacional de Armonización Contable, se emitió un punto de acuerdo que dio lugar en septiembre del 2013, a la suscripción de un acuerdo de colaboración entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación, para el seguimiento al cumplimiento del Marco Jurídico que regula la contabilidad gubernamental en México, ya que representa un elemento fundamental para el control, el ejercicio y la aplicación de los recursos públicos.
Hemos comenzado estudios en los tres órdenes de gobierno que han sido útiles para identificar avances y problemáticas que nos permitirán contar con un diagnóstico real.
Este proceso de armonización contable es otro pilar importante de la modificación estructural de la administración pública. Tengamos presente que sin registros no hay una buena rendición de cuentas, y sin ésta no puede existir una fiscalización efectiva.
Estos proyectos implementados representan un avance, pero aún nos falta camino por recorrer para fortalecer a las instituciones y la confianza del ciudadano en las mismas.
La creación de un Sistema Nacional Anticorrupción que, como cualquier otro, siempre será perfectible, abre la oportunidad de tener un gobierno más honesto y de mayor calidad.
Para esto, se requiere de acciones decididas y la articulación de distintos esfuerzos, así como la colaboración entre el gobierno y la sociedad.
En la Secretaría de la Función Pública da la bienvenida a la potencial aprobación de este sistema concebido de manera integral, orientado a fortalecer el control preventivo y correctivo de la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción con el propósito de transformar a México.
Muchas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, contador Raúl Sánchez Kobashi.
A continuación, tenemos al doctor Manuel Hallivis Pelayo; Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Tiene el uso de la palabra.
DOCTOR MANUEL HALLIVIS PELAYO: Muchas gracias. Muy buenas tardes, señoras senadoras, señores senadores de las Comisiones Unidas, por esta oportunidad que me honra.
Reconozco respetuosamente su amabilidad para escucharnos en este trascendental tema.
Según la OCDE, un régimen disciplinario debe de ser comprensivo; es decir, que abarque todo; debe ser coordinado, no sólo en la prevención y en la investigación sino también en la sanción y el resarcimiento debe ser eficiente, debe ser eficaz, debe ser oportuno, debe ser transparente y justo.
El nuevo sistema que ustedes están analizando se basa precisamente en esto, en el concepto de sistema. Un conjunto de elementos enlazados entre sí.
Prevé con una perspectiva sistémica un comité coordinador, un comité de participación ciudadana y cuatro ejes.
Hay –algún diputado creo que lo expresaba muy bien– una forma de explicar esto. Los cuatro ejes son como una mesa cuadrada en que si alguna de las patas de esa mesa cuadrada no funciona, se cae la mesa y se distorsiona en este caso todo el sistema.
El cuarto eje es del que me corresponde hablar. Es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y para ello quisiera –si me lo permiten y con el debido respeto– recordar a ustedes que el poder coercitivo del Estado tiene dos manifestaciones: por un lado, el derecho penal, y por otro lado, el derecho administrativo sancionador, de las cuales de este último una de las partes es el derecho disciplinario que es precisamente la materia que nos ocupa.
Nosotros desde 1961 hemos resuelto asuntos relacionados con responsabilidad de servidores públicos, pero lo hemos hecho juzgando la sanción que emiten, sea a los órganos internos de control, sea la Auditoría Superior de la Federación o la Secretaría de la Función Pública.
Ahora viene un cambio o se plantea un cambio trascendental.
Al respecto, quisiera darles algún dato.
Nosotros, al año, llevamos o resolvemos alrededor de 160 mil asuntos. Hemos rebasado en algunos años los 200 mil asuntos.
En la actualidad –y tomando como datos de 2000 a 2015– recibimos en ese periodo un millón 504 mil demandas. De ese millón 504 mil demandas sólo 26 mil 176 asuntos fueron de responsabilidad de servidores públicos.
Esto quise ponerlo en contexto para que sepamos cuál va a ser el trabajo, porque era una de las preguntas que se daban, el tribunal de alguna manera tiene los elementos para poder responder, estamos hablando del 1.74 por ciento de lo que hacemos.
Con las prevenciones o las previsiones que hizo la Cámara de Diputados, se prevé que cuando mucho serían 6 mil. Nosotros consideramos, bueno, probablemente porque ahí diferimos en algunos datos, lleguen a 7 mil asuntos. Siete mil asuntos es menos del cinco por ciento de lo que resolvemos.
Ahora bien, el nuevo sistema aborda y atiende en forma equilibrada la prevención, la investigación y la sanción. Es en esta última parte en la que nosotros participamos, es la parte que nos corresponde.
