Versión estenográfica de la Mesa 2. Decisiones Judiciales, del Parlamento Abierto a distancia respecto a la Reforma para y por el Poder Judicial.
SENADOR CRISTOBAL ARIAS SOLÍS: Muchas gracias y tiene la palabra el licenciado José Manuel del Río Virgen, secretario técnico de la Junta de Coordinación Política del Senado.
LICENCIADO JOSÉ MANUEL DEL RÍO VIRGEN: Gracias Presidente.
Ahora tiene el uso de la palabra la senadora Ana Lilia Rivera Rivera, Presidenta de la Comisión de Estudios Legislativos Segunda. Así es que, por favor, señora Presidenta para que usted pueda presentarnos a los panelistas.
Muchas gracias.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Muy buenas tardes.
Maestro Del Río Virgen, le agradezco mucho.
Presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, senador Cristóbal Arias.
A nuestro Coordinador y Presidente de la Junta, Ricardo Monreal.
Todas y todos, estimados y estimadas senadoras integrantes de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos, Segunda.
Damos inicio a esta Segunda Mesa de Trabajo, donde se discutirán y se estarán comentando los siguientes temas, relacionados con decisiones judiciales.
Los temas serán: Jurisprudencia por precedentes para la Suprema Corte. Criterios contradictorios entre las salas de la Suprema Corte. Criterios contradictorios entre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y la Suprema Corre de Justicia de la Nación. Cumplimiento, sustituto de la sentencia de amparo, Régimen recursivo y revocabilidad de los acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal.
En esta segunda mesa, estarán como ponentes el doctor Gumesindo García Morelos, la doctora Fabiana Estrada, la magistrada Gloria Avecia Solano, la doctora Ana Laura Magaloni, y Diego Valadés.
Por lo tanto, le concedemos el uso de la palabra al doctor Gumesindo García Morelos, quien es doctor en derecho y especialista en derechos humanos por la Universidad Complutense de Madrid; investigador y coordinador general de la Clínica de Litigio Estratégico de Derechos Humanos, de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal.
Fue presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Michoacán, y se ha desempeñado como abogado consultor y litigante en materia constitucional, administrativa y procesos internacionales de derechos humanos.
Hasta por 15 minutos, le damos la bienvenida en este Parlamento Abierto y le concedemos el uso de la voz al doctor Gumesindo García Morelos.
Muchas gracias.
DOCTOR GUMESINDO GARCÍA MORELOS: Muchas gracias senadora. Gracias a todos por esta oportunidad.
Y quiero centrar mis consideraciones en relación al papel de la irrevocabilidad de los acuerdos del Consejo de la Judicatura.
Es importante realizar un análisis contextual y de raíz histórica porque lo que está en juego es la defensa del juzgador constitucional.
Desde nuestro Siglo XIX el papel del juez de distrito ha sido fundamental en la protección del derecho de los ciudadanos.
Cómo no recordar la posición del juez frente al pelotón de fusilamiento, arriesgando su vida y dictando medidas cautelares de manera verbal frente a elementos del Ejército en el Siglo XIX, en el Siglo XX, o bien, cuando el juez de distrito, a altas horas de la madrugada, otorga medidas cautelares para buscar un medicamento que necesita un menor de edad, de un mes de nacido, y que ese juez en la medida cautelar, desplegando el tema procesal de máxima urgencia, ordena una búsqueda exhaustiva a nivel nacional y a nivel internacional.
O bien, también, cuando un juez de distrito enfrenta el desafío interpretativo de instituciones que tienen que revolucionarse y adecuarse a las necesidades de la sociedad.
La función del Estado, todos sus poderes y en este caso la función de juzgar los derechos humanos, tiene que tener respuestas robustas, inmediatas, en lo cual se va construyendo una realidad social.
El juez de distrito, el ciudadano mexicano, ha emprendido desde el Siglo XIX un diálogo permanente de sus derechos fundamentales con el pueblo mexicano. Eso representa el juicio de amparo, y el juicio de amparo implica hablar forzosamente del Poder Judicial de la Federación.
En nuestros días, en las modificaciones que ha tenido en la Carta Constitucional y que ha aumentado los poderes del Poder Judicial de la Federación, tiene una justificación porque ha sido un reclamo social.
Si revisamos constituyentes, en Querétaro, los discursos de don Venustiano Carranza, hay una alusión muy impositiva: el pueblo mexicano ya está acostumbrado a sustraer los tribunales de los Estados, los litigios, para que puedan ser resueltos a través del llamado Amparo Judicial.
Y esto es un tema de un modelo procesal. Estamos hablando de un modelo de garantías y no podemos ver mal la función del garante de los derechos, los jueces y magistrados federales, frente a decisiones del Consejo de la Judicatura Federal.
No hay que olvidar estándares. Hay un estándar muy importante que debe observarse, porque además el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y por las obligaciones directas e inmediatas del derecho internacional de los derechos humanos, que México ha ratificado, se establece en el caso Baena, Ricardo, en cuanto al procedimiento administrativo sancionador a jueces y magistrados; que deben observarse todas las garantías, incluyendo por supuesto el tema del parámetro de regularidad.
Yo no comparto mucho, y conceptualmente habrá un espacio para esa discusión, hablar del bloque de constitucionalidad, que es una figura que no tiene una aplicación forzosa en nuestro contexto.
Pero bueno, el parámetro de convencionalidad, de constitucionalidad, considero que debe ser una plataforma importante para fiscalizar los actos que se someten derivados de una controversia.
Y, por otra parte el tema medular de impugnar los acuerdos del Consejo de la Judicatura, no hay que perder de vista que México tiene, por una tradición decimonónica, un sistema de control judicial de las normas generales que ha ido evolucionando.
Si bien en algún momento las normas electorales estuvieron fuera del control judicial por cuestiones políticas a finales del siglo XIX; el siglo XX reconsideró la importancia de ampliar el escrutinio judicial respecto a las normas electorales. Y, puntualmente me refiero a la reforma constitucional de 1996 para que las acciones de inconstitucionalidad que inicialmente se puso un obstáculo para que no pudieran ser sometidas leyes electorales, se amplió.
Es decir, necesitamos contar con un sistema de control judicial robusto, hacia afuera y hacia adentro. No debe de haber actos normativos que puedan ser excluidos o que tengan inmunidad al control judicial.
Y, sobre todo es muy importante tener en consideración que el juez, el magistrado responde a las peticiones de los ciudadanos, al veto ciudadano contra el poder público.
Los medios de control judicial deben verse como un diálogo permanente entre el ciudadano inconforme, principalmente, en contra de las actuaciones. O bien, las representaciones sociales.
El Poder Judicial juega un papel muy importante en la defensa de la vida social, no solamente del orden político, sino de la vida social. Los distintos enfoques de los derechos humanos.
El tema del juez y el magistrado.
La Corte, considero que tiene una oportunidad y a través de ustedes, los señores senadores, de que consideren de manera puntual la necesidad de fortalecer el mecanismo de control de los acuerdos generales del Consejo de la Judicatura.
Yo creo que si miramos desde el crisol de la Constitución y el Estado de Derecho, tendremos buenas rutas, orientaciones para establecer la necesidad de que la plena justiciabilidad, una sociedad democrática debe tener como valor esencial hacia los derechos humanos, la plena justiciabilidad de los derechos humanos; y esto implica los derechos humanos del juzgador, porque se le está fiscalizando por haber realizado una actividad en relación a respuestas de derechos humanos en las peticiones que la sociedad le plantea cotidianamente.
Hay complejidad en el análisis de los derechos, pero también hay un desafío para construir medidas cautelares donde la autoridad es la inconforme y, la que muchas veces presenta quejas contra el juzgador, porque eso implica un crecimiento en la fiscalización de los derechos humanos.
El Poder Judicial, como todos los poderes, está pensado en el ciudadano, en el individuo, para alcanzar fines muy definidos. Por lo tanto, yo propongo desde mi ángulo social, que la revisión de los acuerdos tiene que ser a la luz de los principios de la Constitución.
No podemos dispersar dentro de las competencias de la propia Constitución, la norma como el artículo 1º, que vincular a todos los poderes. Si bien establece que pueden restringirse o suspenderse en los términos que se establezca; no hay que perder de vista la importancia de prevalecer la parte dogmática sobre la parte orgánica.
Tiene que haber una armonización, y esa armonización puede ser una: a través de la interpretación que se dé para la fiscalización.
Yo creo que debe ampliarse el parámetro de regularidad que tiene muy definido el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la contradicción de tesis 293/2011, incluso la aplicación de los estándares internacionales de carácter jurisprudencial, para de esa manera moldear las respuestas que se exigen a los órganos jurisdiccionales.
