Versión Estenográfica de la mesa 1, titulada “Ley de Ingresos de la Federación”, del foro “Paquete Económico 2017 a debate”.
PRESENTADORA: Esta primer mesa de discusión se titula “Ley de Ingresos de la Federación”. En ella participarán la senadora Dolores Padierna Luna, integrante de la Comisión de Hacienda y Crédito Público y Vicecoordinadora del Grupo Parlamentario del PRD. Un aplauso, por favor.
El doctor Ernesto Revilla Soriano, Director de Estudios Económicos de Citibanamex.
También nos acompaña el maestro Edgar Amador Zamora, Secretarios de Finanzas de la Ciudad de México.
Y el maestro Noel Pérez Benítez, Director General de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez.
Para moderar esta mesa, tiene la palabra la senadora Dolores Padierna.
SENADORA DOLORES PADIERNA LUNA: Les agradezco a todos su presencia, su interés a este tema tan importante que impacta de manera directa a los bolsillos, a la calidad de vida de toda la población en México.
La Ley de Ingresos es un documento importantísimo, una ley anual de la cual nuestros expertos van a desarrollarla.
Yo simplemente quisiera destacar algunas de las cosas que trae esta ley, que me parecen muy importantes.
Primero decir que hicimos un análisis de 2013 a 2016, datos de cierre 2016, de la evolución de los ingresos en esta administración. Y en todos los años, sin excepción, ha habido un incremento de ingresos superior al autorizado por el Congreso de la Unión, de hecho.
Por ejemplo, en 2015, hubo ingresos excedentes, ingresos tributarios excedentes por 401 mil millones de pesos. En 2016, con los datos de cierre, se calcula 181 millones de pesos más. Es decir, casi 600 mil millones de pesos, considerando solamente los dos años más recientes.
¿Eso qué significa? Pues que no había necesidad de hacer el recorte, a menos de que si se compara con los ingresos no tributarios, que son los que vienen en caída constante.
También de que si se quisieran más ingresos para la federación, hay un rubro que trae la propia Ley de Ingresos que son los créditos fiscales, cuya recaudación es extremadamente baja. El único año que superó el 10 por ciento de recuperación de créditos fiscales fue el 2013, dado que se puso el programa, se aplicó el programa “Ponte al corriente”.
Pero 2014 y 2015, la recuperación de los créditos fiscales ha sido menor al 6 por ciento.
En el segundo semestre del 2016, el 32.1 por ciento de los créditos fiscales estaban clasificados como factibles de cobro. Es decir, si quisieran recuperar esta cantidad que son 149 mil millones de pesos factibles de cobrarse, los tendrían de manera automática, con cobrarlos a quien debe y debe pagarlos. Sin embargo, no viene incluido este dato en la Ley de Ingresos.
Si contamos también los créditos controvertidos, que son el 51.3 por ciento que arroja 238 mil 402 millones de pesos, habría otra fuente adicional.
Y recordemos que el 30 por ciento de los créditos fiscales, casi 140 mil millones de pesos los adeudan los grandes contribuyentes. No más allá de 50 personas.
Por otra parte, no hay transparencia al dar a conocer las razones por las cuales el SAT viene año con año cancelando y condonando créditos fiscales.
En lo que va de esta administración a junio de 2016, las cancelaciones suman 187 mil millones de pesos. Y, entre julio del 2015, el último año, a julio del 2016, las cancelaciones fueron de 98 mil millones de pesos, y las condonaciones en este año… Las cancelaciones 98 mil millones de pesos y las condonaciones 5 mil millones de pesos. Es decir, hay tela de donde cortar, hay de donde aumentar los ingresos, lo que pasa es que la propia Ley de Ingresos reconoce que para 2017 se prevé que los ingresos tributarios sean equivalentes al 13.4 por ciento del Producto Interno Bruto; un poco menos del 13.5 por ciento que hubo en 2016, cifras de cierre.
Esto significa implícitamente que la ley reconoce que no habrá eficiencia recaudatoria.
Bueno, son muchos los datos que trae la ley, mejor lo dejo a nuestros expertos.
Quisiera presentar, en primer término, al doctor Ernesto Revilla Soriano.
Ernesto Revilla se desempeña como Director del Departamento de Estudios Económicos de Citibanamex.
Previamente, Ernesto tuvo una trayectoria de 12 años en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, habiendo sido más recientemente economista en jefe de la Secretaría de diciembre del 2012 a febrero del 2015.
Anteriormente, se desempeñó como Jefe de la Unidad Política de Ingresos y Director General de Coordinación con Entidades Federativas en la misma Secretaría y como economista del Banco Mundial.
Ernesto estudió la licenciatura en economía en el ITAM. La maestría y doctorado en Economía en la Universidad de Chicago y ha dado clases de macroeconomía en ambas instituciones.
Le damos la palabra al doctor Ernesto Revilla Soriano, por favor.
DOCTOR ERNESTO REVILLA SORIANO: Gracias. Muy buenos días a todos.
Muchas gracias, senadora, por esa introducción. Muchas gracias al Instituto Belisario Domínguez, Noel Pérez Benítez, por la invitación. Y es un gusto compartir este panel con todos ustedes.
Justamente la idea es poner un poco de contexto para el debate del Paquete Económico 2017, particularmente en esta mesa sobre la Ley de Ingresos.
Traigo algunas láminas, no muchas, para precisamente no tomar mucho tiempo y dejar más espacio para el debate y la discusión. Si les parece bien, hacemos un recorrido de estas láminas para ver cuál es nuestra perspectiva.
Ya nos comentó el doctor Luis Madrazo en la introducción a este foro cuál es la visión oficial, cuál es la visión que está plasmada en los criterios generales de política económica, pero nosotros compartir con ustedes un poco cuál es la visión macroeconómica del mundo, del país, para pasar muy rápidamente a nuestra visión sobre la Ley de Ingresos.
Comenzamos primero con el sector externo, la macroeconomía, y esto porque justamente, como dijo la senadora Padierna, la Ley de Ingresos es un documento muy importante. No solamente es un documento que establece cuál va a ser la recaudación del gobierno para el siguiente año, sino es un documento que plasma cuál es la visión del Ejecutivo cuando lo propone, del Congreso cuando lo aprueba, cuál es la visión macroeconómica que se espera para el siguiente año.
