Versión estenográfica de la entrega del Noveno Reporte Legislativo de Integralia. Primer Año de la LXIV Legislatura, con la participación del senador Ricardo Monreal Ávila, presidente de la Junta de Coordinación Política.
SENADOR RICARDO MONREAL: Darle la bienvenida al doctor Luis Carlos Ugalde, y me parece que es el Noveno Reporte Legislativo de esta Institución, Integralia, y vamos a escucharlo con mucha atención, con el compromiso de distribuirlo en todos los grupos parlamentarios y en los senadores en lo individual, que nos parece importante conocer este reporte para todos.
Adelante, licenciado.
DOCTOR LUIS CARLOS UGALDE: Muchísimas gracias, senador Monreal, por la presencia. Muchísimas gracias al senador Cristóbal Arias.
Este es el noveno reporte que presenta Integralia, desde el año 2011 nos hemos dado a la tarea de hacerlo, lo hemos hecho cada Legislatura, en algunas de ellas lo hemos producido en dos ocasiones; hasta ahora llevamos nueve versiones federales de esto.
También hemos hecho este reporte a nivel estatal, para el caso del Distrito Federal, para el caso de Nuevo León y en el estado de Puebla. Y el propósito de esto, es fomentar la rendición de cuentas, generar una discusión de qué es lo que se debe medir cuando se habla de desempeño legislativo, hay una enorme discusión de si los legisladores deben producir muchas leyes o deben producir buenas leyes, o si en ocasiones no deben producir malas leyes.
Y este tema es muy importante, porque en ocasiones en los medios de comunicación y entre organismos de la sociedad civil y ciudadanos en general, prevalecen ciertas percepciones que me parece que distorsionan la forma como se debe evaluar el trabajo del Congreso.
Nos parece que el tema central de medir al Congreso es el impacto de lo que genera para el desarrollo del país. Por ejemplo, una de las iniciativas más relevantes que aprobaron aquí por unanimidad, que es la Guardia Nacional, es muy difícil decir si eso es bueno o malo, lo sabremos dentro de algunos años, cuando veamos el impacto que habrá tenido la Guardia Nacional, por mencionar un ejemplo.
¿Cuál es el contexto de esta nueva Legislatura?
No solamente es el inicio de una nueva Legislatura, sino es el inicio de una Legislatura que se da en un cambio político profundo en todo el país. Algunos podrían pensar que podría ser análogo a la Legislatura que inició, la Legislatura LVIII, en el año 2000 porque hubo alternancia en la Presidencia, es probable que esta Legislatura sea a un calado histórico mucho más profundo porque viene acompañando de un cambio importante en todo el país.
Segundo, el partido del Presidente, Morena, tiene amplias mayorías en las Cámaras y esto claramente es un tema que no habíamos vivido desde 1997.
Y aquí simplemente está el tema de la Cámara de Diputados, es evidente y es claro cómo la asimetría en la fuerza que hay. Por cierto, esto lo van ustedes a encontrar en el Reporte Legislativo, pero la primera columna de cada partido muestra la integración original con base en los votos recibidos.
La segunda, es la integración al inicio de la Legislatura el 1º de septiembre. Y la tercera columna es la integración actual por grupo parlamentario, y es clara la diferencia que ha habido en estos meses en Morena en la Cámara de Diputados.
En el caso del Senado el predominio sigue existiendo, aunque es menos contundente. Y este, por cierto, creo yo que en el Senado ha sido un buen incentivo para la negociación y para el diálogo, como comentaré en unos momentos más.
Otro tema importante del contexto, es que la paridad de género es una realidad. Ahí está cómo ha evolucionado en el caso de la Cámara de Diputados, vean ustedes en 2003 había 115 diputadas; hoy hay 241 diputadas en la Cámara de Diputados.
Y el Senado, que era siempre una institución mucho más reacia a la paridad de género, también ya la tiene. Vean ustedes, había 20 senadoras en 2000, hoy tenemos 63 senadoras en esta Legislatura.
Este, por cierto, sin querer hacer alguna conclusión de si eso tendrá o no tendrá impactos sobre la política, las políticas de género, este es uno de los cambios institucionales más relevantes que se han dado a nivel Legislativo que ha generado prácticamente la paridad perfecta.