La Suprema Corte debería tener, robustecer el parámetro de regularidad, no solamente, como dice el artículo 100, las cuestiones meramente legales; es una función que está relacionada al ejercicio del acceso a los recursos judiciales, es decir, garantías de los derechos humanos.
Gabino Fraga, en 1934, en la primera edición de su monumental obra de derecho administrativo, anunciaba ¿cómo podemos medir a un Estado democrático? Pues en función del fortalecimiento de juzgar a los poderes y, por otra parte, del sistema de derechos humanos y garantías que se tengan.
Las garantías a que se refiere del artículo 94 al 107 constitucional es, repito, hacia afuera, hacia el ciudadano y hacia adentro, porque el juzgador también debe contar con esa fortaleza para poder brindar respuestas a las dinámicas sociales, a las complejidades y que muchas veces eso que se sostiene en un criterio puede tener una reacción para que el juzgador pueda ser sometido a un procedimiento disciplinario.
Y que, insisto, la Corte Interamericana ha elaborado un estándar de protección sobre todo procedimiento administrativo sancionador, y no puede eludirse ningún órgano del Estado ni la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, que está vinculado al Tratado Internacional en Materia de Derechos Humanos, y que además juega un papel en definir en última instancia en el ámbito nacional, pero no definitivo porque quedan abiertas las puertas del acceso al derecho procesal internacional de los derechos humanos.
Estas impugnaciones de los acuerdos del Consejo, no hay que perder de vista que son normas generales y pueden vulnerar derechos humanos.
Nuestro sistema jurídico ha establecido en materia de amparo una clasificación de impugnación de normas; las normas autoaplicativas y las normas heteroaplicativas.
Y hablar del control abstracto, hay que hacerlo con mucha cautela, porque una norma general del Consejo de la Judicatura, por su iniciación de vigencia puede producir efectos autoaplicativos y, por lo tanto, el control abstracto puede ser meramente relativo y no definitorio.
Por lo tanto, no solamente es necesario que se pueda contar con esta posibilidad del control, sino también medidas cautelares en la Suprema Corte.
La Corte dio un paso muy importante en la acción de inconstitucionalidad e invocar poderes implícitos para otorgar medidas cautelares y suspender, con efectos generales, normas generales.
Por lo tanto, aquí también sería muy importante robustecer un control judicial de la Suprema Corte respecto a los acuerdos del Consejo de la Judicatura.
No podemos tener una variante del tipo de control judicial.
Una Suprema Corte, como tribunal constitucional, al momento de analizar normas, no puede reducirse al parámetro de legalidad únicamente; puede ser que ahí se alberguen normas de derechos humanos, pero es muy importante también el escrutinio, la fiscalización, el examen de confrontación de la norma administrativa del Consejo de la Judicatura.
Toda disposición que pueda vulnerar derechos humanos, debe admitir la plena justiciabilidad de los derechos.
Si tiene esta ruta recursiva, ésta tiene que moldearse.
Yo creo que la reforma para y del Poder Judicial de la Federación, es una reforma procesal.
Todas las aristas que se están analizando, tienen que ver con la función jurisdiccional, y ésta tiene que verse desde su dualidad hacia afuera y hacia adentro. Hacia afuera mejores respuestas para los ciudadanos, y hacia adentro también darles certeza ante los desafíos; y muchas veces la historia constitucional comparada nos ha mostrado y demostrado cuántas veces los juzgadores sufren embestidas por la interpretación que hacen de la Constitución, y principalmente esta interpretación judicial repercute en lo cotidiano en los derechos común y corriente.
Nosotros los ciudadanos de calle, que somos los que cuestionamos e impugnamos ante los tribunales federales en nuestro país, en la madrugada cualquier día, desde un teléfono celular y por lo tanto queremos también que el juzgador constitucional tenga una fortaleza para interpretar de manera independiente, sin una presión normativa, los derechos humanos.
Por lo tanto, las normas que lleguen a constituir restricciones o inhibir el trabajo del juzgador, debe aceptar una plena justiciabilidad.
Nuestro sistema de control judicial solamente deja fuera del control dos tipos de normas, la Constitución y los tratados internacionales en materia de derechos humanos, aunque la realidad de la justiciabilidad internacional de los actos de los estados, han dejado muy claro que la Constitución y los tribunales constitucionales pueden ser objeto de escrutinio en los litigios internacionales.
Por lo tanto, dimensionar el Estado de Derecho debe también incluir el fortalecimiento de las vías para proteger al garante delos derechos humanos.
Es todo de mi parte, senadora.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Muchas gracias estimados y estimadas senadoras.
Por lo que tengo entendido, a partir de este momento quien va a llevar la mesa es la senadora Indira de Acción Nacional, no sé si se encuentra, no la veo.
SENADORA INDIRA DE JES´PUS ROSALES SAN ROMÁN:No senadora, por disposiciones de la Mesa Directiva, se decidió que usted continuara.
Muchas gracias.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Ah bueno, muy bien, muchas gracias.
Muchas gracias doctor Gumersindo García Morelos. Ahora le cedemos el uso de la voz a la maestra Fabiana Estrada Tena, abogada constitucionalista por la Universidad Nacional Autónoma de México.
Cuenta con una trayectoria de más de 20 años en el Poder Judicial de la Federación de México. Actualmente es Coordinadora General de Asesores de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y ha sido Secretaria de Estudio y Cuenta en el alto tribunal.
Le concedemos el uso de la voz hasta por 15 minutos.
Bienvenida y muchas gracias.
MAESTRA FABIANA ESTRADA TENA: Muchas gracias, muy buenas tardes a todas y a todos.
Agradezco la invitación que me extendió la Junta de Coordinación Política del Senado de la República y particularmente al senador Ricardo Monreal, para participar en este importante ejercicio de Parlamento Abierto.
Es un honor poder dirigirme a ustedes en este foro virtual para expresar las razones por las cuales considero que esta iniciativa, presentada por el Presidente de la República y elaborada al interior del Poder Judicial de la Federación, puede tener un impacto duradero y trascendente en la calidad de la justicia mexicana.
La iniciativa parte de la idea de que para impartir una mejor justicia, es necesario hacer ciertos ajustes puntuales al sistema normativo que rige la Judicatura Federal en dos hechos fundamentales.
Primero, el fortalecimiento de la Suprema Corte como tribunal constitucional. Segundo, la consolidación de la Carrera Judicial. Todas las medidas que propone la iniciativa de reforma constitucional se vinculan con estos dos propósitos fundamentales.
La temática de esta mesa versa sobre algunas de las propuestas encaminadas al primero de estos hechos: el fortalecimiento de la Corte como tribunal constitucional.
Pero, antes de abordar su contenido, quisiera explicar por qué esta finalidad es importante y por qué contribuye a que la ciudadanía tenga una mejor justicia.
Hace 25 años nuestro país hizo una apuesta por la justicia constitucional. La reforma constitucional de 1994 rediseño la estructura del Poder Judicial. Le dio a la Corte competencias propias de un Tribunal Constitucional y sustrajo de su esfera la administración del resto del Poder Judicial para no distraerla de su labor sustantiva.
La Justicia Constitucional no es algo que sólo suena bien en el papel no se trata de un lujo.
La Justicia Constitucional es muy importante para la justicia en general, a todos los niveles y en todos los órdenes de gobierno.
La Justicia Constitucional, por supuesto, protege nuestro diseño institucional y nuestra democracia, pero, sobre todo, la Justicia Constitucional implica darle sentido y efectividad a la Constitución, como modelo de vida para la comunidad.
Para que nuestra Constitución sea tangible, para que sus postulados puedan detonar el cambio social que prometen, necesitamos una Justicia Constitucional que les dé sentido y que los haga realidad frente a los problemas y necesidades que enfrenta la gente.
Las normas constitucionales cobran vida cuando son interpretadas y aplicadas a la realidad social todos los días.
En este sentido, para que la Constitución despliegue todo su potencial, se requieren pautas de interpretación que sean coherentes, sólidas y que orienten la labor de todos los operadores jurídicos en nuestro sistema.
Eso hace un Tribunal Constitucional, explicar qué dice exactamente esa Constitución que nos rige a todos.
Esto hace, hoy en día, la Corte, pero puede hacerlo mucho mejor. En este cuarto de siglo la Corte ha asumido ese rol y lo ha consolidado a través del ejercicio de sus competencias.
Ha firmado su independencia y desplegado sus facultades en defensa de la Constitución y de los derechos humanos. Y hoy, no cabe duda de que es el Tribunal Constitucional de nuestro país.
