Versión estenográfica del Programa de Audiencias Públicas respecto al proyecto de la Ley federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con la participación de los comisionados del INAI y de representantes de diversas organizaciones de la sociedad civil.
(Segunda parte)
LICENCIADA RENATA TERRAZAS TAPIA: Muchas gracias por la invitación.
A nombre de FUNDAR agradecemos la invitación a lo que pensamos es la primera audiencia pública respecto al proyecto de Ley Federal de Transparencia.
Y menciono que es como lo pensamos como la primera en el afán de tener esta actitud colaborativa entre el Senado y la sociedad civil.
Hay varios temas que no fueron discutidos en la Ley General de Transparencia y que tienen que regularse en esta Ley Federal, por lo que consideramos que si bien existe una premura por aprobar esta ley, esto no debería ser en detrimento del debate y la discusión, sobre todo sobre estos temas.
Vemos esta ley, observamos tres diferentes espacios:
Uno, que existen algunos elementos contrarios a los principios desarrollados en la Ley General de Transparencia.
También observamos oportunidades para ampliar la garantía del derecho a la información. Y otros que implican estos temas que justamente no fueron discutidos en la Ley General.
Sin ganas de ser exhaustiva en esta discusión, elaboramos un documento técnico que les haremos llegar al finalizar este espacio.
Hay seis elementos que consideramos deben ser recuperados, o muestran el interés que tenemos desde FUNDAR.
El primero, es la posibilidad de que el órgano garante instruya a los sujetos obligados a generar información.
Uno de los motivos de la Reforma Constitucional de 2014 era eliminar la inexistencia de información; se resolvía que era inexistente y no sucedía nada.
Como está ahorita la Ley General, incluso esta Ley Federal, lo que sucede es que puede ser sancionado pero no hay una obligación de generar esa información.
Más allá de sancionar a funcionarios públicos, lo que queremos es garantizar el acceso a esa información y consideramos que el INAI debería resolver con una instrucción la generación de información.
El segundo punto tiene que ver con la eliminación de la ampliación del periodo de reserva y la positiva ficta.
En la Ley General quedó un articulado en donde menciona una posibilidad de ampliar la información.
Consideramos que no tiene que ser retomado en la Ley Federal y quedará en las facultades del INAI generar la regulación y los lineamientos para determinar de qué manera tiene que ampliarse ese periodo y bajo qué criterios.
En la forma en la que se encuentra redactada actualmente, en la Ley Federal solamente amplía la discrecionalidad y la ambigüedad en la materia.
También, una de las oportunidades que observamos en esta ley, es ampliar la información alrededor de la condonación y cancelación de créditos fiscales.
Actualmente como se encuentra es uno de los pasos de más avanzada que existen en marcos normativos.
Sin embargo, además de la vinculación del nombre y el monto, la fecha de la condonación o la cancelación, y el motivo de la cancelación debería ser incluido en las obligaciones de transparencia.
Sobre el proceso de designación, si bien observamos el año pasado un proceso de asignación colaborativo entre el Senado y la sociedad civil, quedó todo en legitimidad y confianza al órgano garante.
De la manera en la que se encuentra redactado actualmente en la Ley Federal, lo deja bastante abierto, por lo que consideramos que hay elementos que tienen que ser incluidos en la Ley Federal para que no suceda que sea por voluntad de los senadores del momento.
Un quinto punto tiene que ver con una ampliación de obligaciones de transparencia al Poder Legislativo, derivado del diagnóstico de parlamento abierto, ofrecemos algunas de estas disposiciones, incluso también sobre la integración del Comité de Información, el Comité de Transparencia.
Y por último, tiene que ver con las obligaciones específicas en materia energética y las obligaciones por sector. Desde FUNDAR consideramos que sería lo más acertado tener obligaciones específicas por sector. La política pública no solamente atañe a un solo sujeto obligado, muchas veces hay diferentes sujetos obligados vinculados; lo más acertado en aras de caminar hacia una mayor garantía del derecho al acceso a la información, es vincular esta información y hacerlo por sector, es lo más adecuado.
En materia de obligaciones específicas sobre materia energética, actualmente México ha mostrado su interés, su intención y de hecho va a formar parte la iniciativa de transparencia en industrias extractivas. Derivado de ese ejercicio se van a señalar cierta información que tendrá que hacerse pública.
Hay grupos de expertos desde sociedad civil que están trabajando alrededor de la identificación de esta información. No incluirlos en esta discusión, sería un tremendo error, ya que se está llevando a cabo y eventualmente México lo va a firmar.
Por ello, además de incluir estas sugerencias que hacemos desde la sociedad civil, nos gustaría también justamente motivar que existan otros momentos en donde haya una discusión sobre estos temas. El simple hecho de las obligaciones específicas en materia energética requiere de un debate y una discusión bastante amplia con expertos en la materia, que nos gustaría que fueran tomados a consideración.
Gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, licenciada Renata Terrazas Tapia.
Quisiera informarles que desde hace varios días, tanto el senador Alejandro Encinas como la senadora Laura Rojas, justamente han estado trabajando en todo este tema de hidrocarburos, están preparando un documento para poder ser integrado y nosotros evidentemente estamos en la mejor disposición de que quede en esto.
Se está contemplando y ya se está trabajando.
A continuación la maestra Mariana Campos Villaseñor, coordinadora del Programa de Gasto y Rendición de Cuentas de México Evalúa. Bienvenida al Senado.