En ese sentido, conviene hacer una revisión detallada del contexto en el que se da la Ley de Ingresos, porque ese es el contexto justamente donde se va a ejecutar todo el Paquete Económico 2017, y claramente la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos de la Federación no está hecho en el vacío. Dependerá mucho de las condiciones macroeconómicas financieras, si es alcanzable o no, cómo lo interpreta el mercado y las metas de déficit dependerán de todo este contexto.
Si pueden ver la gráfica, quizá no está tan grande, pero empezamos con un hecho fundamental que a veces se nos olvida. Y el hecho es que el mundo está creciendo poco.
Siete años después de la crisis del 2009, persiste la debilidad global.
A veces ya lo olvidamos, pero ese es exactamente el contexto en el que está enmarcado el Paquete Económico 2017 con mucha dificultad en el entorno internacional.
Si alcanzan a ver la gráfica de la izquierda la línea azul oscura que está arriba, es el crecimiento de los países emergentes del 2010 a lo que nosotros proyectamos que va a ser 2017. Y la línea punteada que está arriba, es el crecimiento que habían tenido los países emergentes antes de la crisis.
Pueden ver un hecho muy claro, muy concreto, que es que prácticamente todos los países emergentes, que es la línea azul oscura, desarrollados que es la línea azul clara, todos están creciendo menos de lo que lo estaban haciendo antes de la crisis del 2009.
Esto es lo que se le ha llamado una nueva normalidad. Es una normalidad en el mundo de bajo crecimiento, de baja demanda agregada, de muy baja inflación en muchos países, particularmente los desarrollados, y que muestra eso un reto muy importante de política económica y un contexto más difícil para las exportaciones, para los ingresos públicos, dada esa debilidad de demanda agregada, y para el consumo hacia adelante.
La gráfica de la derecha, si la pueden ver por ahí, muestra también un par de hechos muy interesantes. Ese es el crecimiento global, el crecimiento de todo el mundo, cómo venía creciendo desde el 2000 hasta lo que se proyecta hacia el 2020, y resaltan un par de hechos interesantes:
Lo primero es que cada año desde el 2010, que tienen ahí la crisis y tienen el rebote muy importante del 2010, cada año ha sido un año de menor crecimiento que el anterior. 2011 menos que 2010; 2012 menos que 2011 y así sucesivamente; de tal forma que 2016 pinta para ser el año con menor crecimiento global desde la crisis del 2009.
Y vean también en la gráfica otro hecho que resalta y ha sido consistente desde la crisis, que ha sido el gran optimismo que han tenido o hemos tenido los economistas de que ahora sí tocamos fondo y las proyecciones hacia los siguientes cinco años dicen que ahora sí va a empezar la recuperación más fuerte.
Lo que estamos diciendo aquí, lo que está diciendo el Paquete Económico 2017 es lo mismo. Ahora sí este es el año de menor crecimiento y los siguientes años creceremos más.
Ojalá que así sea, pero sigue siendo un supuesto que no hemos cumplido en los últimos seis años.
¿Qué implicaciones tiene esto para las variables macroeconómicas, y particularmente las que están incluidas en la Ley de Ingresos?
Como les dije al principio, la Ley de Ingresos no nada más es un catálogo de impuestos que se van a cobrar; es donde se plasma la visión macroeconómica del Ejecutivo y del Congreso para la economía mexicana. Y hay variables como el precio del petróleo, el tipo de cambio, la tasa de interés tienen una gran relevancia para los ingresos que estima obtener el gobierno y, por lo tanto, para el nivel de gastos que espera realizar.
Una consecuencia de ese bajo crecimiento económico que yo les comentaba, es la gráfica de la izquierda. Lo sabemos más o menos todos, pero a veces se nos olvida la magnitud de lo que ha caído el precio del petróleo.
Esa es la gráfica de la izquierda, cuando teníamos precios del petróleo cercanos a los 115 dólares por barril a mediados del 2014, vean la caída tan dramática que ha tenido el precio, tocando mínimos en enero y febrero de este año, de 25 dólares por barril. Es una caída del 75 por ciento en el precio.
Y sí hemos tenido ese buen comportamiento que se ve ahí en la gráfica de una recuperación que en términos porcentuales ha sido importante, casi se ha duplicado, de 25 a 50, pero que queda lejos de los niveles de más de 100 dólares por barril que teníamos hace apenas unos años.
Esto, sin duda, cambia por completo la perspectiva de las finanzas públicas mexicanas. Caen los ingresos petroleros de manera muy importante, como se ha comentado, no solamente por esta caída del precio sino por la caída de la plataforma de producción que, valga la pena el paréntesis, alcanzó su máximo en el 2004 con 3.4 millones de barriles diarios, cuando México era el tercer productor de petróleo a nivel mundial.
Y ahora se espera producir en la Ley de Ingresos que propuso, que ya aprobó la Cámara de Diputados a esta Soberanía, una plataforma de 1.9 millones de barriles, 40 por ciento menos de lo que produjimos en nuestro mejor momento.
Esta caída de ingresos petroleros ha tenido que ser sustituida por un incremento muy importante en los ingresos tributarios, pero que apenas se está logrando compensar.
Y para terminar con este breve panorama, contexto internacional. En la gráfica de la derecha pueden ver ustedes la volatilidad en los mercados financieros.
Hay varias maneras de medir la volatilidad. Nosotros aquí utilizamos este índice que se llama “el índice BIX de volatilidad”; algunos lo llaman “el índice del miedo” porque cada vez que ven que sube significa que hay mucha más aversión en los mercados financieros, mucho menos toma de riesgo, algunas salidas de capitales de países emergentes hacia países desarrollados.
Y pueden ver que ya vivimos en esta nueva normalidad también de mayor volatilidad financiera que llegó para quedarse y que hay muchos factores, ya sean económicos, políticos, geopolíticos, etcétera, en donde vamos a tener episodios de volatilidad recurrentes, y eso será cierto también con certeza para 2017, que es cuando se hace la Ley de Ingresos que estamos discutiendo.
Pasando de este contexto internacional a la economía mexicana.
Tenemos una economía mexicana que sigue creciendo, ese es un hecho. La economía mexicana creció 2.5 por ciento en el 2015.
Nosotros en Citibanamex esperamos que tenga un crecimiento de 2.1 por ciento en este 2016, y de 2.3 por ciento para el 2017, por cierto, menor a la estimación puntual que está en la Ley de Ingresos, que el Ejecutivo propuso un rango de 2 a 3 de crecimiento.