En este sentido, la pregunta no es si la Corte es o debe ser un Tribunal Constitucional. La pregunta es cómo podemos robustecer y potenciar ese rol.
Por ello, la principal propuesta de la iniciativa es la modificación al sistema de Jurisprudencia para establecer que, además de la jurisprudencia por contradicción y por reiteración, existirá un mecanismo de formación de Jurisprudencia por precedente.
Este sistema consiste en que las consideraciones de las sentencias de la Corte, aprobadas por una mayoría calificada de ocho votos en Pleno, o cuatro votos en Sala, serán obligatorias para todos los órganos jurisdiccionales de nuestro país, sin necesidad de reiteración.
Este sistema se contempla únicamente para la Suprema Corte. El mecanismo tradicional de reiteración se mantiene para los tribunales colegiados, mientras que el de contradicción se desplaza principalmente hacia los plenos regionales, quedando en manos de la Corte únicamente ciertos supuestos de creación de jurisprudencia por contradicción, cuando se trata de discrepancias entre las salas o con el Tribunal Electoral.
Algunas de estas cuestiones no están contenidas en la iniciativa de reforma constitucional, sino en la reforma legal, elaborada también por el Poder Judicial de la Federación, pero las menciono para dar mayor contexto.
La finalidad de esta propuesta es, por un lado, alentar la construcción de una doctrina constitucional cada vez más coherente y consistente, y, por otro lado, acercar los criterios de la Corte a las personas, para que puedan invocarlos como obligatorios en los juzgados de rango inferior, sin tener que esperar a que se litigue cinco veces un caso similar.
Esto les da mayor autoridad a los criterios de la Corte y fortalecen nuestra cultura constitucional, a la vez que obliga a la propia Corte a ser más rigurosa en la argumentación de sus fallos y a brindar mayor estabilidad en su doctrina.
El sistema de reiteración no hace sentido para la Suprema Corte. La Core no es un tribunal más, es el intérprete máximo de la Constitución, es el órgano de cierre en el orden jurídico y sus criterios deben dar sentido a todo el sistema.
Tener que esperar a que el Tribunal Constitucional se pronuncie en cinco ocasiones sobre un mismo tema, va en sentido contrario a la idea de que los casos que llegan al máximo Tribunal, deben ser aquellos de la mayor trascendencia para el orden jurídico nacional.
A la Corte llegan los casos más graves, los más estrujantes de violación a derechos humanos: casos de tortura, casos de discriminación, casos de niñas a las que se obliga a continuar con un embarazo producto de una violación, casos que nunca deberían repetirse.
Y aún así tenemos que esperar a que situaciones tan extremas y dolorosas se reiteren y sigan su camino legal hasta la Corte, ¿para que al fin pueda formarse un criterio obligatorio? La respuesta es que no.
Una vez que la Corte determina el sentido y alcance de un derecho humano, no tendríamos por qué esperar, a veces indefinidamente, a que este derecho pueda ser protegido en forma efectiva por otros órganos jurisdiccionales.
El periodo entre el cual, la Corte se pronuncia sobre la correcta interpretación constitucional y la creación de la jurisprudencia por reiteración; produce espacios de incertidumbre que afectan el derecho de las personas a la igualdad ante la ley, porque abre la puerta a que distintos órganos den soluciones diferentes a casos similares.
Entiendo que esta propuesta puede parecer muy novedosa, pero en realidad no lo es. Este mecanismo de formación de jurisprudencia está plenamente probado: es un sistema que ha funcionado desde hace 25 años sin ningún problema, en controversias constitucionales y en acciones de inconstitucionalidad.
El artículo 43 de la Ley Reglamentaria de esta materia, establece que las reacciones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos; serán obligatorias para las salas, plenos de circuito, tribunales unitarios y colegiados de circuito; juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los estados y de la Ciudad de México; y administrativos y del trabajo, sean estos federales o locales.
Ahora, determinar si bajo este régimen deberán o no publicarse tesis, el momento a partir del cual resultarán obligatorios los precedentes, su modo de publicación o las responsabilidades para los juzgadores que no los apliquen, son cuestiones accesorias, que podrán definirse en la legislación reglamentaria o incluso a través de acuerdos generales sin mayor complicación.
De hecho, algunas de estas interrogantes se despejan en los proyectos de reforma legal, elaborados por el Poder Judicial, pero son cuestiones secundarias que no tienen un peso determinante sobre la pertinencia de esta medida.
Ahora bien, para que este modelo de creación de jurisprudencia por precedentes pueda ser exitoso, es imperativo reducir la carga de trabajo.
La Corte sigue resolviendo una cantidad de asuntos que no es acorde con su carácter de órgano de cierre del orden jurídico y máximo intérprete de la Constitución. Dedica una proporción enorme de su tiempo y de sus recursos institucionales a resolver asuntos que no sólo no contribuyen a desarrollar su doctrina constitucional; sino que la distraen de esa labor fundamental.
Anualmente, el Pleno y la Sala de la Corte resuelven alrededor de 7 mil asuntos, lo que bajo cualquier estándar, resulta excesivo. Por ello, muchas de las propuestas de la iniciativa se encaminan a reducir este número.
Algunas de ellas ya se han abordado en la primera mesa o bien se explicarán con más detalle en las mesas del día de mañana. Las enuncio:
La limitación de la procedencia del recurso de revisión en amparos directo, y la eliminación del recurso de reclamación en contra de su desechamiento. La limitación de la materia de las controversias constitucionales a los temas de constitucionalidad, en oposición a los de mera legalidad.
Trasladar a los Plenos regionales la resolución de las contradicciones de tesis entre tribunales colegiados de varios circuitos.
La eliminación de la intervención de la Corte en los procedimientos de cumplimiento sustituto, lo cual además abonará a un cumplimiento más pronto y expedito de las sentencias de amparo.
La eliminación del recurso de revisión administrativa contra la designación de juzgadores en los concursos, y la eliminación de la facultad de la Corte de revisar los acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal.
Todos estos ajustes van en la línea de fortalecer el rol de la Corte y profundizar en la separación entre la función jurisdiccional y la función administrativa que se inició en 1995.
Adicionalmente, como parte de la estrategia para reivindicar el valor del precedente en nuestro sistema y en nuestra cultura jurídica, la iniciativa propone sustituir la expresión “contradicción de tesis”, por la de “contradicción de criterios”, para enfatizar la idea de que son las sentencias y no propiamente las tesis, las que conforman nuestro cuerpo de jurisprudencia.
Las tesis son una plataforma para la difusión de las sentencias, pero lo que es realmente obligatorio, lo que puede entrar en contradicción con otro fallo, son los resanamientos jurídicos que resuelven el punto de litigio.
Esto tampoco es novedoso, los acuerdos generales del Pleno han sido consistentes en señalar que la jurisprudencia y los precedentes se integran por los criterios contenidos en los fallos, con independencia de que existan o no tesis publicadas.
La reforma propuesta no hace sino reflejar la forma en que opera este mecanismo de creación de jurisprudencia, con la finalidad de reivindicar el valor de las sentencias, poner énfasis en ellas como la verdadera fuente del derecho, cuya creación está a cargo de los tribunales.
Avanzar hacia una cultura del precedente judicial, en el que cada fallo se vaya engarzando con el anterior, para darle forma y contenido a la Constitución y a los derechos.
Debo mencionar además, que esto forma parte de toda una estrategia que se ha implementado para revalorizar las sentencias de los jueces constitucionales, lo que incluye un nuevo modelo para la redacción de tesis que las vincule más con el caso, que las haga menos conceptualistas e incluye también la creación de una colección de cuadernos de jurisprudencia, en los que se hace un ejercicio de relatoría judicial más parecido al que operaría en un sistema de (inaudible).
A 25 años de instancia, la Corte ha probado que su verdadera importancia radica en sus funciones de tribunal constitucional, por encima de sus atribuciones casacionales.
De manera paralela, el Consejo de la Judicatura ha demostrado ser un órgano independiente, cuya conformación plural, diversa, le ha pedido desempeñar sus funciones en forma efectiva.
Entre la Corte y el Consejo existe un equilibrio institucional que no siempre es fácil de alcanzar.
No hemos visto en México, como en otros países, un conflicto interno que lleve a un choque de trenes y que pueda paralizar la impartición de justicia.
Las garantías institucionales con las que cuentan ambos órganos, los blindan y les permiten ejercer sus funciones de manera armónica y con plena autonomía.
