Senado de la República

Versión Estenográfica de la conferencia de Miguel Székely Pardo, director del Centro de Estudios Educativos y Sociales de México, durante los Diálogos Públicos por un México Social, celebrados en el Senado de la República.

SENADOR JUAN CARLOS ROMERO HICKS: Nuestra primera conferencia inaugural estará a cargo de don Miguel Székely Pardo.

Miguel Székely es actualmente el director del Centro de Estudios Educativos y Sociales de México. Es asesor del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y de la Organización de Naciones Unidas.
Tiene una diversidad de cargos públicos. Del 96 al 2000 fue economista de investigación del BID, en Washington. De 2000 a 2001 fue jefe de la Unidad de Desarrollo Regional de la Presidencia de la República. De 2002 a 2006 fue Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social. Y de 2006 a 2010 fue Subsecretario de Educación Media Superior en el Gobierno de la República.
También ha sido Director de Innovación Educativa en el Tecnológico de Monterrey. Tiene una amplísima formación académica: cuenta con un Doctorado en Economía y una Maestría por la Universidad de Oxford, en Inglaterra; y ha tenido una actividad docente muy variada en el Colegio de México, en el ITAM, en la Universidad de Oxford y tiene una amplísima cantidad de artículos científicos y de obra publicada.
Don Miguel, bienvenido al Senado de la República. Adelante.
DOCTOR MIGUEL SZÉKELY PARDO: Muchas gracias, señor senador Juan Carlos Romero Hicks, presidente de la Comisión de Educación. Agradezco mucho la invitación.
Señoras y señores senadores. Marcia de Castro, señora Marcia de Castro, representante residente del PNUD en México. Me siento muy honrado por la invitación a participar en este evento tan importante que, sin duda, dará algunos insumos importantes para la agenda de desarrollo social del Gobierno de México.
Y en ese sentido, mi contribución pretende aportar como un elemento que espero que sea de utilidad, poder compartir con ustedes alguna información y experiencias de cómo se ve desde fuera México. He tenido la oportunidad de trabajar con gobiernos de otros países de América Latina; y creo que esa visión desde afuera a veces permite también valorar cómo está la discusión en México, qué se ha logrado, cuáles son los retos; y es en ese sentido que espero hacer mi aportación.
Quisiera empezar comentando lo que ya se sabe muy bien, ya la señora Marcia de Castro dio algunos datos muy contundentes; pero quisiera resaltar dos datos que son, primero, que según la información oficial publicada por el CONEVAL en México, 45 por ciento de la población, que son 53.3 millones de personas, viven en pobreza; y 10 por ciento de la población, 11.5 millones de personas, viven en pobreza extrema. Esos datos son muy bien conocidos.
Pero creo que estos datos son todavía más impactantes cuando se ponen en un contexto internacional. De acuerdo a la información de la CEPAL, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas, en México la indigencia, que es una medida que ha propuesto la CEPAL como medición, la indigencia en México alcanza a 14.2 por ciento de la población; mientras que en promedio en América Latina la tasa de incidencia de la indigencia es de 11.3 por ciento.
Por lo que este dato es muy relevante, es porque México es un país de ingreso medio, de ingreso incluso alto para el entorno de América Latina, pero con un nivel de indigencia mayor al promedio.
Otro dato que es muy bien conocido es el producto por habitante en México, que de acuerdo al último Informe de Desarrollo Humano, también de Naciones Unidas, es de aproximadamente 214 mil pesos al año. El ingreso promedio o el nivel de recursos promedio, si lo dividimos entre el número de habitantes del país, es de 214 mil pesos anuales.
Lo que revela este dato es que el problema no es que no existan recursos en México: recursos, México es un país muy rico en muchos sentidos; y el hecho de que con un ingreso promedio de 214 mil pesos anuales, es decir, alrededor de 15 mil dólares anuales el 14 por ciento de la población viva en indigencia, un poco más del 14 por ciento de acuerdo a los datos de la CEPAL, refleja muy claramente que el problema no es que no existan recursos para abordar el problema.