Ya nos dijo Luis Madrazo en la presentación hoy que usaron un estimador puntual de 2.5 de crecimiento en el 2017 para los ingresos. Nosotros creemos que va a ser ligeramente menor, en 2.3 por ciento que es nuestro estimado público.
La economía mexicana, como pueden ver, está en esa tasa de crecimiento que se parece, es muy cercana, a su tasa de crecimiento de los últimos 30 años.
El promedio de crecimiento de la economía mexicana en los últimos 30 años es justamente 2.4 por ciento; seguimos ahí a pesar de las reformas estructurales.
Ahora, el promedio oculta varias cosas. Ese promedio de 2.4 y ese estimado que tenemos para este año, oculta que la economía mexicana se ha enfrentado a choques importantes este año y el pasado, y que a pesar de eso está creciendo a esa tasa.
Los choques quizá que vienen más rápidamente a la mente es el choque petrolero; es una recesión petrolera la que está enfrentando México. Eso por la caída en la plataforma y en el precio del crudo. Eso por la caída que está teniendo el PIB petrolero y que le está quitando algunas décimas de crecimiento a la economía mexicana.
Y el segundo choque, muy importante, es el sector externo.
Ahí hay una de dos paradojas que yo comentaría sobre la economía mexicana. Una paradoja es que con esta depreciación tan importante que hemos tenido en el peso, una depreciación de más del 40 por ciento de noviembre del 2014 cuando empezó la depreciación. Con esa depreciación las exportaciones no han crecido lo que hubiéramos esperado normalmente.
Esa es una sorpresa, en un primer curso de economía uno hubiera esperado que con una depreciación muy importante de la moneda tuviéramos un sector exportador más dinámico y no ha sucedido.
Y no ha sucedido, sobre todo porque el comercio mundial se encuentra sumamente debilitado y porque la industria en Estados Unidos se encuentra en una recesión. A pesar de que la economía de Estados Unidos va relativamente bien, encaminándose para una alza de tasa en este diciembre la reserva federal, el sector industrial y particularmente el sector manufacturero se encuentran decreciendo, de hecho, a tasas anuales, y eso no le ha ayudado a nuestras exportaciones.
Es una visión relativamente optimista en que la economía mexicana no está creciendo a la tasa en que todos quisiéramos, pero que está creciendo a pesar de esos choques tan fuertes que acabo de mencionar, entonces ha mostrado algo de resistencia.
Y dado el marco macroeconómico que está en los criterios generales y en la Ley de Ingresos que se discute en esta Soberanía, se ve un ligero aceleramiento para el siguiente año.
Dos temas más de la economía mexicana y, para concluir, un poco con cómo se ven los números de Ley de Ingresos a manera muy agregada.
Los dos temas son: La política monetaria y la política fiscal.
Sobre política monetaria, pueden ver en esta lámina, la gráfica de la izquierda es el tipo de cambio, el peso mexicano es la línea roja. Que lo que quisimos hacer aquí es compararlo con algunas otras monedas. Lo comparamos con monedas de países exportadores de petróleo en la línea gris, si la alcanzan a ver, y con monedas de países emergentes en la línea azul.
La conclusión es que el peso mexicano se había venido comportando desde noviembre de 2014, que está esa gráfica, básicamente como la moneda de un país exportador de petróleo. Así nos trataba el mercado, nos veía como un país exportador del petróleo, lo cual curiosamente ya no es totalmente cierto, ya somos importadores netos, pero aun así el comportamiento era como de un país exportador de petróleo, y una depreciación más grande que la de otros países emergentes.
Ahora, lo interesante es que algo sucedió en enero-febrero de este año, en donde el peso mexicano empezó a tener un peor comportamiento que las monedas de países exportadores de petróleo y que prácticamente cualquier otra de las monedas emergentes en el mundo.
Hasta hace poco éramos una de las monedas con peor desempeño, ya ahora parece que la libra esterlina nos quiere ganar un poco con la idea de un Brexit más duro del que se anticipaba pero con un mal desempeño, que obligó a Banco de México a actuar subiendo la tasa de interés.
Como pueden ver, la tasa de referencia es la gráfica de la derecha. Ya llevamos 175 puntos base de incremento en la tasa de interés en tan sólo 10 meses.
¿Cuáles son las razones? Pues no parecen ser a simple vista razones de política monetaria convencional. Uno se fijaría en la inflación que, por cierto, está relativamente baja, en la inflación medida acabó 2015 con el mínimo histórico desde que se mide. No parece ser en términos de actividad económica, que también no estamos en todo el potencial que estaríamos creciendo ahora, pero es un tema fundamentalmente de tipo de cambio de cómo eso puede afectar las expectativas inflacionarias hacia adelante.
¿Por qué hablar de esto en la Ley de Ingresos? Otra vez la variable de tipo de cambio es muy importante para la Ley de Ingresos. La variable de tasa de interés es muy importante para determinar el costo financiero, y estamos en un entorno en que la moneda se ha depreciado significativamente por factores globales, como ya se ha platicado muchas veces, el peso mexicano se utiliza como moneda de cobertura para cubrir prácticamente cualquier riesgo en la economía global.
Si algo pasa en la economía global, ya sea caída de precios del petróleo, riesgo de crecimiento en países emergentes, el riesgo de Trump que se ha platicado mucho, el peso se deprecia.
Pero también es claro que hay factores locales que están incidiendo en la cotización del peso mexicano, como puede ser una nueva preocupación sobre las finanzas públicas, los temas de Estado de derecho, de corrupción y de inseguridad.
Muchos de los factores globales de vez en cuanto se van a ir. El 9 de noviembre todo parece indicar que Hilary Clinton ganará la presidencia de Estados Unidos. Se va a desvanecer el factor Trump, pero no creemos que necesariamente el peso tenga una gran apreciación de los niveles que ya está ahora, porque ya está prácticamente descontado ese escenario en el peso.
Rápidamente, la política fiscal, antes de platicar el marco macro de la LIF, como dije, hay una renovada preocupación entre analistas, inversionistas y público en general sobre las finanzas públicas, esto ya se ha discutido ampliamente, y de ahí la filosofía que tiene el Presupuesto de Egresos 2017 de un ajuste muy significativo al gasto.
Yo nada más les llamaría la atención sobre dos cosas importantes: Una es la trayectoria de deuda del sector público, que está en la gráfica de la derecha.