Esta iniciativa profundiza en los objetivos del poder reformador de 1995, fortalece a la Corte como Tribunal Constitucional y fortalece al Consejo de la Judicatura como órgano encargado de la administración, disciplina y vigilancia del Poder Judicial de la Federación.
Mantiene lazos comunicantes entre ambos, pero aprovecha el éxito de este diseño para avanzar en sus fines.
Al fortalecerlos a ambos, se fortalece en su conjunto la rama judicial en beneficio de la ciudadanía.
En definitiva, esta iniciativa busca brindar una mejor justicia; busca consolidar un tribunal constitucional capaz de construir una mejor doctrina; busca dar mejores herramientas al Consejo para combatir la corrupción y el nepotismo, y busca mejorar sustancialmente el sistema de carrera judicial.
Los elementos que contiene esta iniciativa, parten de una visión muy clara y muy consistente de dónde estamos y a dónde queremos llegar.
Muchas gracias y quedo a sus órdenes.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Muchas gracias, magistrada.
Ahora concedemos el uso de la voz a Gloria Avecia Solano. Licenciada en derecho por la Universidad de Guanajuato, con especialidad en Notaría Pública de la Universidad de Guanajuato y en Justicia Electoral en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Se desempeñó como magistrada del Segundo Tribunal Unitario de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en Culiacán, como magistrada del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región; y como magistrada del Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del tercer circuito.
Actualmente ocupa el cargo de magistrada de circuito, a partir de marzo del 2016.
Hasta por 15 minutos, le concedemos el uso de la voz y bienvenida licenciada Gloria Avecia.
LICENCIADA GLORIA AVECIA SOLANO: Muchas gracias, señora senadora Ana Lilia Rivera.
Antes que nada, agradezco la invitación que recibí de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República, por conducto de su Presidente, el senador Ricardo Monreal Ávila.
Es un honor participar en los trabajos de este ejercicio de parlamento abierto, respecto a la reforma para y por el Poder Judicial, en esta segunda mesa de trabajo, denominada “Decisiones Judiciales”.
En la Asociación Nacional de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito del Poder Judicial de la Federación, sabemos de la importancia de que las iniciativas que impacten al Poder Judicial sean ampliamente discutidas entre los diversos sectores interesados; académicos, investigadores, representantes de colegios y barras de abogados, servidores públicos, (inaudible) de procuración de justicia, defensores, legisladores, integrantes del Consejo de la Judicatura Federal.
Todos los temas relacionados con esta mesa de trabajo son relevantes, y me referiré a dos, que ya han sido citados en la mesa anterior pero que forman parte del problema establecido en esta mesa de trabajo.
En primer lugar, quiero referirme a la desaparición de la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de revisar los acuerdos generales que expedimos con el Consejo de la Judicatura Federal, previsto en el actual párrafo octavo del artículo 100 de la Carta Magna, contemplado como párrafo noveno del mismo artículo (inaudible).
El recurso de revisión administrativa, es el medio de impugnación previsto por el artículo 100, ya lo dije; y regulado por la (Inaudible) de la Federación para emitir acuerdos (Inaudible) el Consejo de la Judicatura Federal.
(Inaudible) de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual habrá de verificar su (Inaudible) de fondo o de (Inaudible)
En la práctica esa (Inaudible) importante para garantizar el derecho e impedir que a través de (Inaudible) del Consejo de la Judicatura Federal impactan (Inaudible) que regula la actividad jurisdiccional que hace que la independencia judicial, así como las demás disposiciones constitucionales (Inaudible) a las juzgadoras y los juzgadores (Inaudible)
(Inaudible)…no limita el ejercicio de las facultades constitucionales que (Inaudible) para vigilar y disciplinar a los juzgadores federales (Inaudible) situaciones jurídicas y, por otro lado, la posibilidad de revisión del tribunal constitucional asegura que las normas generales exhiben (Inaudible) estándares de respeto a la independencia judicial obligatoria para todas las autoridades (Inaudible) por el artículo primero de la Carta Magna.
La consulta (Inaudible) y evidencia que en 2019 se admitieron (Inaudible) en tanto que en lo que va del 2020 se han admitido (Inaudible) de oposición para obtener el cargo de jueces y magistrados, respecto de los cuales voy a referirme en esta exposición.
Debe tenerse presente la improcedencia del amparo contra (Inaudible) de la Judicatura Federal, previsto en el actual párrafo noveno y décimo del (Inaudible)
Sobre ese tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 25 (Inaudible) se promociona (Inaudible) de la Judicatura Federal, para estimar que en la lectura del artículo 100, del último párrafo, de la Carta Magna, se advierte que tales determinaciones son definitivas e inatacables.
En la actualidad, el artículo 61 de la Ley de Amparo establece que el Juicio de Amparo es improcedente contra (Inaudible) de la Judicatura Federal.
Así, el panorama es claro, de aprobarse la reforma y eliminar el recurso de la (Inaudible) administrativa contra acuerdos generales que incida en la independencia judicial o que, expedidos para asegurar un adecuado ejercicio de la sociedad civil y jurisdiccional federal, no cumplan o no hay (Inaudible) entonces en sede nacional no habrá medios de impugnación alguno que permita que un órgano jurisdiccional pueda (Inaudible) la legalidad y, en su caso, la constitucionalidad, como también la convencionalidad del acuerdo general o la resolución (Inaudible)
Jurídicamente podría entonces darse el caso de situaciones de excepción para que los afectados, al no tener un (Inaudible) al alcance (Inaudible) tenga (Inaudible) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a impugnar acuerdos o (Inaudible) en demanda contra el Estado.
(Inaudible) constitucional democrático de derecho, que ningún acto de autoridad (Inaudible) órgano jurisdiccional. La potestad del tribunal constitucional (Inaudible) permite garantizar la adecuación de la norma expedida (Inaudible) de la Judicatura Federal a las disposiciones constitucionales, convencionales (Inaudible)
De desaparecer dicha potestad (Inaudible) de legalidad a los acuerdos generales de dicho órgano (Inaudible)
En la exposición de motivos de la iniciativa (Inaudible) por otra parte se propone eliminar el texto constitucional a facultar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para realizar los acuerdos (Inaudible)
Ello con el fin de hacer más expedita (Inaudible) así como propiciar que el máximo tribunal concentre su atención en el conocimiento de asuntos propios de un tribunal.
En la regulación actual, derecho potestad, no se implica que el Consejo de la Judicatura Federal pueda seguir actuando, ya que no provoca o pronuncie una suspensión al respecto de los temas generales, además es propio (falla de transmisión)… del titular Constitucional que realice la adecuación a la Carta Magna y a los sistemas internacionales de los que México sea parte.
De las actuaciones de pruebas, las autoridades en única o en segunda instancia, por lo que no hay razón para sustraer del control de regularidad constitucional la actividad normativa del Consejo de la Judicatura Federal como órgano administrativo.
Pero lo de más relevancia jurídica y social es que la subsistencia de esta (falla de transmisión)… de la Suprema Corte permite velar por un aspecto fundamental para el Estado de Derecho, que es precisamente la independencia judicial y sus garantías constitucionales, lo que impacta en toda la eficacia del sistema normativo de una democracia constitucional, cuando se controla jurisdiccionalmente cualquier acto arbitrario en el poder, volviéndolo a su cauce (falla de transmisión)
El requisito de la independencia e imparcialidad en las (falla de transmisión)… de justicia, no es sólo una prerrogativa personal de los jueces, sino que se justifica con la necesidad de que pueden ejercer con independencia sus funciones de guardianes del Estado de Derecho y de los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas.
Como tal y así se ha insistido, la independencia del Poder Judicial debe ser considerada por todos los ciudadanos como una garantía de verdad, de libertad, de respeto de los derechos humanos y de justicia imparcial que no tenga ninguna influencia externa de ningún tipo.
La independencia del Poder Judicial es, por tanto, un corolario del principio democrático y de la separación de poderes, en virtud del cual los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial constituyen tres ramas separadas en el proyecto del Estado.
Los artículos 25 y 2.3 de la Comisión Americana de Derechos Humanos, y del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, respectivamente, disponen que ningún acto del Estado se puede extraer desde (falla de transmisión)… Es decir, que la posibilidad de un derecho humano puede estar garantizado por un recurso rápido y sensible.
Siendo México el referente histórico del juicio de amparo, que vendría siendo el recurso aludido, se resiente la eliminación de ese poder judicial indispensable, que en la actualidad representa una revisión administrativa (falla de transmisión).
