Conferencia Magistral, en el marco del Seminario por la Federación y la Unidad Nacional
PRESENTADOR: Buenas tardes. Bienvenidos a esta conferencia magistral.
Cedemos el uso de la palabra a quien habrá de moderar la mesa, el señor senador Arturo Zamora Jiménez, vicepresidente del Senado de la República. Señor senador.
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: Muchas gracias. Muy buenas tardes a todos ustedes, a nombre de la Mesa Directiva del Senado de la República, les damos la más cordial bienvenida.
Y en el marco de este evento, en donde se ha convocado a investigadores, académicos, a profesionistas, a legisladores también, a intérpretes de las normas desde el ámbito de la justicia; en esta conferencia magistral que el día de hoy nos ofrece quien ha sido invitado por nosotros, por la experiencia que ha tenido no solamente en el ámbito académico, filosófico, sino también parlamentario, sobre un tema muy importante que tiene que ver precisamente con el ámbito del Federalismo.
Este tema, que no es un tema acabado o agotado, nos parece que hay una relevancia, de acuerdo a lo que han estado planteando en distintos momentos los oradores que estuvieron en el evento de inicio de estas jornadas.
Es importante decir a ustedes que la mesa se enriquece por los comentarios del doctor José María Serna, investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, quien sin duda, seguramente es una de las personas que más conoce la interpretación jurídica y sociológica del tema del Federalismo. Bienvenido, también, aquí a este recinto.
Estimadas amigas y amigos, y a todos quienes nos acompañan el día de hoy, el doctor Agustín Basave, es doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Oxford, Inglaterra. Maestro en Administración Pública y Políticas Públicas, en la Universidad de Purdue, Estados Unidos. Licenciado en Sistemas de Computación Administrativa, del Tecnológico de Monterrey.
Ha sido profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y Director fundador del Departamento de Ciencia Política del Tecnológico de Monterrey, campus Ciudad de México.
Director de Posgrado de la Universidad Iberoamericana y jefe de la Oficina de Vinculación y Relaciones Externas, de esa Universidad.
Ha sido articulista de diversos medios impresos y ha colaborado como analista en numerosos programas de opinión, tanto en radio como en televisión.
En el sector público, fue diputado por Nuevo León en la Quincuagésima Quinta Legislatura del Congreso de la Unión. Secretario Ejecutivo de la Conferencia Permanente de Partidos Políticos de América Latina y el Caribe. Y presidente nacional de la Fundación Colosio, así como embajador de México en Irlanda, entre otras actividades.
El doctor Basave es autor de diversos libros, sin duda es (…) intelectual, y entre ellos se destaca “El México mestizo”, “Historia silenciosa”, “Soñar no cuesta nada”, “El sueño es vida”, “Antología de Andrés Molina Enríquez, con la Revolución a cuestas”, “El Nacionalismo” y “Mexicanidad y esquizofrenia”. Al tiempo que también ha participado con diversos artículos y en obras colectivas.
Sin más preámbulo, en uso de la palabra el doctor Agustín Basave Benítez. Bienvenido.
DOCTOR AGUSTÍN BASAVE BENÍTEZ: Gracias, senador. Gracias al Senado por la invitación.
Yo voy a hablar sobre el Federalismo desde el punto de vista histórico y político. Me parece una buena idea que esté aquí el doctor Serna, porque él puede incorporar la parte jurídica.
Pero lo que quiero platicarles es la evolución del Federalismo de jure y el Centralismo de facto en este país, que se han ido entreverando desde nuestros orígenes, desde la Independencia de este México nuestro. Y cómo eso nos ha llevado a la situación actual que voy a explicar en un momento más.
En 1824, México era un país evidentemente grande, el territorio nacional era mucho más extenso que el actual; diverso, incomunicado. Desde el punto de vista geográfico, etnológico, cabía la sensatez de crear un sistema federal. Era muy difícil pensar que un país de esas dimensiones y de esa diversidad, fuese centralista.
Pero desde el punto de vista político, de una República en ciernes, que acababa de obtener su independencia un par de años atrás –estoy pensando ya en el constituyente del ‘24–; con esa dispersión demográfica, con esa falta de comunicación y –si me valen la expresión– de control político, era muy difícil pensar en Federalismo. Todo apuntaba a tener un orden, si no centralista, sí un poco más concentrado en la capital.
Así lo pensó mi ilustre paisano, Fray Servando Teresa de Mier, quien en el constituyente del ’24 se erigió en el líder –digamos– de los antifederalistas. No era un centralista, eso no es verdad, Fray Servando no era un centralista; pero sí era una persona que México se tenía que ir descentralizando gradualmente.
Y se oponía a su amigo Ramos Arizpe, que estaba del otro lado como líder del grupo, de la fracción –si me valen la expresión– federalista, se oponía a la idea de hacer lo que Fray Servando llamaba “una imitación extra lógica”.