Pueden ver que esa trayectoria de deuda comenzó a crecer de nuevo después de haber venido cayendo del 2003 al 2006, comenzó a crecer de nuevo con la crisis del 2009. Eso es más o menos normal. Casi todos los países en el mundo comenzaron a crecer sus deudas públicas después de la crisis, pero lo que teneos ahí es que esa deuda ha venido creciendo y ya alcanzará hacia finales de este año niveles cercanos al 50 por ciento del PIB, como establecen los propios criterios generales de política económica.
Y ahora también interesante poner ahí en esa misma gráfica cuáles han sido los estimados que están plasmados en los criterios generales de política económica de cada año; ahí están los criterios generales del 2012, del 2013, del 2014 y así sucesivamente, que están obligados por ley a publicar los siguientes cinco años de estimación de la deuda, y cómo vemos que ese ha sido sobreoptimista en establecer que se va a estabilizar pronto el saldo de la deuda y va a comenzar a caer.
Ahora sí, en 2007, como pueden ver ahí, esa es justamente de nuevo la estimación. Aquí estabilizamos el saldo de la deuda del sector público, comenzará a caer en los próximos años, pero ahora sí es crucial que se logre este objetivo, dada la alerta de las calificadoras de que México ahora tiene una perspectiva negativa en su calificación precisamente por este tema.
Es muy importante que la Ley de Ingresos en el sentido que se propone, en el sentido que se aprobará en el Congreso, dé confianza al mercado de que los ingresos serán de buena calidad, se harán con una estimación razonable, y de que el Presupuesto de Egresos será responsable justamente para cuidar este tema hacia adelante.
¿Cuál es el tema fundamental? Es el déficit primario, que ya ahora ha estado muy discutido. Se discute en la prensa, en foros, en documentos de análisis.
Y nada más para poner la perspectiva, es la gráfica de la izquierda, ese es el balance primario que ha tenido México del 2000 a lo que se estima sea el 2017.
Si hubiéramos hecho una gráfica más larga, les puedo decir que México había tenido un superávit primario desde 1982 hasta el 2008. Son 27 años de superávits primarios que se perdieron en 2009 con la crisis y que ha sido difícil por la caída de los ingresos petroleros, por la desaceleración económica, ha sido difícil recuperar ese superávit primario.
Ahora sí el Paquete Económico 2017 plantea regresar a ese superávit primario que va a ser muy importante para estabilizar la deuda pública.
Brevemente, algunas consideraciones sobre lo que se hizo en la Cámara de Diputados y se plantea a esta Soberanía.
En términos de marco macroeconómico, el crecimiento del PIB no se cambió, sigue entre un rango de 2 a 3 por ciento, con rango medio del 2.5 por ciento de crecimiento. Nosotros vemos un poco de sesgo a la baja en ese estimado decrecimiento pero todavía dentro de ese rango; una inflación de 3.0 por ciento trae el paquete. Dados los datos de inflaciones recientes, incluido el de hoy en la mañana, nosotros pensamos que la inflación tiene un poco de sesgo a la alza, para cerrar este año más cerca del 3.2 por ciento, pero también todavía dentro del rango de Banco de México.
El tipo de cambio sí se cambió en la Cámara de Diputados. Si ustedes recuerdan, el Ejecutivo propuso un tipo de cambio de 18.2 y en Diputados se cambió a 18.62, un poco por el comportamiento de los días recientes.
Sin embargo, aquí creemos que puede haber un poco de riesgo a que el tipo de cambio durante 2017 esté un poco más apreciado, dado que, como mencioné, el factor de Trump ya está prácticamente descontado, y nosotros estamos esperando más bien un cierre de este año de 18.10 y para el próximo año de 18.30.
En todo caso, este cambio que hubo en Diputados, eleva un poco los riesgos en el margen de que no se cumpla aquí el estimado de ingresos por exportación.
En la parte de tasa de interés no hubo cambios. En la parte de precio de petróleo no hubo cambios, a 42 dólares por barril. Y hubo cambios en la plataforma de producción de crudo de mil 928 miles de barriles diarios que propuso el Ejecutivo a mil 947 miles de barriles diarios. Son 19 mil barriles diarios más de petróleo.
Se dice, por el plan de negocios que estará por presentar PEMEX, que no lo conocemos, pero que dado eso hay espacio para una plataforma ligeramente mayor de producción de petróleo.
En general, estos cambios parecen dentro del rango de lo razonable y, ojalá, todos esperamos que se cumplan para tener finanzas públicas certeras y bien estimadas para el próximo año.
¿Qué implicaron esos cambios de los números de la Ley de Ingresos? De los números que el Ejecutivo le propuso al Congreso, la Cámara de Diputados con esos cambios espera obtener 17 mil millones de pesos más de ingresos petroleros, y eso es directamente del tipo de cambio y de la plataforma de producción de petróleo.
Con mayor producción de petróleo y vendida a un tipo de cambio más depreciado se obtienen mayores ingresos petroleros en 17 mil millones de pesos, que suena congruente con los cambios en los datos que les acabo de comentar.
Pero lo que no está muy claro es un incremento de 10 mil millones de pesos en los ingresos tributarios y de 23 mil, casi 24 mil millones de pesos en los ingresos no tributarios que no están asociados a los cambios de parámetros del marco macroeconómico.
Estos ingresos que vienen por impuestos del gobierno o por derechos productos, aprovechamientos, no dependen del tipo de cambio, no dependen de la plataforma de producción de petróleo, que son las dos variables que se cambiaron y si no se cambió el crecimiento económico, implícitamente se está asumiendo mayor eficiencia en la recaudación tributaria o simplemente ingresos que tendríamos que tener mayor claridad de dónde vendrán, para darle mayor certeza a justamente el Presupuesto de Egresos y a la reducción de gasto que se propone.
Sería bueno en la discusión que se realizará esta semana en la Comisión de Hacienda y en el pleno de esta soberanía, pues abundar un poco más, porque eso le dará mayor certeza al mercado, a los analistas y a los observadores de este paquete económico.
Dos últimos temas para poner en el debate en esta mesa: sobre el régimen fiscal de PEMEX nos e toca mucho en la Ley de Ingresos de la Federación, sí está establecido en el dictamen que mandó la Cámara de Diputados, que no se le va a cobrar a PEMEX un dividendo, a pesar de que la ley lo permitiría, no se le va a cobrar un dividendo en el 2017.