Además de desaparición de esta potestad de máxima autoridad (falla de transmisión)… consagrado en el artículo cinco del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como el 29 del Pacto (falla de transmisión)… en concordancia con lo que establece el párrafo tercero del artículo primero de la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se explica. A través de esta potestad, el Máximo Tribunal Superior indica que las normas generales (falla de transmisión)… y dado que se mantiene una regulación (falla de transmisión)…
La evolución jurídica de la humanidad ha reconocido independencia judicial como fundamental para la protección de los derechos humanos y del Estado de Derecho.
Por ello, entre otras (falla de transmisión)… la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobaron, en 1985 a los principios de motivos sobre la independencia de la Judicatura, así como a los principios de (falla de transmisión)…
En la reseña de ordenamientos (falla de transmisión)… relacionados en el ámbito regional, destaca el estatuto del juez (falla de transmisión)… Los jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales que se encuentran tan sólo sometidos a la Constitución y a la ley, con estricto respeto al principio de (falla de transmisión)… obligación de respeto y obligación efectiva de la independencia judicial, no solamente en (falla de transmisión)… nacionales e internacionales, sino también en relación por los diferentes grupos y organizaciones sociales. Destaca la situación (falla de transmisión)… de contexto en las resoluciones judiciales, en condiciones que excedan el legítimo derecho a la libertad de expresión e información, se considera agresiva.
La independencia judicial es una parte orgánica de los derechos humanos del proceso judicial, tutela judicial efectiva y debido proceso reconocidos internacionalmente.
Cabe señalar que como lo ha reconocido (inaudible) …sobre la independencia de los magistrados (inaudible) de la Organización de las Naciones Unidas, la independencia del Poder Judicial no es una prerrogativa ni un privilegio que se le reconozca su propio beneficio; sino que se justifica por la necesidad de que sus integrantes puedan ejercer su función de guardianes del Estado de Derecho, de os derechos humanos y las libertades fundamentales de los ciudadanos, al grado tal que deba ser considerada como (inaudible) y libertad, respeto de derechos humanos y justicia imparcial, libre de influencias externas.
También el relator explica que (inaudible) del principio democrático de la separación de poderes, donde cada uno tiene responsabilidades específicas (inaudible).
Es imposible pensar en una sala constitucional de derechos, sin una efectiva (inaudible). De nada serviría la consagración normativa de derechos (inaudible) si al final, ante alguna contienda, los procesos judiciales no se fallaran de acuerdo con las normas constitucionales (inaudible).
Por ello, es una forma de asegurar (inaudible).
Por las razones expuestas, no solamente se propone conservar (inaudible), es decir, la revisión administrativa de los acuerdos (inaudible); sino además fortalecer al recurso de revisión administrativa a través de la legitimación (inaudible), a las asociaciones de juzgadoras y juzgadores federales, en los siguientes términos: Esta sería la (inaudible).
De conformidad con lo que establece la Ley, el Consejo estará facultado para expedir acuerdos federales para el adecuado ejercicio de sus (inaudible).
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá solicitar al Consejo, la expedición de aquellos acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la atención jurisdiccional federal.
El Pleno de la Suprema Corte también podrá revisar, a petición de alguno de sus integrantes, o de las asociaciones de juzgadoras y juzgadores federales, y en su caso revocar los acuerdos que (inaudible). La ley establecerá los términos y procedimientos para el ejercicio de sus atribuciones.
Me refiero ahora al siguiente (inaudible).
El recurso de revisión administrativa, por las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, debe fortalecerse para cumplir con los estándares internacionales. Previsto en el acuerdo (inaudible).
Los estándares internacionales y constitucionales, obligan al Estado mexicano a que todos sus actos se adecuen a las normas de derechos humanos y que ningún actor se distraiga del (inaudible).
Dada la imposibilidad jurídica de promover juicio de amparo (inaudible) el recurso de revisión administrativa (inaudible), previendo la posibilidad de (inaudible).
De manera ilustrativa, se estima (inaudible) en el denominado documento “Garantías para la Independencia de las y los (inaudible) de justicia, hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de Derecho (inaudible)”.
Así, en la regulación del recurso de revisión administrativa contra la (inaudible), debe garantizarse que sea efectivo (inaudible) control que se ejerza sobre las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal (inaudible), que se realice por un largo marco jurisdiccional donde puedan analizarse tanto las cuestiones fácticas y las de derecho; y que en realidad se pueda examinar si hubo o no trasgresión a los derechos humanos (inaudible), tanto de fuente doméstica o convencional con los juzgadores federales involucrados; en el entendido de que en el caso de México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como (inaudible), tiene el deber de realizar un conteo de convencionalidades (inaudible); así como lo señaló el maestro Guerrero Zazueta, en la mesa de análisis que antecedió a esta.
Por ello, la Asociación Nacional de Magistrados de Circuito (inaudible), propone ampliar el alcance del recurso de revisión administrativa no solamente a aspectos legales, sino constitucionales y convencionales.
En ese orden de ideas, atento a la primera disposición de (inaudible) Estrada, que trajo a la mesa lo relativo…
Sigue 50ª parte
Inicia 50ª Parte.
…disposición de la doctora Fabiana Estrada, que trajo a la mesa lo relativo a fortalecer la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional.
Si se refuerza esta revisión administrativa en cuanto a que su contenido pueda ser también el análisis constitucional y convencional, como así estimamos (inaudible), entonces no estorbaría a la Suprema Corte de Justicia de la Nación una revisión administrativa que hoy se concibe como análisis de legalidad, sino que deberá ser entonces que se analice a la luz de la constitucionalidad y convencionalidad para que entonces encuadre perfectamente en ese tribunal constitucional a que sea referido la doctora Fabiana Estrada.
Adicionalmente, se estima necesario que se aprecie su procedencia por las sanciones que implique la separación temporal del cargo, pues existe una interrupción de la labor de juzgador en su función, aun cuando sea temporal; por lo que también debe cumplir con los estándares en materia de independencia judicial. Esto es la obligación de que tal sanción sea revisada a través de (inaudible) judicial, donde se (inaudible) además el debido proceso en el procedimiento administrativo en que se emitió.
Se considera indispensable también para respetar el estándar internacional en materia de derecho humano a la independencia judicial, la ampliación de la procedencia del recurso o revisión administrativa respecto de la medidas cautelares en los procedimientos de investigación, sustanciación o resolución, las que en la práctica se han convertido en una sanción adelantada, sin haberse dictado resolución firme para hacer incluso compatibles sus temas de impugnación o (inaudible) previsto en el artículo 129 de la Ley General Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que regula su (inaudible).
Por lo anterior, se propone que la redacción del texto actual obtenido en el párrafo noveno del artículo 100 de la Carta Magna, se modifique para (inaudible).
Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por tanto, no procede juicio ni el recurso alguno en contra de las mismas, salvo las que se refieren a la adscripción, readscrippción, ratificación, (inaudible) magistradas, magistrados, juezas y jueces, y las medidas cautelares en los procedimientos de investigación, sustanciación o resolución, todas las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley, así como la regularidad constitucional o convencional de los procedimientos administrativos y normas que se aplicaran.
Agradezco la invitación a este histórico ejercicio de parlamento abierto, y reconozco la disposición y voluntad democrática del Senado de la República para convocar y escuchar a los diversos agentes de opinión, según la reforma constitucional de (inaudible)
Gracias.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Muchas gracias, licenciada Gloria Avecia Solano.
Ahora tenemos la participación de la doctora Ana Laura Magaloni, Doctora en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid y Licenciada de Derecho por el ITAM.
Es profesora investigadora de la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas y pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, Nivel Dos.
Ha sido investigadora visitante en la Universidad de Harvard y profesora visitante del International Comparative Center en la Universidad de California.
Realizó estudios en el Centro de Especialización Judicial de la Suprema Corte de Justicia.
Es directora fundadora de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.
Le damos la bienvenida a este parlamento y les pedimos ajustarnos a los 15 minutos.
Muchas gracias, me da mucho gusto verla, maestra. Gracias.
MAESTRA ANA LAURA MAGALONI: Muchas gracias, senadora. Igual la mí me da mucho gusto verla.
Agradezco la invitación de la Junta de Coordinación Política para participar en este ejercicio de parlamento abierto.
Voy a ser rápida con el tiempo, porque vamos atrasadas.
Yo creo que existen dos tipos de reformas institucionales y el Poder Judicial no es la excepción.
Hay unas reformas fundacionales que establecen las estructuras y los basamentos de lo que nos imaginamos que debe ser esa institución.
Y luego hay unas reformas que intentan resolver problemas específicos o perfeccionar el modelo que se propuso.