Él decía: “Estamos copiando el modelo norteamericano, el modelo de Estados Unidos y lo estamos copiando además equivocadamente, porque allá –decía él– fueron 13 colonias que se independizaron del imperio británico, cada una por su lado, y después se unieron y firmaron un pacto federal y constituyeron una federación”. Y él decía: “La Nueva España, ahora México, es un todo que vamos a fragmentar artificialmente creando estados libres y soberanos para crear una federación”. Eso es a lo que se refería Mier cuando hablaba de una imitación extra lógica.
Él decía que México debería de irse descentralizando los poderes gradualmente, en la medida en la que se avanzara en términos sociales o de la sociedad políticamente organizada que, en buena tesis, es el Estado, y que soltar las amarras, soltar los hilos del poder, de forma inmediata, como lo proponía Ramos Arizpe, iba a provocar un caos, iba a provocar turbulencias y, por tanto, iba a tener consecuencias negativas para el país.
De hecho, él, de alguna manera, predice que vamos a perder parte del territorio nacional a manos de Estados Unidos. Su discurso se le conoce como “El discurso de las profecías”, por eso. Sabemos que los federalistas dicen lo contario, que no perdimos a Texas ni el resto del territorio que nos robó Estados Unidos, porque hubiese sido México federalista, sino al contrario, porque en 1836 Santana impulsó las siete leyes y el centralismo, y entonces se independizó Texas. Casualmente 10 años fue república independiente y después se anexó a la federación norteamericana.
Pero ese debate entre Fray Servando y Ramos Arizpe fue un debate maravilloso. Yo creo que vale la pena, se los recomiendo ampliamente a quienes no lo haya leído, que lo lean, porque ahí, entre otras cosas, hay lo que yo llamo “el primer –y quizás el último– discurso antidemagógico de un legislador mexicano”.
Fray Servando, en el debate con Ramos Arizpe, hubo un momento en que Ramos Arizpe dice: “No discutamos más, el pueblo de México quiere el federalismo”, y entonces Fray Servando subió a la tribuna y le dice: “Perdóname, diputado, ¿el pueblo de México quiere el federalismo? –dice– Paremos, detengamos a la primer persona que vaya pasando afuera del Congreso, preguntémosle qué es federalismo y doy mi pescuezo si no dice que qué clase de animal raro es ese. El pueblo ni sabe qué es el federalismo, ni le interesa. Nos eligió a nosotros, hombres de grandes luces –dice Fray Servando, con esa megalomanía que lo caracteriza– para que, acuciando nuestra inteligencia y nuestra cultura, decidamos lo que es mejor para el pueblo. Somos sus árbitros y compromisarios, no sus mandaderos”, dice Mier.
El debate, a mi juicio, lo gana Fray Servando y, sin embargo, la votación la gana Ramos Arizpe y México se convierte en una República Federal.
Pero ya sabemos lo que pasó. Lo que pasó en esa primera mitad del siglo XIX es que fue una etapa de grandes turbulencias sociales, políticas, de enorme inestabilidad, de cuartelazos, sazonadas, golpes de Estado, cambios de régimen, etcétera, y que no fue sino hasta que llega al poder, después de la reforma y después del imperio de Maximiliano, Benito Juárez, que empieza él a jalar uno a uno los hilos del poder y a concentrarlos en la Presidencia de la República. Es decir, a expensas, tanto de los otros dos órdenes de gobierno como de los otros dos poderes de la unión.
Juárez concentra en la Presidencia de la República el poder necesario para que políticamente el país fuera viable, digamos, manejable. Y después viene Porfirio Díaz y, lo que Juárez empezó, lo culmina con creces. Y, si bien la Constitución, tanto la del 24 como la de 1857 siguen diciendo que México es un país federal, una República Federal y siguen existiendo estas tesis federalistas de estados libres y soberanos, pues en la praxis lo que teníamos era un centralismo de facto, en donde el Presidente de la República no sólo controlaba a los otros dos poderes de la unión, sino también controlaba a gobernadores y alcaldes.
Se logró la Pax Porfiriana, el control político del país. Nadie se tomó la molestia de modificar la Constitución, porque en este país tenemos una tradición –ya muy vieja– de poner la norma muy lejos de la realidad, en la cual nos preocupa muy poco si la norma es inalcanzable, inaplicable, porque pareciera que la norma no tiene como propósito guiar o encausar el comportamiento cotidiano de la sociedad, sino aspirar algún día a llegar a ser algún tipo de país que no somos ahora.
Seguíamos siendo en teoría una federación y en la praxis un país tremendamente centralista.
Cuando llega la revolución, los ideólogos y los políticos también, revolucionarios, juzgan pertinente cambiar muchas cosas, pero no el centralismo de facto de México.