Eso se ve como positivo para el mercado, porque si algo se requiere ahora es mayor fortaleza en la empresa productiva del Estado, mayor fortaleza en PEMEX fortalecerá las finanzas públicas y fortalecerá la economía mexicana y esto sin duda es bienvenido en términos de cómo está interpretando el mercado las finanzas públicas.
Hay un razonable incremento, como dice, en la plataforma de producción, que dependerá del plan de negocios, pero todavía queda pendiente una discusión más profunda del nuevo régimen fiscal de PEMEX, que ya vimos que tuvo que ser flexibilizado con decreto presidencial y que todavía está por debatirse y por platicar hacia adelante si se puede flexibilizar aún más el régimen de PEMEX para darle fortaleza a la empresa, particularmente en un entorno que viene con mayor inversión y mayores asociaciones con el sector privado.
Y como último tema, la liberalización de gasolinas. Ya sabemos todos que se adelantó al liberalización del precio de las gasolinas del 2018, que originalmente está establecido en 2017 en esta Ley de Ingresos, se estableció en el dictamen que mandó la Cámara de Diputados a esta Cámara de Senadores, que será una liberalización gradual, sujeta a opiniones de la Comisión Federal de Competencia y de la Comisión Reguladora de Energía, la CRE, pero creemos que todavía falta más detalle para poder interpretar qué impacto tendrá esto en los precios al público de la gasolina en el 2017.
Con la información actual que está contenida en el dictamen, todavía o es posible hacer un estimado del precio de la gasolina en el 2017, ustedes para estimar cuál sería ese precio al público necesitarían los futuros del petróleo, cuánto esperan que sea el petróleo ese año, los futuros de la gasolina, la estimación de tipo de cambio, pero además en qué zonas se va a liberalizar primero, en cuáles después, para luego ponerle el impuesto fijo que tendrá ahora y entonces, en resumen, parece todavía difícil estimar el precio de la gasolina, que es un precio muy importante, evidentemente, en la economía y es un precio muy importante para la inflación, que es otra variable que le importa mucho al mercado financiero.
La inflación es una variable muy importante a estimar y con los datos actuales, con la información parcial, podemos decir que sí esperamos una mayor inflación para el próximo año, como dije, puede ser 3.2 el cierre de este año, pero que puede llegar hasta 3.7 por ciento la inflación en el 2017, en parte por esta liberalización de los precios de la gasolina.
Es otro tema interesante que en esta semana de discusiones en el Senado le daremos seguimiento.
Y pues ese es básicamente un breve resumen de la situación global macro de la situación mexicana de lo que trae la Ley de Ingresos, para poner, antes que los detalles más específicos en la Ley de Ingresos, esta visión más global en esta mesa.
Muchas gracias.
SENADORA DOLORES PADIERNA LUNA: Gracias a usted, volveremos a los temas en las preguntas.
Es el turno de don Edgar Amador Zamora. Él es el secretario de Finanzas del gobierno de la Ciudad de México. Estudió la licenciatura en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México y tiene maestría en Economía por el Colegio de México.
Varias publicaciones; escribe en revistas como “Semanario” o “Proceso” o “El Clarín” de Buenos Aires, en Excélsior, en materia económica. Ha publicado el libro “Y mi dinero qué”, instrucciones para sobrevivir una crisis financiera, muy recomendable, por cierto. Es actualmente secretario de Finanzas de la Ciudad de México; fue subsecretario de Planeación Financiera en la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal; director general adjunto para DEXIA México; director general de Planeación Financiera; director de Administración Financiera en el gobierno de la Ciudad de México.
Le damos la palabra a don Edgar Amador.
EDGAR AMADOR: Gracias senadora Dolores Padierna, gracias por la oportunidad de participar en este foro, al Instituto “Belisario Domínguez”, a Noé, a Gerardo, muchas gracias por la oportunidad.
Nos vamos a dedicar, es una presentación muy larga, vamos a obviar una sección completa para poder centrarnos en los temas que quizá interesa debatir o platicar en esta discusión, ya que el paquete de la Ley de Ingresos se encuentra en este recinto para su discusión.
Vamos a enfocarnos en las finanzas locales y aquí pediría por anticipado un par de disculpas. La primera, de repente vamos a ver algunos datos de otras entidades federativas, lo vamos a hacer con mucha objetividad y mucho respeto; de repente la Ciudad de México destaca en algunas mediciones; lo único que vamos a poner ahí es las cifras tal y como están y sin emitir ninguna otra consideración. Es la primera.
Y la segunda, si me permite Ernesto, a lo mejor contrapuntear su presentación al nivel macro que hizo él, de la manera tan clara que nos tiene acostumbrados siempre, con este nivel local de las finanzas públicas.
Por ejemplo, decía Ernesto, nos sorprende que la devaluación no se haya traducido, que la depreciación, perdón, no se haya traducido en un aumento en las exportaciones, hay muchos factores, por supuesto, pero qué pasa a nivel local, por ejemplo, si hay un incentivo para incrementar las exportaciones, bueno, pues tienen que llegar los tráileres a la fábrica y si la avenida está toda llena de bache y so no hay electricidad y la fábrica no tiene agua porque la planta de tratamiento de agua está descompuesta, pues eso cae en el ámbito de las entidades, de los gobiernos locales.
Entonces, es muy importante tener claro la importancia de los gobiernos locales en el marco macroeconómico general: una carretera, un camino bien pavimentado, una vialidad bien alumbrada, con seguridad, vigilada, un buen puerto, son elementos fundamentales para que las condiciones macroeconómicas aterricen. De repente medio dejamos pasar de largo las finanzas locales, pero créanos son muy importantes.
Lo que pidieron platicar, a ver, qué necesitan las finanzas locales, los gobiernos locales, para poder proporcionar a la economía mexicana la competitividad que requiere, dado que somos los gobiernos locales ese último kilómetro en la cadena de competitividad. Somos el último tramo de la cadena de competitividad que se busca trazar para el país.
La verdad es que las potestades tributarias de las entidades federativas son muy escasas, habemos 32 jugadores a nivel estatal, más de 2 mil 500 casi a nivel municipal y qué tenemos que hacer para tener finanzas públicas sólidas y poder recaudar bien. Pero para recaudar bien necesitamos tener potestades tributarias que son, por ejemplo, el IEPS del combustible, impuesto sobre automóviles nuevos, etcétera.