El problema, una forma de expresarlo, es que existen enormes diferencias a lo largo de la población en la capacidad, tanto de generar riqueza como de acceder a los recursos. Y un problema que se ha visto, y esto no es exclusivo de México, esto se ve en muchos otros países de Latinoamérica y de otras regiones; es que la economía de mercado como tal no resuelve el problema automáticamente e incluso en muchos casos puede agravar el problema, al no tener una distribución equitativa de las capacidades para acceder a la riqueza o generarla.
Adicionalmente, y esto también no es exclusivo de México, pero el Estado mexicano tampoco ha logrado estructurar una política de igualdad de oportunidades, que garanticen que esos 214 mil pesos anuales en promedio, se traduzcan en un nivel de bienestar aceptable para toda la población.
Y también aquí el problema no es una falta de recursos: si tomamos el Presupuesto de Egresos de la Federación, por ejemplo, del año 2014, y nuevamente, simplificando el argumento, lo dividimos entre el total de población, el dato que se obtiene es que cada año se cuenta con un presupuesto por persona equivalente a 35 mil 364 pesos. Esto es mucho mayor a los recursos que se necesitarían, por ejemplo, para cubrir las necesidades de la línea de indigencia o la línea de pobreza extrema de Coneval e incluso alcanzaría a cubrir por mucho también la línea de pobreza de Coneval, con la cual se obtiene que 53.3 millones de habitantes en México son pobres. No es nada más que el país genere recursos, sino incluso el Estado Mexicano cuenta con recursos por mucho suficientes para abordar este tema.
¿Cuál es el problema? Y este es el mensaje central que quisiera transmitir, son de hecho por lo menos tres problemas de los que yo quisiera hablar hoy, por supuesto hay muchos otros, pero yo quisiera abordar tres.
Primero, el problema no es el volumen de recursos sino en qué se gasta ese presupuesto, en qué se gastan los recursos.
Segundo, bajo qué modelo se gastan esos recursos, cómo se gasta; y
Tercero, cuáles son los resultados de ese gasto público e incluso cuál es el resultado de la riqueza que genera México como país.
Antes de entrar propiamente a cada uno de estos temas, quisiera muy brevemente comentar de dónde venimos en términos de la evolución, del enfoque o de la política de desarrollo social, y esto coincide en un enfoque que se dio en México y que se ha dado de manera muy similar en otros países de América Latina.
Por ejemplo, si nos remontamos a los años posteriores a las dos décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, hasta los 70´s y principios de los 80´s, el enfoque de política social era básicamente un enfoque de ampliar los subsidios universales o generalizados a la totalidad de la población. En particular, había una política, por ejemplo, de subsidios a los alimentos, fue cuando surgió Conasupo, luego Diconsa, Liconsa, y la política era que esos subsidios llegaran de manera general a la población, en parte porque se tenían los recursos para ello y también porque era parte de la propia política de industrialización del país.
A principios de los 80´s, con la primera gran crisis económica, esto se tornó prácticamente inviable y llevó en estos años, como se reflejó, fue una gran contracción del gasto público. Este gasto que había ido creciendo en subsidios generalizados se contrajo de manera muy importante; y de hecho, por muchos años, el gasto público en las áreas sociales fue uno de los menores de América Latina por esta crisis económica.
En los años 90´s surgió un paradigma un poco distinto, dado que al principio en la crisis de los 80´s se pensó que era una crisis que se iba a resolver de manera muy rápida y que simplemente habría que contraer el gasto para que cuando se reanudara el crecimiento se pudiera nuevamente expandir bajo el modelo anterior, en los 90´s se vio muy claramente que no era una crisis pasajera, era una crisis estructural. Se introdujeron toda una serie de políticas y de reformas estructurales y una muy particular fue que se empezó a aumentar otra vez el gasto público pero con un enfoque distinto, y el enfoque fue el dirigirlo de manera muy focalizada a ciertos grupos de la población, que eran los que se identificaban como los grupos con mayores necesidades, pero este concepto de focalización es totalmente distinto al concepto de la década de los 70´s, por ejemplo, de los subsidios universales y generalizados.