MAESTRA MARIANA CAMPOS VILLASEÑOR: Muchas gracias a todos los senadores aquí presentes, por invitar a México Evalúa a pronunciar su opinión sobre esta importante ley de la que seremos, desde luego usuarios muy frecuentes.
Y sobre una política pública en la cual consideramos que México tiene que avanzar, en la que tiene que consolidarse y en la que seguramente va a ser un pie muy importante para dar un paso adelante en la política anticorrupción.
Los cinco minutos que hay destinados a esto, desde luego es muy poco tiempo para poder pronunciar o diez, aunque se extendiera media hora sería de verdad insuficiente para algunos temas.
Pero trataré de elegir los más importantes, esperando que exista un proceso participativo en donde podamos tener otras oportunidades de hacer llegar comentarios específicos sobre lo que observamos al respecto.
Creo que uno de los aspectos que más preocupa a México Evalúa, es que la Ley Federal por un lado, regule aspectos que no corresponden a esta ley, afectando así el derecho de acceso a la información. Y por otro lado, no regule algunos aspectos que debiera regular o los regule de manera deficiente, entonces mi participación se va a centrar en comentar sobre estos asuntos y sobre algunos ejemplos específicos que hemos encontrado.
En primer lugar, quiero hacer referencia a aspectos que consideramos que no competen a la Ley Federal y que puede ser un riesgo para el derecho de acceso el dejarlos ahí:
Uno es sobre la prueba de daño. Me parece, y hablo a nombre de México Evalúa, que la aplicación y el contenido de la prueba de daño es un asunto de carácter técnico, especializado en la materia.
Y me parece que el INAI es un órgano constitucionalmente autónomo totalmente capacitado para poder emitir las disposiciones generales sobre lo que va a competir a esta prueba de daño.
El hecho de que la ley federal trate de ahondar más sobre esta aplicación y contenido, puede resultar negativo para el derecho del acceso a la información.
El INAI tiene toda la capacidad de hacerlo, y además seguramente utilizará formatos o metodologías que deberán actualizarse de manera continua; no creo que la prueba de daño vaya a ser un ejercicio que se deba quedar estático en el tiempo.
Seguramente será una metodología que tendrá que evolucionar, que tendrá que adoptar prácticas internacionales, que tendrá que emitir formatos; entonces, me parece peligroso dejarlo en la ley federal.
Y además, la manera en la que está redactada la fracción II, de este artículo 96, no deja claros algunos aspectos, cosas así como que la divulgación de la información que afecte intereses de algún sector en específico, podría considerarse como un aspecto para no difundir información.
Eso no queda muy claro. Es una redacción, me parece, poco clara y que pone en esa fracción al mismo nivel al beneficio de la sociedad en su conjunto y de un sector en particular.
Yo creo que esa redacción debe ser mucho más precisa, pero no es una ley federal en donde creo que debe quedar sino en disposiciones generales que emita el cuerpo técnico que está facultado para esta materia.
El otro aspecto que me parece muy importante, es sobre el perfil del Órgano Interno de Control.
Me parece que no es competencia de esta ley regular ese perfil. El perfil me parece que debe ser consistente con lo que se defina a partir del Sistema Nacional Anticorrupción. Tengo entendido, incluso, que ya no se le llama Órgano Interno de Control, se llaman, me parece, Auditorías Internas o un término similar.
De nuevo, regular aspectos que no son de la ley sin tener garantía que de hecho se utilicen esos términos, podría ocasionar mucha confusión y tener que irse a lo mejor a algún tipo de controversia o algo.
Yo creo que eso es un aspecto que le corresponde a la Ley de Responsabilidades, al Sistema Nacional Anticorrupción y el INAI tendrá el Órgano Interno de Control que se defina a nivel institucional por la administración del Estado mexicano.
Por otro lado, también me parece muy importante establecer que en el artículo 204, y ese es un ejemplo que yo creo que aquí se concreta muy bien sobre la preocupación general que escucho que existe por las intervenciones de mis colegas anteriores y de la senadora Marcela, sobre aspectos que pueden estar en conflicto con lo definido en la Ley General de Transparencia.
Y reitero de parte de México Evalúa, que estamos de acuerdo en que cuando se haga énfasis en esa ley, en lugar de redactarlo de nuevo tendremos que citar el artículo, la fracción específica en donde queremos hacer uso de esa ley y evitar la interpretación y la redacción, porque una palabra puede cambiarlo todo.
Y el artículo 204 de este documento de trabajo establece, bueno, que los sujetos obligados a través de la Unidad de Transparencia darán respuesta a las solicitudes, y se habla de la posibilidad de tener que extender el término. Es decir, que excepcionalmente, considerando las circunstancias especiales del caso, los sujetos obligados podrán solicitar al Instituto de manera fundada y motivada una ampliación del plazo para el cumplimiento de la resolución.
Hay un aspecto similar regulado en la Ley General de Transparencia, en el artículo 132, pero con una enorme diferencia: En la Ley General de Transparencia se establece que puede ampliarse hasta por diez días. Se establece que las razones fundadas y motivadas deberán ser aprobadas por el Comité de Transparencia. Y además establece que esta resolución del Comité de Transparencia tendrá que ser notificada antes del vencimiento del término original al solicitante.
El no establecer cuánto tiempo va a poder ampliarse, puede ser un año o toda la vida, o más, no sé, infinito. Yo creo que son los aspectos que tenemos que tener mucho cuidado, uno, de respetar la ley general y dos, de que en caso de que se pretenda incluso mejorar el acceso, pues podrá redactarse algo nuevo, pero no en detrimento de este derecho de acceso.