Más allá de los poderes de por sí extensos que la Constitución de 1917 le daba al Presidente de la República, se crearon estos que Carpizo llamó “los poderes metaconstitucionales”. Es decir, había una serie de reglas no escritas –que son las que guían, por cierto, a este país desde sus inicios. Cuando la norma está tan lejos de la realidad, esa brecha siempre se llena con códigos de reglas no escritas, que son los que realmente se aplican– decía, había reglas no escritas, que además de esas facultades constitucionales le daba otras al presidente para tener un poder inmenso y prácticamente sin contrapesos.
Así funcionó México más o menos de 1929, sobre todo en 1938, porque fue el Cardenismo el que realmente forjó el presidencialismo mexicano. Digamos, de 1938 al año 2000, aunque con eficacia menguante ya al final.
Pero es otra vez ese centralismo en la praxis no se preocupó nunca por cambiar o adecuar las normas a la realidad. Dejó el país como lo que es, jurídicamente era una República Federal. Funcionó como una República Imperial, totalmente concentrado el poder en ese cruce de vertical y horizontal, en esa cruz con la que se crucificó a México, en buena medida, del Presidente hacia abajo, controlando a gobernadores y a alcaldes y hacia los lados controlando a la Suprema Corte de Justicia y al Congreso de la Unión.
Cuando se viene la transición democrática y no me voy a meter aquí a discutir cuándo empieza la transición democrática, porque todavía no nos hemos puesto de acuerdo los politólogos, pero cuando ya México entra a finales del Siglo pasado, en la transición democrática de lleno y se da la alternancia, un poquito antes de la alternancia, tres años antes, en 1997, se cambia la correlación de fuerzas en el congreso y el congreso empieza a constituirse en un verdadero contrapeso al Presidente de la República.
Pero cuando llega la alternancia, el entonces Presidente Fox decide que lo que hay que hacer no es cambiar al Estado Mexicano, no es hacer una gran reforma del Estado, como muchos proponíamos, sino aplicar la ley, como dice el lugar común, el cliché mexicano: en este país no hay que crear nuevas leyes, hay que aplicar la ley, pero el problema es que la ley no está hecha para aplicarse, hay que cambiar la ley.
Y el Presidente Fox dijo: hay que aplicar la ley y entonces, si le suman esa decisión política al hecho de que desaparecía el único contrapeso que habían tenido en México durante todo el Siglo XX prácticamente los gobernadores, que era el propio Presidente de la República, pues lo que tuvimos fue la recreación a escala del presidencialismo discrecional en cada uno de los estados.
Si antes el Presidente de la República por sí mismo, por interpósita persona, por el Secretario de Hacienda, por el de Gobernación, pudiera dar un manotazo en la mesa, jalarle las orejas al gobernador, ponerlo en orden, ya no podía hacerlo, el Presidente ya no era del PRI, era del PAN.
La mayoría de los gobernadores, la gran mayoría eran del PRI y por lo tanto la corrida de transmisión del presidencialismo mexicano, que era el partido, se había roto y los gobernadores entonces se erigían en lo que son a la fecha: señores feudales, que no tienen contrapesos internos reales.
Por siempre he dicho que en México no tenemos en realidad federalismo sino “feuderalismo”.
Los gobernadores entonces empezaron a hacer y deshacer, porque ¿cuál era la razón principal por la cual los gobernadores le obedecían al Presidente en los tiempos del viejo régimen, del antiguo régimen?
Pues era simple y sencillamente que el Presidente de la República era el jefe del PRI, jefe máximo de ese partido, y los gobernadores eran, primero todos y luego en su inmensa mayoría, del PRI.
Si el Presidente les sugería, les insinuaba o les ordenaba una línea de acción y no la seguían, pues su futuro político se veía seriamente comprometido.
Pero cuando el Presidente es del PAN y la mayoría de los gobernadores son del PRI, esa manera de controlarlos desaparece y los gobernadores adquieren un poder incontrastable en sus entidades federativas.
No puedo generalizar, sería simplista, reduccionista de mi parte, no puedo hablar como si todos los gobernadores y todos los gobiernos de los estados se comportaran igual, no es así, pero sí puedo decir que cuando hay un gobernador con la suficiente astucia y sagacidad y fuerza política, tiene la capacidad, los recursos, están dadas las condiciones para que controle su estado de manera prácticamente absoluta.
No sucede en todos los casos, pero está la potencial estructura política para que se pueda hacer. ¿Por qué? Porque un gobernador avezado, se las puede ingeniar para controlar su congreso local aún y cuando su partido no tenga mayoría, aún en esos casos.
Se las puede ingeniar para controlar a su Tribunal Superior de Justicia, para controlar a sus órganos autónomos, el Instituto de Transparencia, el órgano electoral, ahora se llaman OPLES, que ya están ahí semi separados, pero son prioritarios; a la prensa local en buena medida y salvo honrosas excepciones.