En este nuevo enfoque de políticas focalizadas, empezaron a florecer una gran cantidad de programas sociales. A principios de los 90´s surgió la Secretaría de Desarrollo Social con la idea de articular muchas de las acciones que estaban empezando a surgir; son los años donde estuvo operando el Programa Nacional de Solidaridad, el Pronasol. Y uno de las grandes implicaciones de esta proliferación de programas sociales es que fue surgiendo un modelo en donde la población que tenía acceso a un empleo formal, por ejemplo, y a seguridad social institucionalizada, por ejemplo por medio del seguro social, se empezó a convertir en un grupo minoritario de la población y paralelamente empezó a surgir un grupo cada vez más amplio de personas participando en el mercado informal de trabajo que tenían acceso a otro tipo de programas, los programas sociales que surgían en esos años, y se empezó a crear un sistema dual.
Este tipo de enfoques nuevos de programas focalizados, fue un enfoque que prevaleció en los 90´s, pero México de hecho fue vanguardista en darle un giro distinto a este tipo de programas. Eran programas que básicamente subsidiaban el ingreso de las familias y en el nuevo enfoque, lo que se hizo con los primeros programas de transferencias condicionadas, fue el ligar esas transferencias de ingreso o apoyos a inversiones en la educación, la salud y la nutrición de las familias; era un enfoque de inversión en capital humano.
Ese cambio que se dio en México y en Brasil, en un momento muy similar en el tiempo, es un enfoque que empezaron a adoptar otros países, hoy prácticamente todos los países de América Latina tienen un programa similar de transferencias condicionadas, programas que tienen recursos presupuestales muy cuantiosos y fue un giro en la política social que combinaba la focalización, pero con un concepto de inversión y ya no solamente de gasto corriente.
En el Siglo XX, particularmente en la primera década del 2000, continuó la evolución de la política social enfatizando este enfoque e incluso en el nuevo contexto de globalización, dándole énfasis ya no solamente a las transferencias de ingreso sino a invertir en la capacidad de generación de recursos de la población más pobre, el concepto, tal vez la frase muy trillada, pero que sigue siendo muy relevante, era no nada más dar el pescado sino dar los elementos para que el pescador pudiera pescar y ser productivo y este enfoque ha llevado a que las transferencias de ingresos se complementen con otra serie de mecanismos que lo que tratan de hacer es fortalecer la capacidad de generación de ingresos de los hogares actuales y no solamente invertir en las generaciones futuras, por medio de estas inversiones en educación, salud y alimentación.
Es decir, se da un énfasis mucho mayor en que la política social se convierta en una inversión en productividad de las poblaciones con menores recursos, precisamente para dotarlas de la capacidad de aprovechar las oportunidades que se generan en el entorno.
Esta evolución se ha dado en los países de América Latina, sobre todo se ha dado también en México, pero sobre este último enfoque más de productividad, es un enfoque que se ha adoptado en otros países de la región, tal vez con mayor profundidad que en México.
Entrando ya al tema de cómo se gasta, cuánto se gasta y cuál es el efecto de ese gasto, por ejemplo, en términos de en qué se gasta, el cambio de enfoque, que comentaba hace un momento, implicó desmantelar incluso en muchos países de América Latina se han desmantelado políticas que hoy han regresado en México, como son el dar alimentación directamente a la población, dar literalmente comida en comedores comunitarios, etcétera.
Estos son el tipo de programas que han ido desapareciendo en América Latina, no eran programas que tuvieran una gran cobertura en México, en México han regresado y más bien en América Latina la tendencia que se está reforzando es nuevamente utilizar la política social como un instrumento de invertir en la productividad y en las capacidades de las familias con menores ingresos.
Y también en utilizar los programas sociales para tratar de eliminar las barreras que encuentra la población para lograr una mayor productividad, como es, por ejemplo, el caso del acceso al crédito y a los instrumentos financieros.
Me parece que en este tema en particular en México, tenemos ahora una enorme oportunidad, porque dado que se han aprobado una serie de reformas estructurales muy importantes que pueden detonar un proceso de crecimiento mucho mayor, es esencial que la política social precisamente se convierta en un instrumento para habilitar a la población en pobreza, para poder aprovechar las grandes oportunidades que pueden generarse con las reformas.
El problema es que si dado que se están instrumentando estas reformas, la política social vuelve a un tema de subsidiar, por ejemplo, el ingreso más que la capacidad productiva, eso puede redundar en que las oportunidades que se generen con la reforma no se han aprovechadas equitativamente por la población.