Por otro lado, nos parece que también y leímos algunos de los pronunciamientos que hizo llegar el INAI al documento de trabajo anterior, que hay aspectos de la organización interna del INAI que deberán quedar en su propio documento de regulación interna.
Me sorprende que haya un artículo que establezca que se podrá tomar una licencia hasta por seis meses sin especificar las razones por las cuales esto podrá ser.
Yo pensaría que este tipo de asuntos deben ser de la organización interna del INAI, de nuevo un organismo constitucionalmente autónomo, y dejarlo así abierto en la ley, me parece que no está justificado el dejar de estar en el INAI cumpliendo con su labor por seis meses, sin explicar en la ley estas razones.
Asimismo, me parece también que haya algunos aspectos y facultades del INAI que sí podrían quedar aquí en la ley facultadas, que no tienen que ver con su organización interna, sino más bien con su rol como instituto y me parece que estamos de acuerdo con lo que suscribe el propio instituto, en que se quede muy explícitamente facultado para poder interpretar y exclusivamente para fines de acceso a la información, cuando se actualicen violaciones graves a derechos humanos.
Creo que este asunto debe quedar muy claro, que tiene esta facultad, que sea sólo exclusivo en el caso de interpretación para el acceso a la información y no en otros casos, pero sí deberá facultarse y también nos parece importante que se considere que con respecto a las obligaciones de transparencia, el Instituto pueda tener alguna facultad de interpretación.
Lamentablemente puede haber errores en la redacción, puede haber imprecisiones y el instituto en todo momento tendrá que tener esa facultad para poder interpretar.
Aspectos que sí competen esta ley y que no están definidos o que se pueden definir mejor, me parece que también hay varios. En primer lugar la definición de las obligaciones de transparencia a nivel federal.
También, como ya se ha repetido anteriormente, la ley general establece un piso, un estándar a nivel nacional, en donde no se considera el rol específico que cada nivel de gobierno pueda estar haciendo en el estado mexicano.
Entonces, la federación tiene roles prominentes en ciertos sectores y tendremos que tener información específica sobre esos roles que no están regulados p propuestos en este documento de trabajo, específicamente en términos de lo que es la hacienda pública, política interna, la política energética.
Creo que hay varios roles que desempeña la federación y que tenemos que regularlos adecuadamente.
Entonces, México Evalúa también se pronuncia a favor de que haya obligaciones de transparencia por sector federal.
En particular quiero dar un ejemplo de hacer énfasis en lo que tiene que ver con la materia de generación de infraestructura en el país, sin duda el rol que hace la federación es muy importante, ejerce por mucho la mayoría de los recursos en esta materia y México todavía es muy deficiente en cuanto a obligaciones de transparencia en materia de contratación de obra pública.
Ustedes saben, es un tema que ha sido por demás controvertido en los medios, por presuntos malos manejos, presuntos conflictos de interés.
La situación es que todas estas acusaciones se vuelven dañinas para México cuando es imposible comprobar públicamente lo que está sucediendo en esta política pública.
Estamos de verdad alejados en cuanto a estándares internacionales en la materia y me sorprende que no se incluyan incluso los compromisos que a través de la Alianza por el Gobierno Abierto ya México suscribió al respecto.
La Ley General sí avanzó, sí generó nuevas obligaciones en esta materia, pero lamentablemente permanece una mala práctica incluso en esa ley, que es generar obligaciones de transparencia heterogéneas, es decir, no homogéneas para todos los procedimientos de contratación. Seguimos regulando.
Y estas son las obligaciones para las adjudicaciones directas, y estas son las obligaciones para las licitaciones. No.
Las prácticas internacionales lo señalan: todos los procedimientos de contratación deben tener las mismas obligaciones de transparencia, por qué sólo publicar los contratos de las licitaciones.
Los contratos de las adjudicaciones directas también hacen uso de los recursos públicos de los mexicanos y no existe ninguna razón para que no sean públicos.
Entonces tenemos que, yo creo que en la Ley Federal, aprovechar la oportunidad de por fin establecer regulaciones homogéneas de transparencia, sin importar el procedimiento de contratación.
También será muy importante, por primera vez, generar un informe trimestral sobre las contrataciones públicas en México.
¿Qué sucede? La situación actual de la Ley de Obra Pública y servicios relacionados con las mismas, lamentablemente tiene muchas excepciones el cumplimiento de la ley y esas excepciones son un pase a la opacidad porque entonces ya no hay obligación de reportar en COMPRANET esas operaciones del Estado Federal Mexicano.
Eso ha hecho que COMPRANET no contenga información de todos los contratos y las transacciones que establece el Estado Federal Mexicano.
Entonces yo creo que la Ley Federal de Transparencia tiene que establecer esas obligaciones.
Toda contratación del Estado Federal Mexicano, por la ley que se haya llevado a cabo, por el mecanismo que se haya llevado a cabo, deberá cumplir con las obligaciones de transparencia y deberán ser incluidas en un informe trimestral que la Federación produzca al respecto, que el Poder Ejecutivo le entregue al Congreso.
Así como hay informes sobre la situación financiera, de la evolución de las finanzas públicas, bueno, también deberá haber uno sobre las contrataciones.
No sabemos el día de hoy cuantas transacciones hay en materia de contratación y tendrá que haber otro informe sobre la ejecución de los contratos.
Porque la ejecución de los contratos es la fase en la que verdaderamente se hace uso de los recursos públicos.
Durante el procedimiento de contratación todavía no se ejercen los pesos, se ejercen una vez que el contrato entra en vigor y sufren modificaciones.