Otro tema de la Legislatura LXIV, es que ha habido un cambio muy importante en el perfil de los legisladores. Y me parece que tienes, por una parte, legisladores que tienen una mucho mayor formación en activismo social, en organizaciones comunitarias; pero también con mucha menor experiencia profesional y parlamentaria.
Este tema, en el cambio de perfil de los legisladores, sobre todo en el tema de los diputados, sí ha tenido un impacto en la forma como funcionan las comisiones y como se conducen las sesiones plenarias.
¿Qué ha mejorado en los últimos 12 meses?
Creo que el primer tema a destacar cada vez que tenemos un Congreso que cuesta menos, y que sigue llevando a cabo sus funciones fundamentales. Y me parece que este es un tema central, porque sí ha habido una reducción significativa, ahí está la evolución en precios constantes.
Desde 2000 habíamos tenido un Poder Legislativo que había venido creciendo año con año, en el costo, en el tamaño y también en el dispendio y diría yo, en la mala administración.
Hasta hace tres o cuatro años aquí en el Senado, era un asunto que cada senador no sólo recibía su ingreso, sino recibía el fondo total de su oficina, que tenía que administrar y pagar; y había senadores -y estas son anécdotas que circulan- que podían recibir depósitos de 1 millón, 1 millón 200 mil pesos, de los cuales ellos pagaban a su staff, pero podían pagar seis asesores o podían pagar dos asesores.
Y el tema de la rendición de cuentas y el orden, era prácticamente escaso. Esto ha cambiado, y no solamente eso, ha habido una reducción en el costo del Poder Ejecutivo.
El segundo tema que me parece destacable, es que se eliminaron efectivamente los moches, en el caso del tema presupuestario en Diputados.
Este tema es importante, porque una de las razones que gestó la cooptación de los poderes legislativos en México en los últimos 15 o 20 años, no solamente en el ámbito federal, sino en muchas entidades del país, es el tema del pago por evento.
Y en el tema presupuestario eso fue una realidad, no fueron todos, pero sí el hecho de haber dado a los diputados la facultad de asignar de manera libre fondos de 10 o 20 millones para ciertos proyectos de obra pública, en municipios o estados, sí distorsionó la labor del Poder Legislativo. Y ese es un tema que ha disminuido.
La tercera es un tema muy relevante, y lo pongo entre comillas porque no queda claro qué va a ocurrir con este tema. En opinión de Integralia, en las últimas décadas se ha distorsionado la función legislativa y se ha asumido que la gestoría es parte de las responsabilidades de un legislador.
Y en la época de los moches, este asunto se exacerbó notoriamente, en la idea de que tienes que llevar beneficios materiales a tus electores, porque si no, no te reciben o no te hacen caso. Y este tema, es un tema que está haciendo ebullición porque efectivamente, los legisladores tienen menos recursos o prácticamente no tienen recursos para llevar este tipo de beneficios.
Y la pregunta que queda ahí, es si esta es una oportunidad para que los Congresos focalicen su atención y sus recursos en hacer lo que deben hacer, que es legislar y ejercer funciones de control político y presupuestario sobre el Poder Ejecutivo.
Este tema es un desafío muy importante, porque no va a cambiar sólo porque los congresistas quieran cambiar. Hay afuera en las calles, en las comunidades, en las colonias del país; hay una cultura muy arraigada de que los legisladores tienen que traer los beneficios materiales porque si no los traen, no me sirve como representante.
Y este es un desafío enorme, no sólo para los legisladores, para los candidatos que quieren hacer campaña y les piden dinero en lugar de pedirles ideas.
Así es que este tema, me parece que hay una oportunidad muy buena en el Congreso de hacerlo. Pero hay una enorme resistencia en muchos legisladores, por razones obvias, de modificar el modelo anterior de gestoría.
¿Qué otra cosa ha mejorado? Y este es un tema del Senado.
Hay un enorme reconocimiento de que se han abierto los causes para la negociación, el trabajo técnico y el trabajo político. Dos ejemplos claros de esto fueron las aprobaciones por unanimidad de la Guardia Nacional y el acuerdo comercial con los Estados Unidos. Pero ha habido otros temas.
Y me parece que este estímulo para gestar el diálogo, el trabajo y la mejora de las propuestas legislativas, es un tema que genera una buena práctica que se debe reconocer.