Estoy hablando en todos los casos, no quiero estar repitiendo esta frase como si fuera mantra, “salvo honrosas excepciones”, porque así es, por supuesto que hay legisladores locales, diputados locales, que son de oposición y que ejercen su papel de oposición contra sus gobernadores, con gran dignidad y gran valentía; por supuesto que hay jueces que asumen su papel autónomo y no se dejan controlar y no se dejan manipular por el gobernador.
Por supuesto que hay periódicos locales que se le rebelan al gobernador; por supuesto que hay órganos electorales o miembros de esos órganos autónomos que también asumen su papel, pero todos estos son honrosas, honrosísimas excepciones, porque la regla general, por desgracia, es que el gobernador controla prácticamente todo en su estado.
¿Qué ha pasado entonces?
Lo que ha pasado es muy interesante, es que dos conceptos que antes eran hermanos, digámoslo así, y que avanzaban de la mano uno del otro, democracia y federalismo, democratización y federalización real, se volvieron de aliados a enemigos y llegó el momento y eso es lo que estamos viviendo hoy en México, en el cual federalizar, en el sentido de otorgar más poderes a los estados, empezando por el ejecutivo estatal, peor podría ser incluso a cualquier otro órgano, que a fin de cuentas los controla el ejecutivo estatal, federalizar es ir en contra de la transición democrática en los estados.
Esa es la realidad que estamos viviendo en México: federalismo y democracia ya no son aliados en México y esta realidad está provocando una oleada centralizadora, pero ahora ya no de facto sino de jure.
Estamos viendo una serie de iniciativas que algunas de ellas ya se han convertido en leyes, que recogen otra vez el poder y lo vuelven a depositar en el centro. Eso es lo que estamos viendo.
Pero lo que estamos viendo tiene una explicación política, no es casualidad, no es capricho de nadie quitarle o tratar de quitarle poder a los gobernadores, es un imperativo de viabilidad política del país, es evitar esa balcanización política que estamos viendo con esos señoríos feudales a los que hacía referencia: hay algunos que hablan de los virreyes, no, el virrey le reportaba al rey y él no le reporta a nadie.
Ahora los gobernadores del PRI volvían poco a poco a reportar al Presidente, porque otra vez es del PRI, ese es un fenómeno que vamos a empezar a ver. Se va a reconstruir ese presidencialismo vertical.
Pero lo que vemos hoy por hoy es gobernadores que no tienen realmente contrapesos adentro de sus entidades y que tampoco tienen contrapesos a fuerza de ellas. Eso es lo que estamos viendo.
Y esa oleada, esa resaca de normas que le empiezan a quitar el poder a los Estados, es resultado de eso.
Ahí en eso se inscribe la idea de crear normas de transparencia nacionales, federales, una ley electoral nacional, federal, un Código Penal Único.
Todo eso se inscribe en el mismo contexto político, que es quitarles poder a los gobernadores, controlar ese poderío irrefrenable de los gobernadores. Esa es la realidad política.
Lo que pasó en México fue muy sencillo: que cuando creíamos que ya había culminado la transición democrática nos dimos cuenta que nos faltaban 31 “transicionsitos democráticos” y que lo que se había dado a nivel nacional, que por cierto a mi juicio no está culminado, o sea, si hay debate sobre cuándo inició la transición democrática en México es menos, lo es menos o hay menos discusión en torno a que no ha terminado.
Por lo menos esa es mi opinión: la transición democrática en México no ha culminado.
Porque la transición democrática, una transición democrática presupone pasar de un régimen excluyente a un régimen incluyente, de un régimen que excluye a unos o a varios actores políticos, pero se incluye a todos.
Y en México pasamos de un régimen que excluía a todos los partidos políticos, menos al PRI, a uno que incluye a todos pero que no acaba de incluir cabalmente a la izquierda. Eso es lo que estamos viendo.
Y para mí, toda transición política termina en un nuevo acuerdo en lo fundamental.
Así ha pasado en prácticamente todos los países, y aquí no.
Pero bueno, decía: nos dimos cuenta de que nos faltaban 31 transiciones democráticas.
Y que la manera en la que a nivel nacional, federal, aquí en la Ciudad de México empezamos a ver prensa, una prensa más crítica, medios más críticos, empezamos a ver después partidos más fuertes, que contrapesaban al PRI –estoy hablando del Siglo XX–, que empezaron a contrapesar gradualmente al PRI, empezamos a ver un Poder Judicial Federal cada vez más fuerte, más autónomo.
Empezamos a ver un Congreso cada vez más plural, sobre todo a partir del 97 y por lo tanto menos manipulable.
Eso que vimos aquí en la Ciudad de México, eso no se ha visto en los Estados de la República. Otra vez, salvo honrosas excepciones.