Y definitivamente hay una tendencia en la gran mayoría de los países de América Latina, que lamentablemente no se está viendo en México, que es reducir la enorme dispersión de programas sociales que había surgido en los años noventa.
En la pantalla les comparto un dato que creo que es bastante ilustrativo de esto, viene de un estudio que estoy realizando precisamente para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Nueva York, que tiene que ver con analizar cuál es el mapa de políticas sociales o de programas sociales en América Latina y el país que más número de programas sociales tiene en toda la región es precisamente México.
Ahora, si esto significara que hay un conjunto amplio de programas sociales porque se están reduciendo las brechas de desigualdad o porque está reduciéndose la pobreza, no sería necesariamente una mala noticia, pero que esta enorme cantidad de programas sociales coexista con que México tiene una proporción de población en indigencia, de acuerdo a la Cepal, mayor al promedio de la región, es bastante revelador.
Otros países con un número mucho menor de programas sociales, está logrando reducciones muy considerables en la pobreza y pondría como ejemplo casos como Perú, casos como Colombia, que han visto una reducción muy acelerada en la pobreza en el Siglo XXI, con un conjunto de instrumentos en cantidad menor al de México, pero probablemente más efectivos.
Eso es en cuanto al tema de en qué se gasta.
Ahora, en cómo se gastan los recursos, que nuevamente son suficientes para atender el problema de la pobreza, no es un problema de falta de recursos. El problema es que México y esto es común en varios países de América Latina, el modelo bajo el cual se está gastando es un modelo que está llevando a que exista una economía dual, como lo comenté.
Hay básicamente tres modelos de protección social en el mundo, uno que es el estado de bienestar, que han seguido muchos países desarrollados, que tiene que ver con garantizar los derechos a toda la población de los países, garantizar el derecho a la salud, a la alimentación, a la educación, a la vivienda.
Por el simple hecho de ser ciudadanos de ese país se cuenta con toda una red de apoyo y una protección social institucionalizada, que se ha convertido en un derecho de la población.
Hay otro modelo que es el que ha seguido México y muchos países de América Latina, la gran mayoría, que es el modelo de seguridad laboral, en donde muchos de los beneficios o del sistema institucionalizado de protección social, está ligado al empleo.
El que tiene un empleo formal tiene acceso a toda una serie de mecanismos de protección. Pero el que no tiene un empleo formal, o la que no tiene un empleo formal, no cuenta con acceso a ese sistema y en cambio tiene toda esta dispersión de apoyos que tienen varias características que no son deseables, como por ejemplo que no necesariamente están institucionalizadas.
Muchas veces dependen de la voluntad del gobernante en turno; no tienen presupuestos tampoco garantizados.
Y lo más importante es que no se consideran un derecho de la población, son un apoyo que el gobierno da, muchas veces de manera temporal, pero no se percibe ni se ha establecido como un derecho que tiene la población.
Y, por último, hay otros modelos que han seguido países como Estados Unidos, en donde básicamente la seguridad social es un tema privado que atienden los hogares directamente. Pero México está en el segundo modelo.
Y, claro, cuando hay una situación en donde la totalidad de la población tiene un empleo en el sector formal, el estado de bienestar y el modelo de seguridad laboral generan un resultado muy similar porque todo mundo tiene acceso a ese sistema institucionalizado.
El problema es que, por ejemplo, en México más de 60 por ciento de la población está en el sector informal y tenemos por lo tanto este sistema dual fragmentado.
Me parece que este es un tema que como agenda legislativa puede ser de mucho interés el retomar la idea de cómo mediante darle el derecho a la población, no el apoyo de un programa sino el derecho a una serie de beneficios de protección social, se podría mejorar de manera muy significativa la situación de los hogares que hoy reciben toda una serie de apoyos que no tiene ninguna garantía y que no son parte de sus derechos.
Pasando al siguiente tema, por último, de cuál es el resultado de lo que se gasta:
Aquí quisiera comentar un hecho que es bastante interesante y que muchas veces sucede cuando estamos en México, estamos envueltos en una discusión que a veces no nos permite ver también lo que se ha logrado positivo.
Y en términos de cómo podemos generar incluso información de cuál es el efecto del gasto público, México ha hecho un avance, o varios avances muy importantes.