Entonces será muy importante incluir estos dos informes para que tanto el Congreso como los mexicanos estemos enterados de estos asuntos.
Por nuestra parte hasta aquí llegamos.
Gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias maestra Mariana Campos, de México Evalúa.
A continuación, el licenciado Guillermo Noriega Esparza, Coordinador del colectivo Por la Transparencia.
Bienvenido al Senado de la República.
LICENCIADO GUILLERMO NORIEGA ESPARZA: Muchas gracias.
Señora senadoras.
Señores senadores:
Es un placer estar de nuevo aquí con ustedes.
Amigos comisionados.
Colegas:
Primero, agradecerles y hacer una serie de consideraciones.
Y agradecerles igual a las organizaciones miembros del Colectivo por la Transparencia, y los miembros de México Infórmate, por una semana estudiar y ponernos a verter una serie de consideraciones.
Primero, el texto hace un esfuerzo considerable por ser amplio en algunas materias, especialmente en torno a ciertos organismos pero es laxo en otros, repetitivo en otros respecto a lo que establece la Ley General de Transparencia, como ya lo comentamos, e insuficiente al no abordar temas de relevancia como el mismo Poder Legislativo y ámbitos específicos de la Administración Pública Federal.
Ya lo hemos comentado aquí. Su lectura a veces puede ser incluso hasta esquizofrénica porque hay veces que remite a la Ley General, y hay veces que no remite a la Ley General, hay veces que es repetitivo, y hay veces que incluso es omisa.
Segundo: proponemos documentos de trabajo como éste en versiones ilimitadas, que se abran y los foros que sean necesarios sin prisas, especialmente para esperar la construcción e interacción con otros marcos normativos y otros paquetes como la misma Ley de Obras Públicas, ya lo comentábamos aquí, la Ley General de Datos Personales, la Ley General de Archivos, todo el sistema anticorrupción que está en construcción y todas sus leyes secundarias, entre otras.
Esto a fin de no reincidir en lo que comentaba el doctor Mauricio Merino, y que desde un inicio la Red por la Rendición de Cuentas ha insistido tanto, en la fragmentación normativa que después se convierte en un muy mal rompecabezas legislativo, que termina dándonos dolores de cabeza o inclusive llevándonos a litigios innecesarios.
Tercero. Respecto a este segundo documento de trabajo, el grupo de organizaciones ciudadanas que integran la Alianza para Parlamento Abierto, proponen entre otros asuntos incorporen en la Ley Federal los elementos de transparencia y apertura parlamentaria que las organizaciones identificamos en el diagnóstico de parlamento abierto en México.
Entre otros, agregar dos articulados en el Título III capítulo primero, sobre obligaciones de transparencia en las cámaras del Congreso de la Unión e incluso el mismo Poder Judicial de la Federación.
Obligaciones, por ejemplo: Convocatorias, actas, acuerdos, listas de asistencia y votaciones de los órganos de gobierno; informes de actividades de comisiones ordinarias, especiales, de investigación, jurisdiccionales, bicamerales y comités; informaciones de actividades de legisladores en lo individual; informes de actividades de grupos parlamentarios; informes de actividades de órganos de gobierno; informes de actividades de centros de estudio de investigación y apoyo parlamentario; listado de conflictos de intereses, archivos históricos de las obligaciones generales y específicas.
Esto como ejemplo de lo que se puede incluir.
Cuarto. Hace falta la incorporación del concepto de gobierno abierto y ser extensivos en su funcionamiento, para poder cumplir con las expectativas que genera el artículo 59 de la Ley General en torno a promover este paradigma colaborativo entre todos los sujetos obligados del Estado Mexicano.
Se señala en la Ley General, pero se omite en la Ley Federal, decir a qué estamos obligados quiénes.
Quinto. Para evitar suspicacias y conflictos normativos innecesarios, es pertinente indicar de manera expresa que en caso de un conflicto entre la apertura mandatada por la ley general y la que se comenta respecto a los mandatos de confidencialidad contenidos en otras normas, deberá prevalecer el espíritu de la ley general.
Creo que igual, parte de la prevalencia de la ley, ya lo hemos insistido desde la creación misma de la ley general.
Sexto. Respecto al nombramiento de los comisionados del Instituto Nacional de Acceso a la Información, coincido, sería deseable incorporar a nivel normativo el procedimiento que se siguió para la elección de los actuales comisionados, poniendo dicha experiencia como piso mínimo de suficiencia democrática.
Se recomienda, al igual, incorporarle la experiencia como parte de los requisitos y eliminar la autorización de licencias hasta por seis meses, a la que se refiere el artículo 48, que sin mayor explicación o elementos no dan certeza al funcionamiento de este instituto en distintas coyunturas. Todavía no entendemos el sentido de esas licencias.
Al igual, proponemos incluir que para ser comisionado del INAI, no se haya sido dirigente, miembro de órgano rector o alto ejecutivo de algún partido político, ni haber sido postulado para cargo de elección popular. Esto para ser coherentes con lo que se requiere, incluso para otros cargos dentro del mismo instituto.
Séptimo. Reconsiderar el artículo 21, que pone un límite tajante al desarrollo de un sistema profesional de carrera del INAI, cuando es lo deseable que la meritocracia y la transparencia en la designación y ascensos, empiece por la propia casa de la transparencia.
Octavo. Repensar a la luz de los asuntos de alto interés público, lo que establece la sección V I, artículo 44 de que existiría un conflicto de interés directo o indirecto, cuando según la fracción V, un comisionado haya fijado pública e inequívocamente el sentido de su voto, antes de que el pleno resuelva el asunto.