Estas representa apenas el 1.5 por ciento de la recaudación federal participable y la recaudación de impuestos y derechos locales, por ejemplo el agua o impuestos locales como la nómina, como la tenencia, que es una especie en extinción, representa solamente el 9,4 de la recaudación federal participable.
Si se dan cuenta, comparado con las potestades fiscales federales, las locales son muy exiguas y además de ser muy exiguas, no se ejercen como debería ser el caso.
Los principales componentes de la RFP son el Impuesto Sobre la renta, el Impuesto al Valor Agregado, el IEPS, que se transfieren desde el Fondo Mexicano del petróleo y mencionaba Ernesto el comportamiento reciente de los ingresos petroleros. Los ingresos petroleros han pasado de conformar el 29 por ciento de la recaudación federal participable, no del presupuesto federal, de la recaudación federal participable y estaos ahora para el 2016 en 13 por ciento.
Esto tiene una mezcla de una tijera, la primera navaja de la tijera es la reforma fiscal verdaderamente implicó un aumento en los ingresos tributarios importantes, pero por otra parte los precios del petróleo, su colapso en los últimos años, ha hecho que, como porcentaje de la RFP, los ingresos petroleros hayan disminuido.
¿Qué es lo que ocurre? Que los estados, las entidades federativas tienen una dependencia muy elevada de los ingresos federales. Quitamos a la Ciudad de México, que tiene unas características particulares, la Ciudad de México sólo tiene una dependencia del 44 por ciento de los ingresos federales; el promedio nacional es casi del doble del 83.3 por ciento y hay extremos en donde prácticamente la totalidad de los ingresos de las entidades federativas provienen de fuentes federales.
Esto tiene muchas implicaciones, por supuesto, la dependencia de las autoridades federales, la falta de márgenes de maniobra para los gobiernos locales en cuanto a infraestructura, en cuanto a la provisión de servicios esenciales para las entidades, claramente hay mucho qué hacer al respecto.
Vale la pena destacar los casos de Sonora, Estado de México, Nuevo león, Chihuahua, Quintana Roo, que si bien tienen una dependencia elevada, tienen márgenes de acción significativamente superiores al promedio de las entidades.
Creo que estos ejemplos, estas entidades federativas son una muestra de que se puede hacer bastante en un margen de maniobra bastante importante para que las entidades federativas puedan llevar a cabo acciones de mejoramiento de sus ingresos locales.
¿Cómo han evolucionado los ingresos federales? Estas gráficas son un poco el anverso de la moneda que nos platicaba Ernesto, veamos, por ejemplo, la deuda, esta presión por dejar de generar déficits primarios, se ha estado reflejando en el último par de años; la duda ha venido decreciendo de manera drástica en los últimos dos años, después de un periodo prolongado en donde se disparó el uso de la deuda como uno de los ingresos privilegiados del financiamiento del presupuesto federal y eso ayudado por los ingresos propios de la federación.
La reforma fiscal comenzó a proveer al gobierno federal con los ingresos suficientes para comenzar a pasar de los déficits primarios de los años recientes, a los superávits primarios.
Dentro de la recaudación federal participable, no de los ingresos federales, dentro de la recaudación federal participable, que es esta línea verde que tenemos, tenemos una historia conocida, que son los ingresos tributarios se han convertido en la fuente privilegiada del financiamiento de la RFP, mientras que los ingresos petroleros han caído.
Tenemos aquí en la gráfica anterior, en términos de crecimiento, el crecimiento de los ingresos tributarios ha sido bastante estable en los últimos años y a raíz de la reforma fiscal han tenido un crecimiento bastante significativo y los ingresos petroleros han sido extremadamente volátiles.
Déjenme llamarles la atención sobre esta gráfica. La línea roja es lo que se programa en la Ley de Ingresos de la Federación en materia de la mezcla mexicana, mientras que en la línea azul es lo que ocurre con la mezcla mexicana en los mercados.
Si se dan cuenta, casi desde el inicio de la gráfica hasta fecha muy reciente, la línea azul estuvo por arriba de la línea roja. Tuvimos ingresos excedentes, en donde estamos muy alegres todos, tuvimos ingresos excedentes durante una muy buena parte de la última década y media, pero esto se acabó en los últimos años y la línea azul pasa por debajo de la línea roja.
¿Cuál es el problema para las entidades federativas? Que esto ocurre justamente en el marco donde el mercado energético está cambiando de una manera radical, profunda y que está por verse cuáles van a ser las implicaciones.
¿Cuál era una de las fuentes de financiamiento más importantes de la recaudación federal participable para las entidades federativas? El derecho ordinario sobre la extracción de hidrocarburos.
Este derecho ordinario lo pagaba PEMEX antes de empezar a perforar, antes de sacar un solo barril, pagaba el derecho para poder explotar. Esa era la fuente de financiamiento de la recaudación federal participable.
Por virtud de la reforma, ahora la fuente, los ingresos petroleros que van a ser la fuente para la recaudación federal participable, van a ser el ISR y el estado de resultados de las empresas petroleras, ya no nada más de PEMEX.
Pasamos de ser financiados, la RFP, por el derecho a ser financiados por el ISR de los proyectos petroleros. No es lo mismo recibir el recurso en el año cero, antes de empezar a perforar siquiera que es el derecho, que esperar a que se declare el estado de resultados, las ganancias, los costos, que se deduzcan todos los ingresos y que se determine el ISR correspondiente a cada uno de los proyectos.
Cuando se aprueba la Ley de Hidrocarburos, la reforma energética, las entidades federativas pudimos establecer un segundo transitorio dentro de la ley, en donde la redacción establece que si hay un cambio en la recaudación federal participable, atribuible a esa modificación fiscal de la ley, debería de ser compensado a las entidades federativas, es decir, que las entidades federativas no deberían de cargar con el efecto fiscal que podría causar la nueva Ley de Hidrocarburos.
En los últimos 78 años, 77, 78 años, este cuadro era muy fácil de contar, es cuál iba a ser el precio de la mezcla mexicana que iba a recibir PEMEX, a partir de este año y las implicaciones microeconómicas a nivel local de dónde está el precio de la mezcla y todo esto va a tener un comportamiento muy importante a nivel local, ya no va a ser PEMEX el único que va a recibir los ingresos por esa mezcla mexicana; ya no va a ser PEMEX la única compañía que va a estar en el mercado, entonces no sabemos todavía cómo va a ser la relación de las entidades federativas con este nuevo mercado energético, dónde vamos a conciliar las cifras, cómo vamos a llevar a cabo el registro de la contabilidad, la conciliación de los barriles de petróleo vendidos, los litros de gasolina despachados, etcétera, es una mecánica que está pendiente por definirse.