Entonces, la lógica política –y esa es una lógica inconfesable, nadie se las va a decir–, no creo que venga aquí ningún político nacional a decirles: “la verdad, es que estamos centralizando al país; estamos centralizando normativamente a México porque queremos quitarle fuero a los gobernadores”. Es muy difícil decir eso, pero esa es la realidad.
Ahora, ese poder que se les está quitando a los gobernadores, ¿a quién se le está otorgando? Pues al Congreso de la Unión en buena medida, a la partidocracia en buena medida.
Pero se les está quitando a los gobernadores porque se tomó una decisión política, tácita, que es entre federalizar y democratizar, vamos a democratizar.
Es una decisión teórica, implícita, decía, pero se tomó esa decisión.
El federalismo fiscal es otra cosa. Ahí no me voy a meter, porque no es mi tema y es un terreno, un suelo muy pantanoso para un politólogo como yo. No me voy a meter en el federalismo fiscal. Esa es harina de otro costal.
Pero el federalismo político, si me valen la expresión, está muy claro. Es: o se aplica la norma federalista y se le da más fuero a los gobernadores, que no van a actuar a favor de la democracia en sus estados, o se empieza a revertir esa norma descentralizadora, y se empieza a concentrar el Poder otra vez en el Ejecutivo Federal, o en México porque muchas veces no es en el Ejecutivo Federal, es en el Congreso de la Unión, por ejemplo.
O en órganos autónomos, por ejemplo, esto que pasó ene l INE, en el Instituto Nacional Electoral, pues esa es la idea. No le vamos a quitar el Poder a los gobernadores de nombrar a sus consejeros de sus institutos locales electorales, para dárselo al Presidente; ni siquiera al Congreso. Se lo vamos a dar al INE, al Instituto Nacional Electoral.
Ah, bueno, en el INE actúa la partidocracia también, pero lo va a tener el INE. No importa a quién se le dé.
El consenso político en este país es, no importa a quién se le dé atribuciones que se les quita a los gobernadores, lo que importa es que se les quite.
Y en esas estamos. En esas estamos porque seguimos entercados en que no podemos, por ejemplo, hacer una nueva Constitución en este país. Con que 1917 al 2017, con motivo del Centenario de nuestra Constitución, no es una buena idea crear una nueva Constitución, o al menos una nueva constitucionalidad.
Porque seguimos aferrados a eso y porque hacemos reformas, parches, otra vez más parches a la Constitución.
Es que tenemos este fenómeno de centralización casuística, si me permiten otra vez la expresión, de tomar una ley y decir: “bueno, cada Estado tiene una ley diferente en esto; lo vamos a homologar, vamos a crear una Legislación Nacional Única en diversos ámbitos”.
Es la realidad de esa balcanización política, de ese Poder incontrastable de los gobernadores la que está llevando a esa centralización inequitativa.
Yo soy federalista, yo soy regiomontano, y como buen regiomontano soy federalista porque allá padecimos el centralismo, en esa época, en tiempos mozos.
Pero también soy realista y estoy consciente de que mantener esa descentralización política de México, es atentar en contra de la democracia, es permitir que gobernadores de los Estados –y hablo de todos los partidos políticos, ¿eh?--; yo hablaba del Siglo XX del PRI por ser el Partido hegemónico, pero hoy en los gobernadores, cuando hablo de gobernadores que pueden controlar todos los estados; hablo de gobernadores del PRI, del PAN, y del PRD, de todos. No es un problema de un Partido Político, es un problema en estructura.
Entonces, decía, esa realidad me hace aceptar a regañadientes ese reflujo, esa resaca centralizadora que estamos viviendo.
Que quizá sea temporal, porque lo ideal sería no amarrar a los gobernadores desde el centro; sino amarrarlos allá, en sus estados, y que esos contrapesos que más o menos empiezan a funcionar acá, a nivel nacional, empiezan a funcionar allá.
Y que realmente los Congresos contrapesen a sus gobernadores y que realmente los poderes judiciales, estatales, contrapesen a los gobernadores; y que realmente toda la sociedad, sobre todo la sociedad civil, actúe y pueda criticar al gobernador, enfrentarse al gobernador si es necesario, sin temor a represalias o a que se acabe o pierda su trabajo, incluso su vida.
Eso es a lo que debemos aspirar. Deberíamos aspirar a que esa transición democrática que se viene manejando, se dé en los estados, y que no sea necesario centralizar legislativamente a México. Pero eso, eso no está cerca; esa es una aspiración que nos queda todavía muy lejos.
Por eso digo que pese a ser federalista y pese a haber padecido los efectos del centralismo en tiempos, en etapas todavía como habitante de la ciudad de Monterrey, acepto a regañadientes el centralismo, ahora sí de jure, que estamos viendo nacer en México.
Porque yo también, si me obligan a escoger entre Federalismo y Democracia, ojalá que pudieran estar las dos; pero si me obligan escoger, escojo la Democracia.