Noveno. En el artículo 65 se establecen previsiones de transparencia en materia de política exterior, pero no respecto a temas de amplia relevancia pública desde la Administración Pública Federal, como son salud, educación, seguridad pública, entre otros sectores.
Ya lo hemos dicho aquí, a lo mucho se incorpora un párrafo al final de dicho artículo, en el 65, con un agregado sobre transparencia en los créditos fiscales; que incluso por técnica legislativa creo que no debería encontrarse ahí así como un pegote dentro de este mismo artículo.
Se recomienda ampliar y especificar las obligaciones del Poder Ejecutivo Federal y categorizarlas, como ya se ha dicho aquí, por sector.
Es el momento, creo, de ser exhaustivos y de dejar poco a la imaginación de los que poca imaginación tienen regularmente.
Décimo. En el artículo 67, fracción IV, se señala que las empresas productivas del Estado y sus empresas subsidiarias habrán de ser públicas. En su inciso b) dice: “De las donaciones o cualquier aportación que realice la Comisión Federal de Electricidad, PEMEX o sus empresas subsidiarias a empresas físicas o morales, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o su objeto, pero con excepción de aquellas cuya divulgación pueda afectar una ventaja competitiva de la empresa productiva del Estado o sus empresas filiales”.
¿Sería posible establecer ejemplos de estos supuestos? Quisiera saber un poco más al respecto, porque decir que se tienen que hacer públicas esas donaciones, excepto bajo una excepción en la cual es tan amplio, de verdad preocuparía.
Undécimo. El artículo 92, habilita al Comité de Transparencia a ampliar el periodo de reserva hasta por cinco años adicionales, dice: “Siempre y cuando justifiquen que subsisten las causas que dieron origen a la clasificación mediante la aplicación de una prueba de daño”.
¿Ante quién? ¿Qué autoridad va a revisar si ese nuevo acto de autoridad es correcto o no?
Se propone habilitar el mismo tratamiento al que se refiere el siguiente párrafo cuando se habla de prolongar al infinito las reservas cuando se traten de infraestructura estratégica. Es decir, que sea el órgano garante que determine si procede o no la ampliación del periodo de reserva y si subsisten o no dichas causas.
Duodécimo. Uno de los principales problemas y retos de todo el sistema es que una vez que se hizo la solicitud de información, que se presentó el recurso de revisión y que se eche a andar todo el aparato burocrático; una vez que incluso el órgano garante ya emitió una resolución, el cumplimiento del sujeto obligado queda tan laxo en su documentación como en un mero envío de un oficio, y a esperar a que el recurrente no se vuelva a inconformar obviamente. Creo que se debe de documentar ante el Instituto y éste poder dictaminar el óptimo cumplimiento de sus resoluciones.
Décimo tercero. Se propone se siga el ejemplo de distintas entidades federativas, donde bajo el supuesto establecido en el 147, es decir, cuando el agravio sea la falta de respuesta de una solicitud de acceso y se resuelva de manera favorable para el recurrente, el sujeto obligado deberá darle acceso a la información solicitada sí en un periodo mayor de 10 días hábiles, está bien como se establece, pero sin costo, sin que medie pago correspondiente de derecho, toda vez que fue, digamos, violentado en esa parte; sucede en varias entidades de la república.
Décimo cuarto. Incorporar obligaciones específicas del Poder Judicial de la Federal:
Votaciones y sentido de voto en lo individual de resoluciones de asuntos en el Pleno de la Suprema Corte.
Votaciones y sentido del voto en lo individual de resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal.
Décimo quinto –y me faltan ya dos para acabar–. Modificar el artículo 3º transitorio para reducir de 18 a 12 meses la tramitación, modificación o expedición de la normatividad interna de los sujetos obligados.
Y Décimo sexto. Ya existen parámetros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y es un tema ampliamente discutido por esta Soberanía y no puedo dejar de decirlo, se debe reconocer que el INAI pueda ordenar la apertura de información que a primera vista pueda constituir violaciones graves a los derechos humanos sin que exista antes declaratoria del organismo de derechos humanos.
Es importante decir que es una discusión eterna. Creo que ya mi compañera de artículo 19 y las discusiones que hemos tenido desde la construcción de la misma ley general nos da para poder caminar en ese sentido.
Yo hasta ahí le dejo. Hay otros puntos que han salido, pero esta es una buena oportunidad para conversarlos y se los haremos llegar con todo gusto por escrito.
Muchas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, licenciado Guillermo Noriega Esparza, Coordinador del Colectivo por la Transparencia.
A continuación, el maestro Alejandro González Arreola, Director General de Gestión Social y Cooperación, GESOC.
Bienvenido al Senado.
MAESTRO ALEJANDRO GONZÁLEZ ARREOLA: Muchísimas gracias, senador Escudero.
Un gusto estar de nuevo por acá, agradecerles la invitación, por supuesto, a las senadoras y a los senadores y la presencia de las y los comisionados y de mis colegas de la sociedad civil y de la academia, que siempre es un gusto compartir con ustedes.
Primero, obviamente agradecer y me parece que felicitar el proceso co-creativo que se ha venido generando en toda la materia de transparencia, toda la materia anticorrupción. Felicitarlo y reiterar que me parece que es un principio que ha dado frutos y que ha generado iniciativas o piezas legislativas no sólo técnicamente adecuadas y jurídicamente adecuadas sino también con una alta legitimidad, me parece y hay que seguir en esta ruta.