Con esta facultad sancionadora se dota al Sistema Anticorrupción, considero, de una más técnica, más justa y más imparcial imposición de sanciones, en virtud de que es, además, de que es mejor que sea un juez el que emite la sanción, se va a mejorar el sistema, puesto que ya no va a ser el que investiga el mismo que sanciona; ya no va a ser juez y parte de la Auditoría Superior ni de la Secretaría de la Función Pública.
Se ha planteado mucho cómo sería el procedimiento. Evidentemente esto no puede venir aquí, esto tiene que venir en legislación secundaria, ¿pero cómo sería? Lo hemos platicado desde hace cerca de dos años con algunos de los expertos aquí presentes, con el señor Víctor Superior, con la Secretaría de la Función Pública; nosotros recibiríamos un pliego de cargo o como quiera que se le llame. Aquí el tema semántico es lo menos importante.
Se cumpliría el debido proceso, se daría vista al probable responsable, desahogaríamos y valoraríamos las pruebas, desahogaríamos ciertas diligencias como la audiencia y recibiríamos los alegatos.
Bueno, ya lo dije: la principal ventaja es que quien investiga ya no es juez y parte, pero sin embargo ¿cómo pretendemos juzgar? Como lo hemos venido haciendo.
Pero aquí sí, señores senadores, un tema que hemos comentado con todos los responsables, con todos quienes han diseñado este sistema desde la Cámara de Diputados y con muchos de ustedes en lo personal, es que la reforma constitucional es una muy buena base. Coincido con todos mis compañeros en que, si yo fuera senador, la aprobaría.
No lo soy, entonces sugeriría que los señores senadores la pudieran, en un momento, ponderar adecuadamente. Pero el resto se tendrá que hacer después y ahí no termina: es articular en la legislación secundaria una serie de cuestiones que van a permitir que realmente el sistema logre su fin.
Por ejemplo, nosotros qué pediríamos y creo que a ustedes, muchos de ustedes me han escuchado y han estado de acuerdo, por principio de cuentas que nos vayamos hacia el principio de la verdad material.
Es decir, la verdad material en vez de la verdad formal, la sustancia en vez de la forma. ¿Qué implica? Implica la búsqueda de una realidad y sus circunstancias, independientemente de cómo sean alegadas, se trata de adecuar la idea que se tiene de un objeto, con lo que ese objeto es en la realidad.
Es decir, aunque no se hagan valer argumentos o aunque no se vean directamente las cuestiones así, que se pueda reconducir el procedimiento con los hechos que se aprecien del expediente.
Lo ideal es que nos dieron sólo los hechos y que nosotros los calificáramos y los sancionáramos.
Esto implica la posibilidad de una facultad muy amplia de reconducción, en la que se encuentra obviamente referida la posibilidad de que el Tribunal reclasifique la irregularidad administrativa incurrida en base a los hechos, sin necesidad de devolver el expediente.
Pero también una facultad de mejor proveer y la posibilidad de que el expediente viene mal integrado, se regrese.
¿Eso se ha platicado? Claro; el trabajo duro y cómo instrumentarlo vendría en la legislación secundaria. No puede estar en la Reforma Constitucional, pero eso va a ser parte precisamente del trabajo.
Otro aspecto que tendremos que ver, o que estamos solicitando, es la posibilidad de reponer, la posibilidad de que devolvamos un expediente cuando advirtamos vicios formales.
Y, por último, el tema del principio de proporcionalidad o razonabilidad, que lo utilizamos para juzgar.
Lo que se gane debe de ser mayor de lo que se pierda con la sanción.
La sanción es necesaria, adecuada, idónea, apta, pero debe serlo a fin de alcanzar un fin.
La proporcionalidad se presenta en una relación de medio fin.
Es decir, la medida debe asegurar que se logre el fin, que es precisamente inhibir el ejercicio irregular de la función pública.
La sanción debe generar, también, un efecto ejemplificativo multiplicador que dé lugar a la expectativa fundada de que quien realiza una conducta sancionable, será sancionado.
Tenemos, obviamente si ustedes tienen a bien aprobar la Reforma Constitucional, mucho trabajo por delante.
Por ejemplo, tenemos –como lo decía Max Keiser- que tipificar todas las conductas sancionables y mucho más.
Creo que es un acierto que sea el Tribunal el que sancione. Eso asegurará que la sanción salga blindada, bien fundada, bien motivada, cuidando derechos y aplicando este principio de proporcionalidad.
Con eso, esta última parte, este cuarto eje del sistema anticorrupción, cumplirá con sus fines.
El punto, señores senadores, señoras senadoras, no es que se castigue por castigar, sino buscar que se motive un buen cumplimiento.