Uno de ellos, el más reconocido fuera de México, es la constitución del Coneval, como institución que se encarga de la evaluación de la política social y de la medición de la pobreza.
Y literalmente México se ha convertido en un modelo para muchos países de América Latina, que ahora quieren crear literalmente una institución similar al Coneval, y tomando al Coneval como modelo.
El interés por Coneval surge porque en la política social de la región –y este fue el caso de México, también-- al reconocer que el nivel de gasto es muy alto y que los resultados no necesariamente son los deseables, se ha intentado evolucionar hacia un concepto que se ha denominado la gestión basada en evidencias.
Es decir, el tomar la evaluación como un insumo para mejorar los programas, para que haya más transparencia, rendición de cuentas.
Y aquí México ha sido nuevamente vanguardista.
En México, existen tres modelos en América Latina de cómo se genera información del sector social, el modelo centralizado en donde generalmente es la Secretaría de Hacienda, o la Secretaría de Planeación de los países, existe un modelo sectorial que es también el caso de México, en donde el sector social tiene una instancia de evaluación. Aquí la Sedesol tiene una Subsecretaría de Evaluación.
Pero México es el único país que ha evolucionado hacia un modelo más independiente, en donde hay una instancia externa, aunque pertenece al sector social, externa a la Secretaría, que es la encargada de evaluar la política social.
Y quisiera resaltar finalmente algunos aspectos que me parecen muy relevantes del Coneval, que nuevamente se valoran fuera de México de manera muy importante y se tratan de emular fuera de México.
Y creo que estos comentarios, además, pueden ser relevantes para la nueva ley que está definiéndose sobre la operación del Coneval y el nuevo modelo que va a surgir en el Coneval ante la autonomía que se ha aprobado.
Un primer tema tiene que ver con la independencia. A Coneval se le reconoce precisamente que es una institución que si bien están dentro del gobierno, es una institución que ha logrado ser percibida como independiente y sobre todo independiente incluso de las propias entidades del gobierno:
Independiente de la Secretaría de Desarrollo Social, por ejemplo; independiente de la Secretaría de Hacienda, que ese es un elemento muy importante que se reconoce.
Y aquí creo que hay un tema importante que al menos pondría sobre la mesa para su discusión:
Y es que en el nuevo modelo del Coneval aparentemente Coneval va a tener que solicitar la aprobación de Hacienda para su agenda de evaluación.
Eso me parece que podría tener un peligro en términos de violentar la autonomía, o la independencia del Coneval, si tiene que someter a la Secretaría de Hacienda esta agenda de evaluación, y la Secretaría de Hacienda, perteneciendo al Poder Ejecutivo y estando dentro del gobierno, podría vetar o podría tratar de influenciar esa agenda con otro tipo de objetivos.
Un segundo tema que quisiera comentar y que me parece también de una enorme relevancia para el nuevo diseño de Coneval, es la credibilidad que tiene el Coneval por la formulación de su consejo. Coneval está compuesto por una serie de consejeros académicos; son consejeros que tienen un perfil incluso de académicos, de especialistas en evaluación; no son ni siquiera especialistas solamente en temas sociales, son especialistas en evaluación de programas sociales, de políticas sociales, y ese perfil académico, ese perfil de solidez técnica, le ha dado al Coneval una gran credibilidad en todos los resultados que reportan. Y esto no nada más, nuevamente, no es la opinión en México, sino también lo que se observa fuera de México.
Aquí me parece que hay un tema nodal para discusión todavía en el nuevo modelo del Coneval, en donde se está definiendo un consejo que tiene, por lo menos en mi lectura, una conformación mucho más política, en donde el Consejo Nacional de Desarrollo Social definirá quiénes son esos consejeros, ojalá no sean cuotas políticas de reparto esas posiciones, pero al estar ligadas a un órgano político en su naturaleza, es muy probable que ese nuevo consejo cumpla funciones que no necesariamente son las funciones exclusivas de la evaluación.
Y lo que hoy es el consejo del Coneval se baja a un nivel técnico en donde, sí, se va a conformar un grupo de académicos, de especialistas, pero ya no con el primer nivel de decisión que lo tienen ahora.