También es cierto decirlo, que en el caso de la Cámara de Diputados lo que se observa es un fenómeno contrario; que la hipermayoría del partido en el Gobierno y sus aliados, han disminuido los incentivos para la cooperación, para el diálogo, para la construcción de mayorías.
¿Qué sigue igual que antes?
Me parece que, y no estoy diciendo que esto es bueno o es malo, simplemente son prácticas que prevalecen más o menos como del pasado.
La primera es que la agenda del Presidente prevalece. Me parece que es normal que así sea, sobre todo cuando hay una alternancia en la Presidencia de un Gobierno que se ha anunciado como la cuarta transformación; me parece que es obvio que la agenda del Presidente sea así; y me parece que es obvio y esperable que el partido del Presidente lo apoye en esa agenda.
Este es simplemente es un tema descriptivo. Y quiero llamar la atención, porque hace seis años en estos momentos había una discusión muy intensa a favor y en contra de la agenda del Pacto por México.
Y hubo una enorme crítica en aquel momento, diciendo que lo que prevalecía eran los pactos externos al Congreso dentro del Pacto por México y los grupos parlamentarios resentían este avasallamiento externo de la agenda del Presidente y del Pacto por México.
Bueno, otra vez hay críticas de que la agenda del Presidente predomina. No es nuevo y vale la pena ponerlo en perspectiva.
¿Qué otra cosa sigue siendo igual que antes?
Un escaso control político del Congreso sobre el Ejecutivo. Esta fue una crítica que existió, nuevamente, en 2013, 2014 y 2015; se decía que el Pacto por México había diluido los controles de los partidos sobre el Ejecutivo y que esto había generado una suerte de impunidad del Ejecutivo, dado que el Congreso no vigilaba y no llevaba a cabo sus funciones.
Bueno, en los últimos meses, sobre todo en Diputados, se ha observado una resistencia del partido en el Gobierno de impedir que secretarios de Estado comparezcan, den cuentas, expliquen. Y me parece que un Congreso puede hacer las dos cosas: dar apoyo político a su Presidente, pero exigirle cuentas al Gobierno, y este es un asunto que ha sido una constante del Congreso en las últimas décadas, el escaso control que se ejerce sobre el Gobierno.
¿Qué otra cosa sigue igual y se ha exacerbado?
Es el activismo legislativo. Prevalece la idea de que entre más iniciativas presentes, eres mejor legislador. Y vean ustedes la explosión de iniciativas presentadas:
En la Cámara de Diputados, mil 800 se han presentado solamente en los últimos 12 meses. Vean ustedes en la Legislatura de la liberación, esa yo le llamo a la Legislatura LVII, que fue cuando el PRI perdió la mayoría en la Cámara de Diputados; 97-2000, se presentaron apenas 145, hoy mil 800.
Uno podría pensar que el talento sobra y que tan sobra el talento y las ideas, que hay mil 800 ideas de política pública. Pero buena parte de ellas son cosméticas, otras carecen de sustento, otras son irrelevantes inclusive, otras son cambios de palabras o de títulos o de términos.
Lo único que quiero dejar es que esta tendencia de los legisladores de pensar que más es mejor a menos, ha llevado a esta explosión, que después crea cuellos de botella, saturación de las comisiones.
Por cierto, en la Tribuna les genera un problema de que todos quieren subir a hablar, y esto distrae la atención política y humana de los recursos de los Congresos.
En el caso del Senado, se presentaron 936, pero vean ustedes, en el 2000, en la Legislatura LVIII se presentaron apenas 71. Esta es una explosión y reitero, hay una idea equivocada de que entre más presentes mejor legislador eres, y esto me parece que es una apreciación equivocada.
¿Qué otra cosa sigue siendo igual que antes, aunque en menor tamaño?
Hay un tamaño excesivo de comisiones. En el caso del Senado, se redujeron 18, pasaron de 64 a 46, lo cual claramente es un cambio en el sentido positivo. Pero nos parece que cuando uno analiza el número de turnos que recibe cada comisión y el cumplimiento de sus obligaciones, queda claro que hay muchas comisiones y ustedes van a poder ver los números en el reporte.
Como ustedes ven los turnos, y hay comisiones que reciben 200 o 300 turnos en el año, y hay otras comisiones que reciben 1. Es claro y evidente que hay muchas comisiones que son más parar otorgar títulos nobiliarios o para la negociación política que una respuesta, una necesidad real.