Nosotros, nuestro modelo de jurisdicción constitucional, se definió en sus basamentos en la reforma constitucional de 1994.
Y también creo que la reforma constitucional en materia de derechos humanos, particularmente en artículo 1º constitucional, fue una parte sustancial de lo que nos imaginamos que tiene que ser la labor de los constitucionales y esta reforma, estas son como nuestras dos reformas fundacionales, las reformas que estamos comentado, es una de esas reformas específicas, cuya finalidad es resolver problemas particulares de ese modelo originalmente adoptado.
De cualquier reforma específica podríamos discutir horas, pero a mí me parece que ésta, está tocando el núcleo duro de la actividad jurisdiccional y ese debería ser, quizá, el eje de la discusión.
Esta reforma habla de las dos cosas que hacen a un Poder Judicial funcionar, quiénes son sus jueces y cuáles son los argumentos de sus sentencias.
La justicia, el servicio de administración de justicia, de los servicios más personales que puede tener el (Inaudible) realmente depende de quiénes son esos que nos juzgan, cuáles son sus creencias y sus valores, cuál es su sensibilidad social, cuál es su capacidad argumentativa, sus conocimientos, su experiencia, su honestidad, de ellos depende centralmente que nosotros podamos ver en la justicia algo que nosotros denominamos “eso es justo”, eso es una decisión judicial razonable, eso pacifica el conflicto.
Y esto tiene que ver con una concepción quizá algo equivocada de lo que nos imaginamos que es la justicia. El derecho no es como las matemáticas, no es que frente a unos hechos siempre haya una solución que ya está dada por las normas y que el juez solamente tiene que aceptar aplicar. Si eso fuera así, pues tuviéramos mejor computadoras, a las que les metiéramos los hechos y nos saca la decisión.
Sin embargo, en el mundo de los conflictos generalmente el juez se enfrenta a varias posibles soluciones normativas. Para empezar, los argumentos del demandado y lo que contesta el demandante son opuestas y posiblemente las dos se deriven del mismo sistema normativo.
¿Por qué el juez va a elegir una frente otra? ¿Cuáles son las razones que justifican esa elección?
De eso se trata impartir justicia, de que los jueces nos convenzan, con sus argumentos, de que la solución que él propone no solamente es la más justa, sino la más sólida jurídicamente, sino también es la más justa, la más ética, la que es socialmente útil, la que suma, valora la sociedad.
Y eso me lleva al núcleo central de la propuesta que me parece que, qué bendición estar discutiendo esto, esto lo debíamos haber discutido hace mucho tiempo, y me refiero a la forma en que se hace efectiva la fuerza vinculante de los precedentes de la Suprema Corte.
La reforma propone desaparecer o ir transitando de ese sistema de jurisprudencia, les prometo que es atípico, sólo existe en México, de definir cómo se vinculan los jueces a lo que resuelve la Suprema Corte, cinco sentencias ininterrumpidas en el mismo sentido por mayorías calificadas.
Esto, lo único que hace es debilitar el papel de la Suprema Corte. Las razones que justifican la sentencia y no la extracción de una tesis, que son compartidas por una mayoría, deben ser vinculantes para el resto de los órganos jurisdiccionales y para la propia Suprema Corte.
Esto significa y quizás sea difícil que quienes no ejercen el Derecho, la profesión, sean jueces o abogados, puedan ver el impacto que puede tener.
Que sea esto significa que una nueva exigencia argumentativa al Poder Judicial en su conjunto, empezando por la Suprema Corte, siguiendo por todos los tribunales federales e impactando directamente en la justicia local.
Esta es la única forma en que la justicia constitucional, esa que se produce arriba, en la Suprema Corte, pueda tener incidencia en la operación cotidiana de los jueces del país.
Eso se llama acceso. No podemos esperar que la Suprema Corte resuelva todo, pero sí podemos esperar que lo que resuelva sea de tal calidad e impacto, que pueda servir de parámetro para argumentar las decisiones de todos los demás jueces del sistema.
La Corte debe ejercer una función educadora en el resto del sistema de justicia y esto impacta en la calidad de la justicia ordinaria.
Hacer obligatorio que tanto los abogados como los jueces construyan sus argumentos y sus sentencias, en diálogo con los razonamientos de la Suprema Corte, es transformado a justicia de pies a cabeza.
Se trata no solamente de respetar un principio básico de justicia de que los casos iguales son tratados igualmente, sino también se trata de lograr un diálogo colectivo entre jueces, abogados y todos, sobre cuáles son las mejores razones para decidir y para resolver nuestros conflictos.
Quien no se ha enfrentado al desafío de elaborar una demanda o de escribir una sentencia, posiblemente no puede entender la relevancia de esto.
Pero me gustaría tratar de transmitir lo que creo que está en el telón de fondo de esta propuesta.
El sello distintivo de nuestra justicia constitucional, la cual la distingue de Europa, de Estados Unidos y de América Latina, es que nuestro juicio de amparo funcionó varias décadas en un régimen político autoritario. Ello es una contradicción. Un régimen autoritario con jueces facultados para hacer valer los límites constitucionales al ejercicio del Poder.
Eso es una contradicción porque en un régimen autoritario los principales límites al ejercicio del Poder son políticos, no son jurídicos.
¿Cómo pudieron nuestros jueces lidiar con esta contradicción? La arquitectura argumental de nuestro derecho constitucional tuvo que ser ligera, llena de formalismos, de frases retóricas con poca substancia, de frases argumentativas para eludir el fondo de los asuntos.
Desapareció tanto de las demandas como de las sentencias en el lenguaje de la Constitución sustantiva, de esa que establece los principios y los valores un régimen democrático, aquella que coloca la libertad y la igualdad de los ciudadanos como los ejes centrales de la organización del Poder.
Ese lenguaje axiológico se esfumó de las claves argumentativas, de los abogados, de los jueces y de los ministros de la Suprema Corte. De ahí venimos, esa es nuestra herencia autoritaria y esa es todavía nuestro mayor desafío.
La nueva justicia constitucional, esa que nace en 94, nace con el reto de vencer esas inercias autoritarias. Llevamos 25 años tratando de ir aprendiendo poco a poco, de manera bastante heterogénea, una nueva retórica, la retórica de la justicia constitucional en clave democrática.
Todavía es poco a poco y de forma incompleta han surgido nuevas formas de argumentar el derecho y de construir el sentido y significado de los preceptos constitucionales.
Sin embargo, la tensión con nuestro pasado autoritario sigue prevaleciendo. Éste parece, mientras que los argumentos de la Suprema Corte y los razonamientos de los ministros no sean parte de los insumos claves de la justicia ordinaria, la Suprema Corte seguirá siendo un tribunal de élite, un tribunal que resuelve unos poquitos casos y que beneficie quizá a algunos pocos, pero que no logra desplegar su efecto a toda la población. Obligar a una nueva arquitectura argumental, como lo propone el modelo; la reforma, me parece, de una dimensión importantísima.
Ello me lleva al segundo tema. Esta idea de la revocabilidad, de la irrevocabilidad de los acuerdos del Consejo de la Judicatura.
Entiendo, la Suprema Corte solamente pueden ser apelables ante la Suprema Corte aquellos que violan derechos humanos, como podría ser la destitución de jueces.
Venimos, de nuevo, nuestro pasado autoritario, colocado en la Suprema Corte, la labor tanto de administrar la carrera judicial y el Poder Judicial como de resolver los casos en última instancia.
Eso hizo una combinación bastante perversa, porque los ministros, como jueces, como ministros, tenía clara incidencia en lo que resolvían los jueces inferiores, porque de otra forma no podían llegar a subir en el escalafón judicial.
De los ministros dependía la carrera judicial y eso creó un sistema perverso, de complicidades, de corrupción y de control a la actividad jurisdiccional.
La Reforma del 94 rompe con eso y por eso se crea el Consejo de la Judicatura. Y, por otro lado, la Suprema Corte de Justicia.
En la medida en que no logramos formar un Consejo de la Judicatura sólido y que tuvo una incidencia permanente de la Suprema Corte sobre las decisiones del Consejo, el modelo fracasó.
A pesar de tener estos dos entes que realizan funciones distintas, en la práctica, la Suprema Corte siguió preservando mucho en una práctica informal, sobre los desafíos de la carrera judicial.
Entonces, a mí me parece que la dirección correcta, y podrá tener sus matices y sus asegunes, la dirección correcta es fortalecer el papel de la Suprema Corte como órgano vértice del sistema de justicia mexicano; pero al mismo tiempo, fortalecer las capacidades del Consejo de la Judicatura para definir verdaderamente un servicio civil de carrera.