Y desde esa perspectiva me parece que el que hoy estemos discutiendo la ley federal acá, es muy relevante de una manera abierta, porque es una ley que va a sentar de entrada un precedente, para lo que serán las armonizaciones de las legislaciones estatales.
Me parece muy importante que su corrección técnica sea adecuada, pero que también la aplicación de los principios que la deberán de regir sean los correctos, porque eso es lo que permitirá que su despliegue a nivel local sea el adecuado.
Y la segunda razón es porque recordemos que estamos en medio, casi por terminar ya, de México como presidente de la Alianza para el Gobierno Abierto y esta ley muy probablemente se expedirá todavía mientras estemos en la presidencia de la Alianza para el Gobierno Abierto y también considerando que algunos de los compromisos de la Alianza para el Gobierno Abierto, suscritos por el gobierno mexicano, tienen cabida en el marco justamente de esta ley federal y darles un sustento normativo.
Creo que tenemos una oportunidad importante hacia adelante.
Mi intervención, como decía la senadora Peimbert, efectivamente va a estar totalmente libre de sesgo partidista, pero no necesariamente libre de principios y de conceptos orientadores.
Me parece que los principios y conceptos orientadores son clave porque, y hacerlos explícitos además, porque son estos los que al final del día permiten identificar cuál es la racionalidad que está detrás de cada una de las posturas explicitadas y eventualmente permiten justamente identificar y dirimir esas posible tensiones o diferencias desde una perspectiva razonada, con argumentos, con elementos conceptuales, con elementos de política pública, tal y como lo planteaba hace un momento el doctor Mauricio merino.
De entrada decir que entiendo al Ley Federal de Transparencia como un instrumento normativo que, sustentado justamente en las leyes superiores que ya nos hemos dado acá, en la reforma constitucional y en la ley general, establece pautas, establece procedimientos que regulan la actuación del orden federal de la administración pública desde su propia especificidad, para hacer valer el derecho de acceso a la información, derecho humano de acceso a la información, bajo el principio de máxima publicidad, que ese es el principio clave de este derecho, incluyendo también aquellos elementos que regulan los límites de este derecho, que es un elemento fundamental y que es razonable, porque hay que reconocer que entra en tensión con otros derechos.
Entonces, desde esta perspectiva, la ley federal es justamente aquél instrumento normativo que establece esos procedimientos, principios, pautas de la implementación de esta lógica.
Y mencionar que es necesario también que consideremos cuáles serían aquellos, mencionaré dos o tres principios que me parecen fundamentales y ya después entraré a la discusión de cuatro puntos que me parecen relevantes.
Primero decir que el principio propersona, por encima del principio proestado, en la aplicación de cada situación concreta que estamos debatiendo es clave y siempre pensar esa situación y esa tensión desde esa perspectiva, me parece relevante.
El segundo principio de no regresión y progresividad, versus el principio status quo, que me parece que si bien es cierto que era un principio que aplicaba de manera más adecuada la ley general, hay algunos aspectos concretos de esta ley federal, en donde sí aplica y mencionaré algunos ejemplos que me parecen relevantes.
El tercero y porque aplica en varios de los puntos que comentaré, es el principio de certeza y predictibilidad en la aplicación de las causales, sobre todo las de reserva, versus principios generalistas en la aplicación de estas causales.
Recordemos que cuando estamos aplicando una reserva, lo que estamos haciendo es ponerle un límite a un derecho humano y no podemos establecer límites al derecho humano bajo principios generales, tienen que ser precisos, concretos, tienen que establecer temporalidades, en fin, una serie de elementos que mencionaré dentro de un momento que hoy carecen todavía en la Ley Federal, en algunos casos que me parece importante complementar.
Me centraré en tres puntos, por razón del tiempo, de todos modos haré llegar el documento por escrito, que me parece que sustenta a los demás.
Pero comenzaré diciendo que suscribo en sus términos lo que mis colegas han comentado ya respecto a tres puntos que me parecen fundamentales y ya después me iré a aquellos otros que no se han comentado me parece de manera suficiente:
Capacidad prima facie del INAI para brindar acceso al derecho a la información en casos de violaciones a derechos humanos pero también en actos de corrupción, que me parece muy importante desde esa perspectiva. Me parece un elemento fundamental.
Aquí suscribo lo que ya se ha planteado por los demás colegas.
El principio en términos de aplicación de la visión integral y sistémica de la ley que tiene que estar integrado o visto en un paquete, como bien lo mencionaba Mauricio, que tiene que acompañar justamente a la ley de archivos y a la protección de datos personales pero también aquellos elementos que integran el Sistema Nacional Anticorrupción y que son dos leyes complementarias o sistemas complementarios y que más nos vale que estén razonablemente coordinados.
Suscribo esos elementos de manera plena y me centraré, insisto, en otros tres temas que no han sido creo suficientemente cubiertos en el afán justamente de evitar repeticiones.
Me referiré a la ampliación del catálogo de obligaciones de transparencia:
Parece que esta es una gran oportunidad para introducir criterios específicos de obligaciones proactivas de transparencia por áreas de política pública.
Me parece que el nivel federal de la administración pública tiene atribuciones concretas, específicas y únicas, algunas de ellas concurrentes pero muy claro cuáles son el alcance de esa atribución y sobre de ellas hay información de alto interés público que es relevante y que es clave. Y voy a poner un ejemplo:
Ustedes el día de mañana, aquí en el Congreso, van a recibir el paquete económico 2016.