Por cierto, en el caso del Senado, el número promedio de comisiones en las Cámaras Altas en el mundo es de 17; en el caso de las Cámaras Bajas el promedio mundial es de 14, de tal forma que esta es una agenda pendiente, se ha avanzado, pero me parece que debería de avanzarse mucho más en el futuro.
¿Qué cosas nos preocupan?
Ha habido violaciones al proceso legislativo, hay dos casos que vale la pena destacar en el caso de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, no se siguió el proceso legislativo adecuado, y tan no se siguió que se hizo a la carrera, se hizo mal, no había necesidad de querer sacarlo rápidamente, y tan es así que el problema sigue ahí con muchos amparos, muchos recursos jurídicos y otra vez van a tener que ir a reformar la Constitución, a adecuar esta ley por haberlo querido hacer rápido.
Y este tipo de cosas por hacerse rápido, se hacen mal, y me parece que eso es un mal ejemplo.
Otro tema que llamamos la atención es la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. Este plan no cumple con los requisitos de la Ley de Planeación y claramente no va a servir para conducir el desarrollo del país, y son dos ejemplos que me parece que llaman la atención poderosamente.
Concluyo con cinco desafíos y con esto termino.
Me parece que un desafío permanente es la profesionalización del Congreso en el tema de la función de las comisiones de los centros de investigación.
El segundo es el tema del sistema de comisiones. Las comisiones no son tan atractivas como la tribuna y eso ha generado que estos sigan siendo cuerpos deficientes en su funcionamiento, en cosas tan simples como la falta de quórum, como la falta de reuniones, como el iniciar una hora tarde, que son cosas que minan la fortaleza del sistema de comisiones.
El tercero, son las prácticas clientelares que existen en toda la política mexicana y que obviamente se reproducen en los salones de los poderes legislativos; este es un tema muy importante.
El cuarto me parece muy relevante. Me parece que es esperable que el Congreso le dé el apoyo político a su gobierno para que cumpla su agenda de cambio, pero me parece que a la vez puede haber un contrapeso que minimice el error y contenga el abuso del poder.
Me parece que cualquier gobierno sin contrapesos, es más proclive al error que cuando los tiene, y esto ocurría en la época del PRI, en donde el partido del presidente en turno evadía controlarlo, porque podía interpretarse como una suerte de indisciplina o deslealtad.
Esa falta de control en esas épocas, condujo a la mala administración y claramente eso es parte de la ley de la política: Sin control, los gobernantes tienden al error.
Por eso este Congreso y este Senado tienen ese desafío de poder ejercer ambas funciones de manera creativa y virtuosa. Darle el apoyo político al Presidente en su agenda de cambio, pero vigilar su desempeño para minimizar el error.
Y esto tiene que ver con un tema muy importante, si este Congreso y esta Legislatura en este primer año le ha dado al Gobierno los cambios legislativos para llevar a cabo su proyecto de transformación, me parece que el segundo y tercer año de la Legislatura debiese fortalecerse la función de supervisión y de control, de garantizar que las leyes aprobadas se implementen, de garantizar que la política social y sus programas se están ejecutando correctamente; de garantizar que la Guardia Nacional se está desplegando y está cumpliendo sus funciones.
Creo que esa labor del Congreso será el mejor trabajo de cooperación que pueden hacer con el Poder Ejecutivo.
Muchísimas gracias.
SENADOR RICARDO MONREAL: Muchas gracias. El documento que ha presentado Integralia, por conducto del doctor Ugalde, va a estar disponible en el portal y en todos los portales del grupo parlamentario y de los grupos parlamentarios y del Senado de la República.
También se distribuirá a cada uno de los senadores para revisarlo y emitir nuestra opinión. Lo vamos a ver con cuidado, por lo pronto, le agradecemos mucho al doctor Ugalde nos haya presentado este resumen, esta síntesis, y lo revisaremos con cuidado y con detenimiento.
Hacemos un esfuerzo de análisis y luego lo conversaremos.
Por lo pronto, nos parece muy importante que se sigan generando ese tipo de estudios para mejorar nuestro trabajo legislativo.
El hecho de que haya reconocimientos o cuestionamientos a nuestra labor es normal en una sociedad como la nuestra, así la entendemos y así la acatamos y así la valoramos.
Muchas gracias, doctor, y estaremos pendientes.
Buenas tardes a todos.
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