Muchas gracias.
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: Adelante.
Yo creo que sí, podemos hacer el diálogo, si no tienen inconveniente habrá comentarios también, a continuación.
Adelante, si quiere hacer una pregunta, con toda confianza.
INTERVENCIÓN: (Inaudible).
LICENCIADO ÁNGEL CAMINO MARTÍNEZ: Fundamentalmente, estoy de acuerdo con las tesis y pronunciamiento del doctor Basave, en cuanto debe repudiarse un centralismo, como él nos lo acaba de expresar, que ya no solamente es de facto, que no había más remedio que sofocarlo por la inmensa influencia, el inmenso poderío del Centro, sobre todo los estados de la República.
Sin embargo, me distancio un poco, pero rápidamente, en las causas de ese Centralismo, donde se ha agobiado históricamente, es histórico. Pero en las últimas etapas del PRI, cuando era gobierno, ahora vuelve a ser, que se dio un fenómeno fiscal que el maestro Basave no quiso –por alguna causa– adentrarse en él; pero una de las principales causas del Centralismo de hecho, y que ahora se está reviviendo, pero en jure, fue el efecto fiscal en el aspecto de que quitó a los estados las facultades –no las que tiene ahora, que son menores, de las principales– para poder subvenir a sus necesidades mínimas. Me refiero precisamente a la introducción del IVA, me refiero a la introducción del IVA.
Anteriormente aquí, la situación fiscal de los estados era que los municipios cobraban el impuesto de ingresos mercantiles; eso es el equivalente ahora al IVA. Y el sistema era al contrario, al revés de lo que es hoy.
Se percibía el impuesto sobre ingresos mercantiles, que era uno de los principales conceptos de ingresos para los estados, y ahí se hacía el reparto, primero a la Federación y luego a los estados. En cambio al IVA cambia todo el concepto fiscal sobre los impuestos mercantiles.
A partir de –me parece que fue cuando el licenciado López Portillo era Presidente de la República– al establecerse el IVA se federalizó el impuesto sobre los ingresos mercantiles, que quiere decir que desde entonces las facultades recaudatorias en materia mercantil ahora y desde entonces son de la federación.
¿Cuál es el resultado de esto? que la Federación concentra unas cantidades inmensas, inconmensurables sobre el IVA y luego, buenamente, cuando es buenamente, va repartiendo paulatinamente a los estados y los estados a su vez a los municipios. De tal manera que, mediante ese sistema, convirtieron a los estados –y estoy consciente de lo que digo– casi el limosnero de la Tesorería de la Federación. Venían a mendigar –esa es la palabra, el término es correcto– venían a mendigar las famosas participaciones.
Esa fue una de las principales causas por las cuales el centralismo de jure y económicamente, que es lo más lacerante, se estableció en la República Mexicana. Ese es el primer aspecto.
El segundo aspecto…
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: Perdón, me permite. ¿Nos dice su nombre y su lugar de origen?
LICENCIADO ÁNGEL CAMINO MARTÍNEZ: Sí, ¿cómo no? Yo soy el licenciado Ángel Camino Martínez, egresado de la UNAM, y si quiere más datos se los doy.
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: No, solamente lo queríamos para poderle dar la respuesta, y le rogaríamos si hace la pregunta.
LICENCIADO ÁNGEL CAMINO MARTÍNEZ: Ya termino, termino con esto; un minuto cuando mucho. La cuestión de las facultades de la federación y de los estados en la Constitución, las constituciones mexicanas, se resolvió desde su origen.
Desde el momento en que se celebra el Pacto Federal, ahí se establecieron perfectamente bien cuáles eran los alcances de las competencias, tanto de los estados federados como de la federación.
¿Cuál fue la fórmula? –Y con eso termino ya– Que las facultades políticas, financieras, etcétera, en cualquier materia, originalmente pertenecían a los estados, y las que no estuvieran expresamente reservadas en la federación tenían que estar expresamente reservadas, todas las demás pertenecían…
Como dijo muy bien el contador, ahora lo más grave de todo es que de jure se está estableciendo, ya no solamente de hechos, sino de jure, un Federalismo…
Gracias por todo.
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: Gracias. Al no haber pregunta, gracias por sus comentarios. Cedemos el uso de la palabra al doctor José María Serna, si es tan amable.
DOCTOR JOSÉ MARÍA SERNA: Muchas gracias. Buenas tardes. Gracias al Senado por la invitación a participar en este seminario.
Voy a hacer un comentario muy breve. Básicamente es decir lo que dijo el doctor Basave, pero en clave normativa. Y el punto de partida es el mismo, hemos tenido, tenemos un sistema federal muy centralizado.