Las participaciones, estos están a millones de pesos de 2016, vale la pena darse cuentas de las franjas grises, son aquellas en donde las participaciones han caído. Si se dan cuenta, solamente hasta hace tres años las participaciones federales recuperaron el nivel a precios reales de los que existían hasta antes de la crisis del 2008, 2009.
La crisis de 2008, 2009, tuvo un impacto de bastante largo plazo en la generación de participaciones federales y apenas alcanzó hasta hace unos tres años empezaron a crecer en términos reales.
Entonces tenemos, en su conjunto, el IVA y el ISR están creciendo a una tasa del 6.7 por ciento en términos reales, respecto al ejercicio inmediato anterior, es una muy buena noticia para el Pacto Federal y para el gobierno federal, sobre todo porque nos ayuda a compensar la caída en el componente petrolero y de nuevo el reto que van a tener las entidades federativas en los próximos años, no es nada más el comportamiento del mercado petrolero que a pesar, como mencionaba Ernesto, que ha tenido una recuperación importante en los últimos meses, todavía estamos muy por debajo de lo que estábamos hace un par de años.
A nivel local la conciliación, cómo vamos a llevar la relación de las entidades federativas con las diversas compañías que van a estar en el mercado energético, va a ser una variable muy importante que en este momento no sabemos bien a bien cómo vamos a atajar.
No obstante el crecimiento de las participaciones, hay algunas entidades federativas, Sonora, Baja California Sur, en donde las participaciones han caído en los últimos seis meses respecto de que se transfirieron en el 2015.
El sistema de coordinación fiscal, si nos dejan ser concisos en las conclusiones de esta parte, tiene un bajo potencial recaudatorio, las potestades tributarias de las entidades federativas representan apenas el 1.9 por ciento de la RFP, es verdaderamente marginal.
Tenemos un tema, el hecho de que la población sea la variable relevante para distribuir las participaciones federales ocasiona que el pilar del Sistema de Coordinación Fiscal sea el compensatorio y no el resarcitorio, como originalmente se creó y eso implica también que sea no simétrico. Existe un desbalance en la conformación de los conceptos que integran la RFP.
Déjenme platicarles por qué son de las gráficas que no vamos a poder pasarles debido al tiempo, pero por ejemplo, en el último año, en los últimos 12 meses, aquellas entidades que han aumentado más su recaudación local y que debería ser uno de los criterios para que las participaciones federales aumentaran, no necesariamente son l<s que han visto crecer sus participaciones federales y al revés, algunas entidades que no han hecho lo mejor en términos de esfuerzo recaudatorio local y que han tenido un aumento en sus participaciones federales, ¿Por qué? Por el criterio poblacional, básicamente la población ha aumentado en términos relativos más en esas entidades que no necesitan hacer esfuerzo recaudatorio, no necesitan llevar a cabo mucho trabajo en ese frente, cuando es claramente urgente que elevemos las potestades tributarias de las entidades federativas.
A ver, de acuerdo con el artículo segundo de la Ley de Coordinación, la RFP será de que obtenga la federación por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería, disminuido con el total de las devoluciones por equis contribuciones y excluyendo algunos conceptos.
Adicionalmente la recaudación federal participable estará integrada por el 80.29 de los ingresos petroleros, así como de los ingresos excedentes a que se refiere el tercer párrafo del artículo 93 de la misma ley.
En consecuencia, el RFP no queda integrado por el cien por ciento de la recaudación obtenida por la federación, como lo establece la Ley de Coordinación Fiscal, a eso nos referimos cuando no es simétrica. Hay una parte de la recaudación federal que no está entrando en la RFP y que debería de contemplarse.
Por lo anteriormente expuesto, pensamos que la discusión en materia de federalismo debería abordarse en diversos ámbitos: hay que incrementar la bolsa de recursos, el tamaño del pastel debería crecer y deberíamos discutir de qué manera se distribuyen dichos recursos.
Creemos que también es importante romper el juego de suma cero, dotando a las entidades federativas de potestades tributarias con un amplio potencial recaudatorio.
¿Qué pasa con la forma en que se reparte la RFP? Que es justamente un suma cero, es una cobija que si se jala de un lado va a descobijar del otro y entonces crea muy pocos incentivos para que las entidades hagan esfuerzos propios, porque va a haber ahí siempre una canibalización de esfuerzos.
Algunas entidades llevan a cabo esfuerzos importantes, pero cuando ven se voltean y otras entidades que no hacen esfuerzos importantes en materia recaudatoria y simplemente por el desempeño relativo de la población acaban ganando más que las entidades que hacen los esfuerzos.
Hay un desincentivo muy importante, para un grupo de entidades tenemos que correr cada vez más rápido simplemente para quedarnos al mismo lugar, mientras que otras entidades, sin dar un pasito, reciben más y más participaciones.
Entonces, es un esquema que no es simétrico y que tenemos que, digamos, que juegan en contra del aumento de las facultades recaudatorias fiscales de las entidades del país.
¿Cuáles son algunas de las propuestas para ampliar las potestades tributarias de las entidades federativas? Les voy a mencionar algunas, incluso algunas de ellas están para su consideración en esta cámara, en este momento; otras son comentarios, vamos a dar rápidamente tenencia y les advierto de una vez, no vamos a mover la tenencia, nos e va a mover, para que después, pero es muy importante platicar el tema.
Pensamos que es muy necesaria la cesión de potestades fiscales o llevar a cabo una descentralización fiscal, que otorguen incentivos para un mayor esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas.
Eso genera varias ventajas: la primera, mayor responsabilidad en el proceso de recaudación. Es muy importante, cuando vemos que varias entidades, más del 95 por ciento de sus ingresos vienen de fuentes federales, pensamos que es muy importante transferir y crear conciencia de la responsabilidad que implica el proceso de recaudación local.
Eso implicaría también mayor flexibilidad para desarrollar políticas que reflejen las condiciones y características regionales locales. De repente algunas entidades, por ejemplo, quieren llevar cabo alguna RFP de recaudación y se topa con que es una atribución federal y una atribución federal que no necesariamente la federación lleva a cabo, alguno de ellos se discutió en el congreso, no prosperó, pero si me lo dejan mencionar, y tercero, se evitaría un esquema suma cero.