Que los jueces que entren se capaciten y vayan subiendo, tengan un conjunto de reglas formales, objetivas, que no dependan de que sean amigos de fulanito de tal; para saber que pueden ser jueces, magistrados, ir cambiando de adscripciones y de jurisdicciones, etcétera, etcétera.
Todo eso, quedó en algún lugar diseñado en el 94 y maltrecho a lo largo de varios años, después de implementada mal esta reforma.
Me parece, de nuevo, que la reforma que se presenta tiene ese claro objetivo de diferenciar y de separar, y que esa es la dirección correcta, aunque pueda tener algunas salvedades o cuidados, cuáles acuerdos de la Judicatura sí pueden ser revisados por la Suprema Corte.
Pero la Suprema Corte es un órgano jurisdiccional y el Consejo de la Judicatura es un órgano de administración, y hay que preservar sus funciones y su autonomía de forma mucho más clara que lo que hemos hecho hasta ahora.
Lo último que quiero decir es que en realidad esta reforma judicial que es técnica, un poco aburrida, menos espectacular que muchas otras, se encamina a los temas medulares de lo que esperamos de un Poder Judicial: tener grandes jueces ahí adentro y lograr tener buenas decisiones judiciales que nos convenzan, que pacifiquen, que nos hagan sentir que en México todos compartimos un conjunto de valores que nos articulan como comunidad política y que nos dan coherencia, eje y rumbo a futuro.
Muchas gracias.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Muchas gracias, doctora.
Ahora vamos a escuchar a Ricardo Antonio Silva Díaz. Él es abogado por la Escuela Libre de Derecho y actualmente rector de la misma.
Anteriormente se desempeñó como secretario de Estudio y Cuenta, en la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Fue director general adjunto de procedimientos constitucionales en la Secretaría de Gobernación; secretario del Décimo Octavo y Décimo Séptimo, Sexto y Segundo Tribunales Colegiados en materia Administrativa en el Primer Circuito.
Secretario del Juzgado Décimo Quinto de Distrito en materia Administrativa en el primer Circuito, así como secretario administrativo y secretario privado del ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Le damos la bienvenida y el uso de la voz, hasta por 15 minutos. Muchas gracias.
LICENCIADO RICARDO ANTONIO SILVA DÍAZ: Muchas gracias, senadora. Muchas gracias al Senado de la República, a la Junta de Coordinación Política, a las senadoras y a los senadores de las Comisiones que están involucrados en la decisión de esta trascendental reforma.
Desde luego también mi agradecimiento a que existe un Parlamento Abierto, y obviamente con la esperanza de que todas las ideas que se estén vertiendo aquí sean profundamente reflexionadas y discutidas para poder emitir una reforma constitucional.
Me parece que un Parlamento Abierto obliga a hacer dos análisis. Primero, en técnica parlamentaria, qué es lo que se está reformando y cómo se está reformando. Pero además de la técnica parlamentaria, creo que hay otro elemento que es fundamental, y es identificar la problemática que se pretende solucionar con esta discusión legislativa.
Desde luego, no sólo pueden discutirse los alcances de la norma y de lo que propone, sino qué es lo que pretende solucionar en su contexto económico, político y social.
Y, aquí me quiero detener rápidamente, porque creo que tenemos que ser muy puntuales e identificar que lo que se está reformando es la Constitución y que en términos del artículo 135 constitucional. Estamos en un sistema que prevé una rigidez fuerte de la propia Constitución y que por lo tanto, las reformas que se hagan tienen que ser excepcionales y estrictamente necesarias.
Y eso es lo que lleva plenamente a identificar de manera contundente y fuerte, qué es lo que se necesita reformar, identificar obviamente todas las condiciones alrededor, incluso priorizando todos los propios elementos, para poder respetar esta rigidez.
No se trata, insisto, perdón, de una norma ordinaria: se trata de la propia Constitución y de los elementos centrales que van a ir configurando y dirigiendo al propio Poder Judicial.
Desde luego, la necesidad de la reforma a partir de la problemática, nos permitirá identificar también la idoneidad de los elementos que se están utilizando para poder reformar.
A lo largo de los últimos meses, hemos escuchado que es necesaria una reforma judicial por distintos puntos de vista, opiniones o incuso la modificación de cuestiones nocivas, como la corrupción, el nepotismo, el tráfico de influencias, los cotos de poder en determinados circuitos, la ineficiencia en los propios procedimientos, el retardo y la incongruencia de las decisiones de uno u otros tribunales.
Yo creo que, a pesar de toda esta identificación y de esta problemática que existe, quizá haya un tema central y tranversal en todo esto, que pueda ayudar a resolver esta cuestión y que se ha identificado fundamentalmente como la justicia cercana.
El acercamiento de las normas y de los tribunales a la ciudadanía, me parece que es lo fundamental y lo trascendental en esta reforma constitucional.
Se necesita hacer una reforma que simplifique los procesos, que simplifique la agilidad, que simplifique la toma de decisiones y que, a partir de todo esto, pueda generar confianza; desde luego la transparencia en las propias decisiones y la racionalidad que tengan los jueces va a ser un camino importante en todo esto, pero lo más importante, como eje transversal, tiene que ser la justicia cercana y el acercamiento de los tribunales para generar confianza en la ciudadanía.
Obviamente esto obligaría a que el Poder Legislativo, el Poder reformador que inicia ya sus trabajos, trate de formular normas que sean muy ajenas a los tecnicismos y a las cuestiones técnicas que generan los abogados y que hacen complejos los propios procedimientos.
Tendríamos que apostar entonces a procedimientos sencillos y accesibles, desde luego sin perder la profesionalidad de los propios jueces.
En ese sentido, me parece que lo que ha agravado esta problemática, es la falta de cercanía de los jueces a los particulares, a quienes están recibiendo la impartición de justicia, no sólo por los tecnicismos sino también la falta de recursos de infraestructura, hasta de vicios políticos; y cuestión que se ha agravado evidentemente con la pandemia.
No quiero dejar de reconocer los grandes esfuerzos, tanto del Consejo de la Judicatura Federal como de la Suprema Corte, para poder implementar un sistema de impartición de justicia digital, pero lo cierto es que, a pesar de ese gran esfuerzo, los tribunales cada día son más lejanos.
No hay realmente una cercanía y una posibilidad de que los ciudadanos sientan satisfecha esta prestación de este servicio estatal tan importante y de tal relevancia.
Desde luego, entonces, bajo este tamiz, me gustaría abordar los tres temas que se sometieron a discusión y que se están discutiendo en esta mesa.
Primero, el régimen jurisprudencial y de precedentes, los cambios constitucionales en este régimen jurisprudencial y de precedentes.
Segundo, el régimen recursivo, y finalmente el ajuste al cumplimiento sustituto de las propias sentencias.
Respecto al régimen jurisprudencial y de precedentes, bueno, tenemos una reforma propuesta al artículo 94. Me parece que dos son las líneas que tratan de ajustar este sistema de precedentes; primero, la creación de los plenos regionales y, segundo, la obligatoriedad de las razones que sustente a la Suprema Corte de Justicia en cualquiera de sus plenos, ya sea el pleno general o los plenos de la primera o de la segunda sala.
Desde luego hay otros artículos constitucionales que van ajustando este régimen, tanto de la existencia de los plenos regionales como de la obligatoriedad de las decisiones, a partir de lo cual lo que se trata de hacer es reformar y darle integridad a toda la propia reforma.
En cuanto a los plenos regionales, primero, creo que los plenos regionales son una reacción a lo que se había regulado hasta ahora, como los plenos de circuito.
Siete años de experiencia de una creación de algo que fue identificado como un mecanismo para solucionar problemas específicos, como la uniformidad de las decisiones en los circuitos, y sobre todo para descargar a la Suprema Corte de los pronunciamientos respecto a la legalidad en contradicciones de tesis.
Me parece acertada esta decisión de regular ahora plenos regionales; sin embargo, me parece que la Constitución tiene que prever muy claramente los elementos esenciales de estos plenos regionales para que no caigamos nuevamente en los errores que hubo en los plenos de circuito.
De manera clara me parece que el artículo 94 propone que los plenos regionales son un órgano del Poder Judicial de la Federación lo cual es muy acertado.
Pero me parece que también es muy importante que se fije su naturaleza y sus límites desde la Constitución.
Esto implica que desde la Constitución se diga cuántos plenos regionales van a ser y, sobre todo, cuál será el número de los integrantes que estén en estos plenos regionales; y no dejar otra vez a manos de acuerdos generales, que de alguna u otra forma puedan incidir o cambiar la naturaleza de lo que se está buscando solucionar a nivel constitucional.