Motivar buenas prácticas administrativas; que el incumplido sepa que siempre se le detectará y se le castigará.
Eso inhibirá el incumplimiento, independientemente en forma definitiva lo digo de lo que comentaron mis compañeros, del aspecto tan importante de la prevención.
Ahora bien, como sólo el 1.74 por ciento de lo que hacemos ahorita y responsabilidad de servidores públicos, y sólo llegaría al 4 por ciento, es que la reforma plantea que el Tribunal va a continuar resolviendo controversias entre particulares y gobierno.
Yo quisiera que ustedes, señores senadores, se acercaran al foro y preguntaran la opinión que el foro –me refiero a todas las organizaciones- tiene de este Tribunal y creo; no creo, estoy seguro, que la respuesta va a ser muy positiva.
Bueno, ahora nos están adicionando una función, que es la de sancionar, no la de verificar el derecho disciplinario, porque eso lo tenemos pero en una etapa ulterior.
Por eso es que también ustedes aceptaron; bueno, perdón: la Cámara de Diputados, ahora ustedes, aceptaron denominar al Tribunal: Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Hay quien decía: por qué no se le llama “Tribunal de Cuentas”. Bueno, porque lo de cuentas sí cabe en lo administrativo. Lo administrativo no cabe en lo de cuentas porque es género y especie.
Con esta Reforma se generará un sistema justo, eficaz y transparente, que le dará al pueblo mexicano mayor confianza en las instituciones.
En un avance de la OCDE que llegó a mis manos apenas el día de ayer, porque apenas ayer lo hicieron público, sobre cómo hacer respetar la integridad en el sector público mexicano; una de las partes dice –y lo leo textual, si ustedes me lo permiten–:
“Estas iniciativas –se refiere a las iniciativas que están ustedes juzgando– si se aprueban, traen el potencial de mejorar la coordinación, la eficacia y la oportunidad del actual sistema disciplinario administrativo. El incremento en la competencia del Tribunal, ayudará a llevar mayor consistencia en la aplicación de la ley –esto lo dice la OCDE– y podría ayudar a asegurar que todos los casos lleguen a una acción disciplinaria”.
Creo que esta afirmación no deja lugar, señores senadores, que están ustedes en la dirección correcta. Y perdón por haberme excedido.
Muchas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, doctor Manuel Hallivis Pelayo.
A continuación, y para cerrar las intervenciones, el contador público Juan Manuel Portal Martínez, auditor superior de la Federación.
Tiene el uso de la palabra.
CONTADOR JUAN MANUEL PORTAL MARTÍNEZ: Muy buenas tardes a todos.
Agradezco el espacio que se le brinda a la Auditoría Superior de la Federación, para compartir con ustedes su perspectiva en torno al proyecto para establecer el Sistema Nacional Anticorrupción, que fue aprobado por la Cámara de Diputados y enviado a este Senado de la República para su revisión.
Al igual que mis compañeros antecesores, considero relevante bosquejar el contexto en que se da esta oportunidad, que contiene avances que apuntan a fortalecer la cultura de la legalidad.
Superar la desconfianza es el reto que enfrenta la institucionalidad en el país. Esto puede sonar a mera retórica, sin embargo es un asunto vinculado con la funcionalidad del gobierno, el ambiente social e inclusive el ámbito económico.
Hay que tener en cuenta que la institucionalidad debe entenderse no sólo como el entramado de organizaciones; sino también como los límites que acotan la interacción entre los individuos y las entidades que forman parte del aparato gubernamental en su conjunto.
Dichos límites están en función, en gran medida, del marco legal que rige la actuación del funcionario público. La solución a la falta de credibilidad actual, debe consistir en establecer una cultura de legalidad, de orden, de control y de rendición de cuentas; creando un sistema donde cada integrante del gobierno enfrente un ambiente liderado por la fiscalización, la transparencia y sanciones efectivas; en el que sus incentivos personales se alineen con el interés público.
La ASF ha pugnado desde hace tiempo respecto a alcanzar una solución integral para mejorar las condiciones en las que se desenvuelve su labor de fiscalización.
Como se ha señalado en múltiples ocasiones, la información que presenta la institución a mi cargo, 14 meses después del cierre del ejercicio que se revisa, no representa aún un insumo oportuno para los diputados en la asignación presupuestaria y propicia confusión, así como una percepción negativa respecto al proceso de rendición de cuentas en México.
Buscando revertir este proceso, en el año 2012 la Cámara de Diputados aprobó algunas modificaciones constitucionales para la ampliación y fortalecimiento de las facultades del órgano técnico de fiscalización federal.