En clave normativa hay dos manifestaciones principales: uno, que el artículo 73 constitucional, que es de los artículos más extensos de la Constitución, de los más reformados. Muchas de esas reformas han significado absorción de competencias por parte de la federación en manos del Congreso de la Unión.
La otra manifestación normativa de esa centralización es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, como lo acaba de mencionar el licenciado.
Ese sistema surgió o se fue formando a partir de la Constitución de 1917. El sistema político que surgió a después de la Revolución, que tenía de suyo una lógica centralizadora.
Ya desde el sistema político, el Sistema de Partido Hegemónico tenía una lógica centralizadora. Impregnó al Sistema Federal su funcionamiento; y no nada más su funcionamiento, sino también su diseño normativo e institucional.
Ese sistema de partido hegemónico ya no existe. Hoy tenemos un sistema multipartidista, tenemos gobiernos divididos, tenemos gobernadores que tienen poder, influencia real, como lo mencionaba el doctor Basave, y esto ha llevado a una serie de debates desde hace por lo menos 20 años, acerca de cómo rehacer o cómo repensar el diseño institucional de nuestro sistema federal.
Menciono muy rápidamente: algunos programas que ya han existido de reforma o intentos de reforma de nuestro sistema federal y lo menciono porque siempre un seminario va a avanzar hacia una posible reformulación de nuestro sistema federal, había que tomar en cuenta todos los documentos y programas que ya existen, no podemos empezar de cero.
Programa para un nuevo federalismo 1995-2000 del Presidente Zedillo, ahí se hablaba de la necesidad de impulsar una redistribución de facultades, funciones, responsabilidades, recursos del gobierno federal hacia estados y municipios.
Los distintos documentos que ha producido la Conferencia Nacional de Gobernadores, desde la Declaración de Mazatlán, de 2001, que fue un antecedente de la propia CONAGO, hasta la Declaración de Cuatro Ciénegas de 2003, en donde el Presidente de la República y los gobernadores acordaron construir un nuevo sistema federal sustentado en el principio cooperativo, diferencial, gradual, participativo, equitativo, corresponsable, solidario y subsidiario.
Acordaron también ahí convocar a una Convención Nacional Hacendaria en donde se revisara el esquema de federalismo fiscal. Esa Convención Nacional Hacendaria se reunió entre febrero y agosto de 2004 y produjo una serie de documentos y de diagnósticos increíbles, en términos cuantitativos y cualitativos.
En temas grandes de gasto público, ingreso, deuda pública, patrimonio público, modernización de la administración tributaria, colaboración y coordinación intergubernamentales, transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Esa información está ahí y no derivó en una gran reforma de nuestro federalismo fiscal.
Está también el Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006, en donde otra vez se planteó la necesidad de transferencia de facultades, funciones, responsabilidades, recursos de la federación a los estados.
Hay una agenda o en esos años se conformó lo que se denominó la Agenda desde lo Local, un programa cuyo objetivo fue promover el desarrollo integral de los municipios a través del fortalecimiento de sus capacidades de gestión.
En 2007 se expidió la Ley para la Reforma del Estado, cuyo objeto fue establecer los mecanismos para el análisis, negociación y construcción de acuerdos para la concreción del proceso de reforma del Estado.
Hubo cinco temas, uno de los temas fue federalismo. Ahí están los foros y los diagnósticos que se realizaron en el marco de esta Ley para la Reforma del Estado, que no llegó a una revisión fundamental de nuestro sistema federal.
Hay iniciativas de reforma constitucional de legisladores federales en los particular; está la de César Camacho Quiroz, la de Ramón Galindo, la de Melquiades Morales; desde la perspectiva metropolitana está la de Demetrio Sodi de la Tijera y la de la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados en la legislatura pasada, propuesta que encabezó la diputada Alma Carolina Llano Austria.
Y aparte de todos esos documentos, que podrían ser muy útiles para la reflexión actual, hay una serie de institutos y universidades que desde hace tiempo vienen trabajando estos temas. Uno de ellos es el Instituto de Investigaciones Jurídicas, el Centro de Investigación y Docencia Económica; también esa red de académicos que se llama Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, mejor conocido por sus siglas IGLOM, que tiene sus propias propuestas acerca de una posible reestructuración de nuestro sistema federal.
Termino con una última reflexión: en todos estos documentos que acabo de mencionar hay dos temas dominantes, la reforma hacendaria y la necesidad de descentralizar, la idea de evolución.
Sin embargo, existe un desfase –y aquí me conecto con lo que decía el doctor– entre lo que dicen todos esos planes que van por el lado de la lógica de la descentralización del sistema federal y lo que ha ocurrido en la realidad.
Lo que ha ocurrido en la realidad de las Reformas Constitucionales que ha habido en los últimos 30 años y que de alguna manera han afectado al sistema federal.
¿Dónde está el desfase? En todo sistema federal hay una atención entre dos lógicas: la lógica de la descentralización y la lógica que puede llamarse de la integración.