En un segundo punto, la Constitución y la reforma constitucional lo que propone es darle obligatoriedad a las decisiones mayoritarias.
Me parece que también, y coincido con quienes me han precedido, este es un acierto en cuanto a las decisiones que se tomen; sin embargo, me parece que el momento y la forma en la que se está planteando puede mejorarse.
Primero, porque vivimos en un sistema jurisprudencial que de alguna u otra forma ha brindado certeza.
Podrá haber muchas críticas a este sistema, pero muchos jueces y magistrados se han enseñado con este sistema.
Incluso el foro ha tratado de resolver la problemática de la racionalidad y de las decisiones de los jueces a partir de este sistema y la publicación en el Semanario Judicial de la Federación, de los criterios que se han considerado obligatorios.
Dar un cambio de esta naturaleza me parece que es conveniente. Sin embargo, obliga a que se regulen otro tipo de mecanismos que puedan dar certeza a las propias decisiones.
¿A qué me refiero?
El Semanario Judicial de la Federación ya no sólo tendrá que publicar obviamente los textos o los extractos de estas decisiones, sino que tendrá que publicar las sentencias íntegras e identificar, evidentemente, cuáles son las que llevaron la mayoría.
Me parece que si lo que estamos buscando a la luz de toda esta reforma, como eje transversal, es una justicia cercana a los individuos, generar un sistema en donde la obligatoriedad de las decisiones mayoritarias recaiga en los abogados, para identificar cuál es la decisión mayoritaria, cómo se advirtió, sin que haya una responsabilidad del Poder Judicial, de poder aportar al foro cuáles son estas decisiones y hacia dónde van, generaría un alejamiento de la justicia, lo cual, me parece, no debe ser objeto de esta reforma.
Me parece que debe haber toda una estrategia y un plan de implementación pero, sobre todo, regresando otra vez, debe haber principios constitucionales que delimiten de qué manera se le va a dar seguimiento a estos precedentes y cómo se va a generar este cambio en cultura.
No desconozco que quizá sean las leyes ordinarias las que puedan, de alguna u otra forma, dar contenido a todo este cambio. Sin embargo, me parece que la Constitución debe reconocer esta gran complejidad.
En cuanto al segundo tema, que es el régimen recursivo, me parece que aquí hay que retomar las dos reformas que plantean, al artículo 100 y al artículo 107, fracción 9.
Primero en una vertiente del artículo 100, con prohibir la impugnación, ante la Suprema Corte, de los acuerdos generales que ya tanto se ha hablado aquí y con lo cual yo coincido.
Me parece que todo acto, y la Suprema Corte ha resuelto esto durante las últimas épocas de manera mayoritaria, todo acto y, sobre todo, un acto del Consejo de la Judicatura de naturaleza administrativa, debe ser susceptible de impugnación.
Ningún acto que pueda ser objeto de un órgano y, en este caso, un órgano de relevancia constitucional, como es el Consejo de la Judicatura, puede estar exento a un control de constitucionalidad, ni aún en aquellos casos en donde hubiera una separación entre análisis abstracto y concreto.
Debemos recordar que precisamente esta distinción entre el análisis concreto y abstracto de normas, llevó al Estado Mexicano a la Corte Interamericana en el caso Castañeda, en donde lo que empujó fue tratar de generar el mayor número de recursos y de pensar respecto a los actos que cualquier autoridad genera.
En ese sentido, me parece que evidentemente esta perspectiva de negar la posibilidad de analizar la constitucionalidad de estos actos, genera un coto para un órgano que no tiene la naturaleza de impugnabilidad y que, por el contrario, había trabajado bien con estos contrapesos con la propia Suprema Corte.
La segunda reforma propuesta en el artículo 100, me parece que es una excepción a las reglas de competencia y de turno que, desde mi perspectiva, tiene tintes de violación al artículo 13 constitucional.
Primero y esencialmente porque el artículo 13 constitucional prohíbe la creación de tribunales especiales y la impartición de justicia especiales y me parece que la primera forma de evitar que existan estos tribunales especiales es respetar la deferencia que tiene el legislador a señalar, en una ley formal y materia, quién será el órgano competente.
Si nosotros, desde la Constitución, generamos una excepción a las reglas de competencia, estamos generando una probable antinomia con el artículo 13 de la constitución, en donde establece que no debe haber un tratamiento de una justicia privativa o una justicia específica.
No se refiere sólo a la independencia que pueda tener un juzgador de manera específica, al momento de tomar las decisiones, sino a que no se genere ningún tipo de suspicacia respecto a la posible toma de las decisiones, con independencia además de que esto pueda ser revisado o no.
Porque me parece que precisamente las grandes deficiencias que se han identificado en los acuerdos generales, en los acuerdos que regulan competencia y turno, es algo que debería atender la reforma constitucional y no necesariamente a partir de la eliminación de su impugnabilidad, sino más bien a partir de limitar la emisión de acuerdos generales que puedan, de alguna otra forma, desviar o generar excepciones a las competencias que deben estar marcadas en la ley formal y material.
La segunda parte en este régimen recursivo es lo que regula el artículo 107, fracción novena de la de propia Constitución, en cuanto a la limitante y la reconfiguración del amparo directo en revisión.
Parece que el amparo directo en revisión ha sobrecargado a la Suprema Corte y no parece, es cierto, hay muchos números que reflejan el que se abusado de este ejercicio, lo que ha llevado a que la Corte genere acuerdos generales, a través de los cuales pueda limitar esta impugnación.
Y lo que se pretende ahora es identificar en la propia Constitución cuáles serán las razones mediante las cuales se deberá desechar este amparo directo en revisión, retoma el artículo 107 en esta propuesta de reforma, alguna perspectiva de lo que se ha entendido por lo que puede ser recurrido a través de este recurso y le llama ahora a que sólo pueda haber un asunto o conocer la Corte cuando haya un asunto que revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
Obviamente esta reforma constitucional, con toda la teoría ya construida ante la propia Suprema Corte, pudiera generar un golpe de timón que parece innecesario.
Pero más allá de la forma en la que se delimita en la Constitución esta excepcionalidad del amparo directo en revisión, lo que resulta preocupante es el recurso específico o la prohibición a poder impugnar las decisiones que el presidente de la Suprema Corte pueda tomar en la visión de este recurso.
Con independencia de que pueda o no identificarse que existe un abuso en el amparo directo en revisión, me parece que la solución no debe ser prohibir uno de los mecanismos de defensa que tienen los ciudadanos para acudir ante la Suprema Corte.
El problema de los amparos directos en revisión, no viene exclusivamente con la promoción de este recurso, sino viene desde las posibles fallas que pueda tener un procedimiento de origen ante los órganos ordinarios.
Y esto llevaría, también, que, en la justicia, en este Parlamento Abierto, hagamos una mención otra vez a estos ejes transversales, a esta necesidad de justicia cercana y atender también el problema de la justicia local, para que los problemas se resuelvan desde la justicia local.
Me parece que prohibir el recurso en contra de un Presidente, de la decisión del Presidente en un amparo directo en revisión, no abonaría al problema sino sólo generaría una negativa de justicia y me parece que eso pudiera ser complicado.
Finalmente, en razón de tiempo y para no abusar, me parece que, en la última propuesta, en el artículo 107, en la tercera línea, digámoslo así, en referencia al cumplimiento sustituto, está modificación al artículo 107, fracción 16, que propone quitarle a la Corte la posibilidad de que sea ella, de oficio, la que determine el cumplimiento sustituto. Pues, bueno, es una propuesta idónea.
Sin embargo, creo que es muy, muy buen momento para poder hacer un corte de caja, así como se hizo con los plenos de circuito, para que se haga un análisis, a siete años de vigencia de la norma de la Ley de Amparo, como ha cumplido sus funciones esta Ley de Amparo en materia de cumplimiento y cuáles son los problemas que hay, no sólo en cumplimiento sustituto sino en lograr realmente un cumplimiento eficaz de las sentencias de amparo.
Nuevamente, agradeciendo la oportunidad que nos dan de hablar aquí, estoy, desde luego, atento a cualquier comentario y a responder preguntas.
Muchas gracias.
SENADORA ANA LILIA RIVERA RIVERA: Muchas gracias.
Con la participación del licenciado Ricardo Antonio Silva, se dan por concluidos los ponentes en esta segunda mesa y, por lo tanto, iniciamos con un bloque de preguntas y comentarios, a cargo de las y los senadores presentes.
(SIGUEN PREGUNTAS Y RESPUESTAS)