No obstante, debido a distintos asuntos coyunturales y a la ponderación de temas legislativos, la minuta que agrupaba dichos cambios perdió fuerza, pero su contenido al día de hoy permanece vigente.
La creación del Sistema Nacional Anticorrupción retoma y fortalece los temas abarcados en la propuesta de 2012 e incluye otros aspectos que dan solidez y profundidad a los cambios que se discuten actualmente; en particular hay cinco elementos que se desprenden de la iniciativa que ya aprobó la Cámara de Diputados y que me gustaría resaltar:
Primero, la temporalidad en la que se circunscribe el proceso de fiscalización. En el contexto del Sistema Nacional Anticorrupción, se tiene contemplado que la Auditoría Superior pueda fiscalizar recursos federales ejercidos en el año fiscal en curso; así como aquellos vinculados a actos irregulares cometidos en ejercicios previos al año de la cuenta pública de ese objeto de revisión.
Esta situación abre la posibilidad de que el ente fiscalizador responda de manera más dinámica y oportuna a situaciones coyunturales que así lo ameriten.
Asimismo, desde el punto de vista de los incentivos de los servidores públicos, esto constituye un elemento de disuasión importante en tanto que refuerza la presencia de la ASF.
Dos. El universo auditable.
Las modificaciones constitucionales que analizamos el día de hoy facultan al órgano de fiscalización federal para extender su cobertura a hasta las participaciones federales, con el fin –desde mi óptica– de generar un balance entre las condiciones de rendición de cuentas en los tres ámbitos de gobierno.
Al respecto, se registra una asimetría debido a los factores existentes en materia de equilibrio de poderes, diversidad en medios de comunicación y desarrollo institucional, lo que propicia la ausencia de alicientes para obtener resultados positivos y sancionar las irregularidades.
Es preciso reconocer además que las entidades de fiscalización superior locales aún tienen limitaciones para asumir cabalmente las funciones que les corresponden.
Tercero. Entrega de resultados.
En el marco del Sistema Nacional Anticorrupción, los resultados derivados de la fiscalización superior podrían darse a conocer a la Cámara de Diputados mediante entregas cuatrimestrales en junio, octubre y febrero del año siguiente, en lugar de una sola presentación que lleva a cabo 14 meses después del cierre del ejercicio fiscal auditado.
El valor de la oportunidad en la entrega de nuestros resultados consiste en permitir que la fiscalización superior aporte una visión integral de la gestión gubernamental; primero, al Poder Legislativo como un insumo relevante para la formación de su agenda; segundo, a los entes auditados para definir acciones de mejora y como elemento preventivo para evitar la reiteración de irregularidades; y tercero, a la opinión pública para proporcionarles elementos objetivos para sustentar el análisis y el debate.
Consideramos que una visualización de valor estratégico para hacer uso de la información derivada de la fiscalización superior es aquella que se basa en la identificación de condiciones que dan lugar al surgimiento de vulnerabilidades en la gestión de las entidades públicas.
En este sentido, el Sistema Nacional Anticorrupción es un ámbito propicio para generar una corriente en la cultura de la administración pública que se concentre en los asuntos prioritarios en función de su impacto en el conjunto del sector público y permita proporcionar soluciones concretas a problemas estructurales comunes y reiterativos.
Cuarto. Se elimina el rol de juez y parte entre la fiscalización y la imposición de sanciones administrativas.
Se prevé un nuevo esquema de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y de los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como de hechos de corrupción en que incurran tanto servidores públicos como particulares.
De manera específica se contempla que las responsabilidades administrativas graves serán investigadas y sustanciadas por la SF y los órganos internos de control y su sanción corresponderá, como ya se dijo, al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y a sus homólogos en las entidades federativas.
Esta armonización en la aplicación de sanciones administrativas constituye uno de los pilares para eliminar la fragmentación que hoy tenemos en la materia. Una medida de esta naturaleza no debe significar, sin embargo, la minimización de la importancia de las actividades de auditoría interna y promoción del control al interior del sector público.
Y quinto. Se visualiza la respuesta del Estado Mexicano al fenómeno de la corrupción como una política pública con visión sistémica.
En este panorama, el Sistema Nacional Anticorrupción abre las condiciones que deberán materializarse en las leyes secundarias respectivas para que la fiscalización, el acceso a la información, la evaluación presupuestal y de programas, los sistemas de archivos y de contabilidad gubernamental interactúen de manera eficiente y efectiva.
Tales condiciones propician a que aspiramos que la gestión pública se enfoque a asignar de la manera más atinada los recursos financieros humanos y tecnológicos disponibles para llevar a cabo acciones de impacto social que representen una diferencia real en la vida de los ciudadanos.