La lógica de la descentralización tiene sus propias técnicas de organización jurídica. Nos lleva a fórmu7las como la del Artículo 124 Constitucional, o a mecanismos como los convenios de conferencias de facultades.
La lógica de la integración tiene también sus propias técnicas de organización jurídica. Nos lleva no a la idea de devolución o de descentralización, sino a la idea de armonización, homologación, colaboración, coordinación.
Si uno se pregunta: ¿las Reformas Constitucionales de los últimos 30 años que han afectado al sistema federal, qué lógica han seguido?
Sin duda, es la lógica de la integración. Es decir, de la armonización, de la homologación, de la unificación. Podría incluso decirse de la centralización.
¿Qué resúmenes son los que se han producido a través de esas Reformas Constitucionales? Son los bien conocidos regímenes de bases de coordinación, de facultades concurrentes, o regímenes híbridos de facultades concurrentes y de coordinación, la creación de sistemas nacionales integradores de órganos a nivel nacional, e incluso la federalización de materias, o el establecimiento de estándares mínimos nacionales en determinadas materias.
Termino simplemente diciendo que si queremos avanzar en el tema federal hay que revisar toda esa experiencia y toda esa discusión que se viene dando en el país desde hace por lo menos 30 años, ahí están todos esos documentos.
Y hay que pensar en un traje a la medida, en un traje a la medida del país, que resuelva el tema de cuál debe ser el punto de equilibrio adecuado entre descentralización e integración.
Muchas gracias.
SENADOR ARTURO ZAMORA JIMÉNEZ: Muchas gracias.
Agradecemos, a nombre del Senado de la República, al doctor Agustín Basave Benítez, al doctor José María Serna, por sus comentarios y las intervenciones. Mucha gratitud a todos y cada uno de ustedes.
Al doctor Javier Hurtado, también por su presencia, le agradecemos. No sé si quiera hacer un breve comentario. Él va a estar en la siguiente.
Quisiera compartirles a ustedes, si me lo permiten:
El programa establece precisamente en una de sus partes, el análisis del federalismo fiscal. Es un tema muy importante que no lo podemos eludir, y de manera por supuesto muy justificada el doctor Agustín Basave lo dijo claramente: no es mi tema, y es un tema que otros lo habrán de comentar.
Por tanto seguramente vamos a tener la gran oportunidad de tratar este asunto también durante estas jornadas.
Queremos invitarlos a partir de las 17 horas, en este mismo lugar, donde estaríamos haciendo un análisis sobre el federalismo en crisis, donde participarán Juan Manuel Meneses Llaguno, Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Hidalgo; el doctor Javier Hurtado González, Director del Instituto del Federalismo en Jalisco, que también está aquí presente; Alberto Aguilar Iñárritu, Consejero de la Reforma Política del Distrito Federal, también es un gran amigo, conocido de todos nosotros. Daniel Barceló Rojas, Académico de la UNAM, y va a ser moderado por el Vicepresidente senador José Luis Sánchez Jiménez.
Y decirles que estos comentarios que el día de hoy hemos recibido, nos ayudan a nosotros, que hacemos tarea legislativa, a reflexionar las cosas.
Yo en lo personal puedo decirles, tanto menos normas tengamos, mejor porque hemos saturado de tantas normas en el ámbito municipal, estatal y federal a los mexicanos, que difícilmente tenemos la capacidad, los mexicanos, de poder conducir nuestras vidas en torno a esta multiplicación de normas que luego también tenemos el grave problema de la colisión entre sí, el conflicto de normas en su interpretación y la confusión, conducción de la sociedad en general.
Consideramos que en este sentido es un tema muy importante que no se agota, como ya lo hemos dicho.
Y queremos reiterar, a nombre del Senado de la República, nuestra gratitud y por supuesto nuestro reconocimiento al doctor Agustín Basave Benítez, al doctor José María Serna, y entregarles, a nombre del Senado de la República, estos testimonios de reconocimiento y de gratitud de la participación que han tenido en este evento.
Si me permiten, la Mesa Directiva entrega este reconocimiento al doctor Agustín Basave Benítez, por su participación en el Seminario: Encuentro por la Federación y la Unidad Nacional.
Senado de la República, septiembre de 2014.
Enhorabuena y muchísimas gracias.
En los mismos términos, le entregamos este reconocimiento al doctor José María Serna de la Garza, por haber apoyado en este evento tan importante: Federalismo.
Muchas gracias. Muchas gracias a todos.
PRESENTADOR: Muchas gracias. Les recordamos que un poco antes de las cinco de la tarde habremos de continuar con el programa de este Seminario.
Muchas gracias por su presencia. Gracias a quienes participaron en esta Primera Mesa de esta Primera Conferencia Magistral. Los esperamos un poco antes de las cinco de la tarde
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