Déjenme decirles y les adelanto que ustedes van a recibir un paquete económico en donde los criterios generales de política económica van a carecer de tres cosas:
Uno. De información sobre los métodos de cálculo. No van a venir, nunca han venido.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público no pone cuáles son los criterios, procedimientos y metodologías de estimación.
Por ejemplo: ¿Cómo llega el PIB? Pues quién sabe. No lo sabemos.
No necesitamos una diferenciación entre cuáles criterios ya están dados por Banco de México, cuáles son los propios y más importante, el tercero, por ejemplo:
No hay memorias de cálculo. Una memoria de cálculo con documentos, con “de fails”, que cualquier ciudadano pueda, o centro de análisis e investigación pueda justamente correr y nos debería dar exactamente la misma cantidad que establece Hacienda.
Esto, por poner un ejemplo, son elementos que no están normados, que son claves para la sostenibilidad fiscal, que son buenas prácticas en otros países y que hoy por esta ausencia que tenemos en la actual redacción, en este segundo borrador, simple y sencillamente no avanzaríamos en estos elementos que son clave.
Un segundo ejemplo en esta perspectiva es justamente lo que ya mencionaba hace un momento Renata, que me parece importante reiterarlo, que es:
México, en la Alianza para el Gobierno Abierto ya se comprometió justamente a inscribirse al “ATA” a ser miembro de la “ATA” en industrias extractivas y hoy por hoy es un compromiso que no necesariamente ha avanzado, parece relevante.
Felicito muchísimo que los senadores Encinas y Rojas estén trabajando ya en este tema pero lo importante incluirlo en la Ley Federal.
Eso es específico justamente de este tema y me parece que estaríamos incluso ya alineados a lo que nos estamos comprometiendo a nivel internacional.
Segundo eje, que es justamente el de cómo tratamos el tema de gobierno abierto en la Ley Federal, en este borrador que tenemos ante nosotros y que hoy estamos abordando.
Y tal y como está redactado ahorita pareciera que el concepto y la lógica de gobierno abierto aplica nada más al Ejecutivo Federal, cuando, si lo dejamos tal y como está en el Artículo 57, nada más estaríamos omitiendo la idea de que esta es una ley que regula al orden federal de la administración pública y que necesariamente tendríamos que incluir justicia abierta, parlamento abierto, porque simple y sencillamente son ámbitos del orden federal que tendrían que también estar implícitos en esta lógica.
Por lo tanto, sugiero y apoyo aquí la idea del INAI de incorporar un apartado específico que busque impulsar y replantear este enfoque de manera integral en todo el orden federal de la Administración Pública. Me parece que hay aquí una tarea que puede ser justamente solventada.
Y finalmente, porque tengo diez minutos, me voy a pasar un poco nada más, me parece que el último tema que sería interesante valorar, justamente tiene que ver con las causales de reserva.
Me parece que tal y como se plantea ya, por ejemplo, en el área de seguridad nacional, podríamos entrar más a detalle en las definiciones de qué entendemos por estabilidad financiera, económica o monetaria y cuáles son los límites concretos a cada uno de estos supuestos bajo el principio, decía hace un momento, de que cuando estamos limitando este derecho de acceso a la información, estamos limitando un derecho humano y esos límites requieren clarísimamente estar bien establecidos en términos conceptuales, en términos de precisión temporal y en términos del alcance que cada uno de éstos debería de tener.
Yo lo dejaría, por el tiempo que tengo, hasta aquí. Y más que abierto para poder seguir comentando otros temas que quedan pendientes, pero que me parece que van a seguir comentándose por los demás colegas.
Muchísimas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias, doctor, por su participación.
A continuación la doctora Ximena Puente de la Mora, comisionada presidenta del INAI.
DOCTORA XIMENA PUENTE DE LA MORA: Muy buenas tardes tengan todos ustedes, distinguidos miembros del Senado que están presentes, senadoras y senadores altamente comprometidos con el tema de la transparencia en nuestro país.
Saludo, por supuesto, a mis compañeras comisionadas y comisionados que conformamos el pleno del INAI. Para el INAI es sumamente relevante estar presentes, prueba de ello es que aquí estamos todo el pleno de este órgano garante.
Saludo también a los miembros de las organizaciones de la sociedad civil, que han tenido un papel fundamental en el impulso de la transparencia y la rendición de cuentas, y un trabajo muy cercano al Instituto Nacional de Transparencia.
Quiero agradecer, a nombre de mis compañeras y compañeros comisionados del pleno que conformamos el pleno del INAI, la invitación para participar en estas audiencias públicas; pero también hacer un gran reconocimiento al Senado de la República por la alta sensibilidad, la apertura y la transparencia que han tenido en todo este proceso, desde la reforma constitucional en materia de transparencia para configurar la Ley General de Transparencia; y ahora en este importante proceso que es la Ley Federal de Transparencia.
Me parece, efectivamente, que el reto no es menor, hacer una ley que esté acorde no sólo al principio y al espíritu de la reforma constitucional; sino también a lo estipulado ya por la Ley General y hacer una ley que desarrolle de manera coherente, progresiva y sistemática, el derecho de acceso a la información.
Me parece que también hay unas altas expectativas por todo este gran trabajo que se está haciendo aquí en el seno del Senado de la República.
Sabemos de los grandes esfuerzos también por incorporar en una sola propuesta distintas visiones y preocupaciones de los actores involucrados, que culmine en una ley federal que no solo sea apegada, ya lo decíamos, a los principios constitucionales en materia de transparencia y acceso a la información; sino que desarrolle plenamente la ley.