Me parece que esto podría ser una regresión muy importante, en términos no nada más de la credibilidad del Coneval, sino incluso de su capacidad para generar la información para las mejores decisiones. Ese es el papel de los consejeros.
Otro tema es que me parece que un elemento que se destaca mucho del Coneval fuera de México, es que es un sistema de evaluación institucionalizado, no depende de una agenda de gobierno en términos de los siclos políticos, no está sujeto propiamente a las coyunturas políticas, incluso en México ya ha habido la experiencia de varias rondas de que Coneval anuncia los resultados de medición de la pobreza con consecuencias muchas veces negativas para el gobierno en turno, y esto le ha dado una enorme solidez al Coneval, el dejar institucionalizados estos mecanismos de evaluación y de medición para que cumplan realmente con su objetivo.
Finalmente, quisiera mencionar otro tema que da para una discusión muy amplia, y es que Coneval propiamente hasta ahora todos los resultados que genera de evaluación no son vinculatorios, en el sentido de que no son obligatorios para que los programas sociales los adopten.
Aquí ha habido alguna discusión al respecto y creo que esta es una fortaleza incluso del Coneval: el no hacer vinculatorios los resultados de la evaluación, permite que la evaluación cumpla con su función de ofrecer elementos para la mejora; pero no se le puede quitar a los funcionarios públicos encargados de los programas, la decisión final de adoptar una recomendación o no.
Probablemente, lo que sí habría que fortalecer es que los funcionarios encargados de los programas tengan que dar una respuesta mucho más puntual de porqué sí o porqué no adoptan una recomendación.
Pero hacerla coercitiva tiene incluso muchos peligros, y este no es un tema de México, es un tema que se ha observado en varios países del mundo: les doy muy brevemente un ejemplo de un programa en China, que tuvo una evaluación de impacto porque notaron que los niños de una región por las condiciones físicas y ambientales, tenían una deficiencia en la vista que bajaba el aprovechamiento escolar.
La intervención el gobierno fue dotar de lentes a un grupo de niños, compararlos con otros; y detectaron que el aprovechamiento escolar subió muy significativamente en el grupo de niños que recibieron esos lentes. Y dado que ese fue el resultado de la evaluación, se obligó o se puso como un mandato que todas las escuelas tenían que hacer una medición y cuando tenían cierta característica los niños, era obligatorio ponerles los anteojos, lo cual podría sonar como muy razonable.
El problema es que también en esa misma región existía, por otros factores, otro tipo de deficiencias visuales que se agravaban al ponerles los lentes que les estaban poniendo a los niños. Si bien muchos de ellos se beneficiaron de los lentes, el simplemente a rajatabla decir: “la evaluación dijo hay que poner lentes y ahora todos a ponerse lentes”, puede ser una medida incluso negativa para muchos niños.
La evaluación puede generar información muy valiosa, que se tendrá que adaptar a nivel local, a las condiciones particulares, que se tendrá que poner a consideración de los operadores de los programas que están en el mundo real. Pero el simplemente tomar un resultado de evaluación a rajatabla para que lo tengan que aplicar forzosamente los encargados de las políticas públicas, puede tener sus riesgos.
Además de que, en general, y creo aquí no equivocarme –pero podrá haber excepciones–, la gran mayoría de las evaluaciones tienen un margen de error: nunca se puede decir con total certeza que un programa genera “x” efecto, cien por ciento de las veces. Al haber un margen de error, si se impone como condición que un resultado de la evaluación tiene que implementarse, puede haber riesgos de que lo que aparentemente puede ser un pequeño porcentaje de error; se convierta más bien en la regularidad.
Por lo tanto, con eso concluyo. Los tres mensajes centrales que quisiera transmitir es: no es un problema de falta de recursos, el problema es en qué se gasta, bajo qué modelo se gasta y cuáles son los efectos de cada una de las políticas públicas que están incidiendo en el tema de la pobreza.
Nuevamente, muchas gracias por la invitación.
SENADOR JUAN CARLOS ROMERO HICKS: Doctor Székely, muchas gracias por su brillante intervención, y seguramente será un insumo para los instrumentos de política pública y legislación que estamos trabajando en el Senado de la República.
Muchas gracias.

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