Adicionalmente a estos cinco rubros, juzgamos conveniente que la iniciativa en comento haya incluido en su exposición de motivos el reconocimiento formal del Sistema Nacional de Fiscalización como eje central y pilar fundamental del Sistema Nacional Anticorrupción.
Vale recordar que en 2010 la ASF tomó la iniciativa de convocar a todas las instituciones vinculadas con la auditoría gubernamental en México, incluyendo los tres ámbitos de gobierno, los distintos poderes y los órganos constitucionalmente autónomos, para integrar un Sistema Nacional de Fiscalización.
El sistema está concebido como un conjunto de principios y actividades estructurados y vinculados entre sí, que buscan establecer un ambiente de coordinación entre todos los órganos gubernamentales de fiscalización del país.
Entre los logros de este proyecto podemos contar con la concientización a nivel nacional sobre los requisitos mínimos de un trabajo de auditoría con calidad y prevalencia de los principios de independencia e integridad, así como la creación de un marco nacional de normas profesionales de auditoría, basado en los estándares definidos por la organización internacional de entidades fiscalizadoras superiores, la INTOSAI.
El desarrollo del Sistema Nacional de Fiscalización ha permitido una identificación puntual de las brechas existentes entre sus distintos miembros, a nivel de capacidades institucionales, competencias técnicas e inclusive respecto a la divergencia de los marcos legales aplicables.
Estimados integrantes del Senado de la República y asistentes a este evento:
La ASF apoya el establecimiento del Sistema Nacional Anticorrupción, que en sus términos actuales cuenta con la potencialidad para generar una articulación adecuada entre los organismos que tienen la responsabilidad de velar por la mejora de la transparencia, la rendición de cuentas y la honestidad en el uso de los recursos públicos.
Si bien existen elementos difusos y potencialidades en el Sistema Nacional Anticorrupción, que en su momento deberán ser tratados de manera cuidadosa en el diseño y las leyes secundarias en la materia, debemos observar que en su forma actual el dictamen considera los elementos de mayor importancia.
Recordemos además, como se dijo, que todo es perfectible.
Por ello, respetuosa y enfáticamente los insto a que den su aprobación al dictamen respectivo en todos sus términos.
De la misma forma considera que es pertinente señalar que, a pesar de que los avances que se tendrán con la aprobación de esta iniciativa, hay que evitar la generación de falsas expectativas que hagan pensar a la ciudadanía que el problema quedará resuelto en el corto plazo.
Los resultados del Sistema Nacional Anticorrupción se podrán constatar en el mediano y largo plazos, inclusive la emisión de las leyes secundarias el inicio de su implementación, tomarán al menos dos años.
Sin embargo, en nuestra opinión institucional, es el no ceder el postergar la aprobación de este proyecto, puesto que a través del Sistema Nacional Anticorrupción y a través del Sistema Nacional de Fiscalización, desde este mismo momento se puede avanzar en el aspecto preventivo, con base en el fortalecimiento del control interno, la capacitación y la certificación de competencias.
Una mayor demora pudiera tener un efecto adverso.
Deseo agradecer el apoyo de diversos integrantes de este Senado, quienes han manifestado su respeto y confianza a los resultados de la labor de la ASF, al considerarla como un componente clave de esta iniciativa.
Reitero mi compromiso ante los cambios inminentes en nuestro marco legal de que la labor de la ASF sellará por una adición técnica, independiente y autónoma; esa es la mejor manera de colaborar con este proceso que debe ser percibido como un asunto de Estado de la mayor prioridad.
Muchas gracias por su atención.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, contador público Juan Manuel Portal Martínez, Auditor Superior de la Federación.
Tengo registrados algunos senadores y senadores para una sesión de preguntas. Las haremos en bloque.
Les pediría a mis compañeros senadores, esto es difícil, pedirle a un senador, pero que tratáramos de hacer estas intervenciones hasta por 3 minutos para poder tener un intercambio.
Lo que sucede es que nuestros invitados tienen una agenda, son personas que tienen compromisos, que tendrían que retirarse, si no de lo contrario podríamos perder alguno de sus valiosos conceptos o intervenciones. Entonces ese es el riesgo que corremos.
Evidentemente pueden hacer uso de la voz por el tiempo que requieran, como siempre ha sido aquí.
Tengo registrado al senador Alejandro Encinas, al senador Armando Ríos Piter, a la senadora Cristina Díaz, a la senadora Laura Rojas, al senador Omar Fayad, y así iré registrando todos aquellos que quieran intervenir.
Muchas gracias.
Tiene el uso de la palabra el senador Alejandro Encinas.
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