Ya lo decían también otros participantes que me han antecedido en el uso de la voz, el reto no es menor: lograr una armonización dentro del funcionamiento del Sistema Nacional de Transparencia con el Sistema Nacional Anticorrupción; y me parece que estas audiencias públicas son una gran muestra de ello.
En este tenor y sin pretender reiterar las inquietudes que les hemos compartido anteriormente, queremos aprovechar esta oportunidad para centrarnos en algunos aspectos cuya consideración, en la legislación federal de transparencia nos parecen fundamentales:
El primero de ellos es, sin duda alguna, el relativo al acceso a la información relacionada con violaciones graves de derechos humanos, delitos de lesa humanidad y actos de corrupción; temas en los que si bien existe una clara coincidencia sobre la importancia que reviste para nuestra sociedad la rendición de cuentas; aún queda pendiente el reconocimiento expreso en la legislación federal de la facultad del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos para determinar, en primera instancia, y en el orden administrativo la procedencia de su acceso sin tener que esperar una declaración al respecto por parte de cualquier otra autoridad.
Con este reconocimiento legislativo no se pretende el otorgamiento de una facultad absoluta y sin restricciones que pudiera ejercerse de forma arbitraria por el organismo garante –en esto queremos ser muy precisos– por lo que en este Instituto estamos convencidos de que esta atribución interpretativa debe venir acompañada de parámetros normativos que acoten su ejercicio a través del establecimiento de criterios cuantitativos y cualitativos que permitan evaluar caso por caso –y esta también es nuestra precisión importante– al evaluación y la ponderación se realiza caso por caso si se está frente a violaciones graves de derechos humanos, o bien, delitos de lesa humanidad o actos de corrupción; máxime que, sobre estos temas existe un gran interés público por acceder a la información.
Un segundo aspecto que consideramos relevante es el relativo a la ampliación del catálogo de obligaciones de transparencia que incorpora aquellos temas identificados a partir de las funciones o información que de hecho, y sin que medie información normativa, ya publican los sujetos obligados y cuya difusión permitiría seguir transitando de una transparencia reactiva a una transparencia proactiva que acerque de manera oportuna la información a toda la sociedad.
En este sentido, advertimos la necesidad de un mayor desarrollo de las obligaciones de transparencia –ya se comentaba en este foro– vinculadas con el sector energético y de hidrocarburos, que hoy por hoy es el objeto de regulación en leyes como la de la industria eléctrica o la del aprovechamiento de energías renovables y el funcionamiento de la transición eléctrica que, junto con la alianza para la transparencia de las industrias extractivas de la que México ya ha solicitado su incorporación, ofrecen un vasto abanico de la información de interés público en la materia, atendiendo las mejores prácticas nacionales e internacionales que fortalece la rendición de cuentas del Estado mexicano a toda la sociedad.
A su vez, no podemos soslayar, honrando el principio de progresividad, los avances que en materia de cancelaciones y condonaciones de créditos fiscales existen.
Sin embargo, consideramos que podemos ir más allá y asumir que no basta con la mera difusión del nombre y los montos disociados de los beneficiarios sino que debe de establecerse su puntual vinculación, a efecto de propiciar una más efectiva rendición de cuentas en temas de innegable interés para la sociedad.
Otra asignatura que consideramos de importancia para este Instituto Nacional de Transparencia, y que es connatural a su función como órgano garante federal y nacional, es sin duda la tutela efectiva del derecho de acceso a la información que ha tenido avances importantes con el establecimiento de los medios de impugnación que, como facultad y atracción y el recurso de inconformidad, propician que dicha garantía se desarrolle en condiciones de igualdad a nivel nacional, eliminando las asimetrías que llevaron a la reforma constitucional del artículo 6º en materia de transparencia en el año 2014.
Sin demérito de este logro, en la tutela del derecho de acceso a la información, creemos que subsiste la necesidad de desarrollar de manera pormenorizada tanto un recurso de inconformidad como el de revisión en materia de seguridad nacional, ya que no pareciera suficiente su sola previsión en la legislación general o la mera remisión a dicho cuerpo normativo.
De esta manera, sería fundamental contar con procedimientos puntuales en la legislación federal que den certeza sobre los términos en los que pueden sustanciarse esos medios de impugnación.
Sobre el recurso de seguridad nacional, estimamos fundamental que al INAI se le otorgue el derecho de audiencia durante la sustanciación, a efecto de poder defender la legalidad de la resolución reclamada por el consejero jurídico.
Finalmente, permítanme recordar que aún cuando se desarrolló la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, todos los que estuvimos involucrados en dicho proceso siempre partimos de la premisa que se trataba de un piso mínimo, a partir del cual podían expandirse en otros ordenamientos los cauces del derecho de acceso a la información, siendo la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública que hoy nos convoca el medio idóneo para materializar dicha pretensión.
Nuevamente, a nombre de mis compañeras comisionadas y comisionados que integramos el Pleno del INAI, agradezco este espacio para intercambiar ideas y escuchar las voces de todos los actores, en el cual, estamos ciertos, culminará con la aprobación de una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, acorde con una gran demanda social en nuestro país.
Muchísimas gracias.
SENADOR PABLO ESCUDERO MORALES: Muchas gracias comisionada presidenta Ximena Puente de la Mora.
A continuación el doctor Francisco Rivera Acuña Llamas, comisionado del Instituto, tiene el uso de la palabra y bienvenido, doctor.
(Sigue tercera parte)
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