O sea, sí hay esfuerzos recaudatorios por fuera de la recaudación federal participable, daría la posibilidad de que las entidades federativas mejoraran su recaudación, sin tener que andarle quitando la cobija a las entidades de enfrente.
Un ejemplo de este segundo punto, de la mayor flexibilidad, donde nos topamos que son facultades federales y son facultades que al federación no necesariamente le pone demasiada atención, porque no es de donde salen la mayor cantidad de los ingresos, con la desaparición del régimen intermedio en el 2014, el régimen del ISR, por la enajenación de bienes inmuebles, es el único compartido entre el SAT y las entidades federales.
De conformidad con lo establecido en el artículo 126 y 127 de la Ley de ISR, el 5 por ciento de la ganancia obtenida por la enajenación debería ser administrado por las entidades federativas. ¿Pero qué es lo que ocurre? Que hay dos ventanillas: la del SAT y la de las entidades federativas y lo que pasa es que llegan los contribuyentes y no saben que hay una ventanilla local, se van a la ventanilla federal, entra el SAT y queda dentro de la gran bolsa del SAT y no cae a las entidades federativas.
¿Qué es lo que podríamos hacer? Dejar una sola ventanilla, ya sea la del SAT o la de las entidades federativas, si es una del SAT nada más que quede clarito que es participable, que se viene para acá, pero entonces ¿qué es lo que tenemos? Tenemos dos ventanillas para el 5 por ciento del ISR por enajenación de inmuebles.
Hay poca flexibilidad al respecto, nosotros preferiríamos que quedara en las ventanillas locales justamente para eso, para desarrollar habilidades, facultades, tecnología que permita la recaudación de este ingreso, este tema se discutió en esta última miscelánea, en esta última Ley de Ingresos. No prosperó, pero creo que es un tema que vamos a seguir impulsando, que las entidades federativas, es una experiencia exitosa, estamos seguros, si nos ponemos de acuerdo con el SAT, con quien al colaboración es muy cercana y muy eficiente, pero pensamos que podríamos hacer el cobreo de esta contribución mucho más ágil y mucho más flexible.
Dentro de las facultades que deberían de tener también, herramientas que deberían tener las entidades federativas, la federación puede embargar cuentas bancarias a aquellos contribuyentes que estén en un caso de elusión, de evasión rampante, pero no existe a nivel de las entidades federativas, se está trabajando ya en una iniciativa para que eso también pueda tener, para que las entidades federativas puedan tener también esta atribución en los caso de los impuestos locales y eso le va a dar una herramienta muy importante a las entidades de fiscalización locales, para poder aumentar su recaudación local.
De acuerdo con el artículo 73, las autoridades fiscales de las entidades federativas tienen que solicitar a la CNBV la información relacionada con las cuentas bancarias. Sin embargo, dicha comisión no hace entrega de la misma al no aparecer en sus propios ordenamientos esta posibilidad. Hay una asimetría entre lo que las entidades federativas pueden hacer y lo que la CNBV está obligada.
Entonces, la propuesta de modificación a la fracción cuarta del artículo 42 se presentó una iniciativa de ley al respecto, para que las entidades federativas también puedan llevar a cabo esos actos de fiscalización y devolvamos la simetría que se requiere para este concurso que tenemos entre el SAT y las entidades federativas.
Como les platicaba, vale la pena que platiquemos, que hablemos sobre la tenencia, de nuevo les anuncio, no hay ninguna modificación en la tenencia, nadie está hablando de nulificar, se va a quedar como está, pero ¿qué es lo que ocurre? La Ciudad de México, déjenme platicar el caso de la Ciudad de México, la Ciudad de México recaudaba alrededor de 6 mil 500 millones de pesos por tenencia hasta antes del 2012.
En este momento estamos recaudando 2 mil 500 millones de pesos nada más, tuvimos una pérdida de 4 mil millones de pesos en un ámbito en donde cada peso cuenta.
Somos la entidad del país que tiene la mayor recaudación en este impuesto.
Pero pues como todos ustedes saben, simplemente al franquear la puerta de este Recinto y ver a la calle los autos de otras entidades federativas, notablemente las de la entidad vecina del sur, abundan por la Ciudad.
Y lo peor de todo es que todos tenemos alguien de quién quejarnos. Nosotros nos quejamos de nuestros vecinos, y nuestros vecinos se quejan de sus vecinos y los otros vecinos.
Es decir, hay un arbitraje de una depredación en materia de registro vehicular que no beneficiar a nadie, benefician por supuesto a aquel poseedor de autos que no paga tenencia, emplacando y registrando en otra entidad, pero es una ganancia digamos que tiene un costo elevado.
La Secretaría de Seguridad Pública de la Ciudad, por ejemplo, tiene muchos problemas ya porque una buena parte de los accidentes, de los percances, de los robos, etcétera, de la Ciudad, teneos el registro del auto, tenemos la placa, y la vamos a buscar y es un domicilio en el Estado vecino donde hay 200 registros.
No tenemos forma de seguirlos, no tenemos forma de monitorear, los ciudadanos, aquellos contribuyentes que están registrándose pues lo hacen a costa de perder mucho en términos de seguridad, en términos de certeza en la seguridad de la Ciudad, no sin mencionar por supuesto la pérdida de peso muerto que implica el emplacar y el registrar en otra entidad federativa.
Eso les hablo de lo que nos pasa en la Ciudad.
En otras entidades federativas, hay una entidad federativa que fue la que empezó este tema de no cobrar tenencia y solamente cobraba a las empresas.
Pues el vecino de esa entidad dijo: tampoco le cobro a las empresas y entonces ya se le están yendo todos a la otra entidad.
Entonces ha sido una canibalización de registros en donde los que pierden son todas las entidades federativas que en este momento pues requieren de facultades y de ingresos locales.
Entonces yo creo que sí es muy importante que discutamos qué vamos a hacer con la tenencia, no por supuesto el regresarla o el modificarla está fuera de toda discusión, eso no va a ocurrir, pero qué vamos a hacer en términos de los registros, en términos de igualar las tasas de tenencia en todo el país porque estamos teniendo un problema muy serio a nivel de los registros.
Y por último quisiera dedicarle algunos comentarios al impuesto predial:
Nosotros estamos convencidos que la Reforma Hacendaria que falta, es la reforma de las haciendas locales.
Querámoslo o no, por mucho que queramos separar las finanzas públicas federales de las finanzas públicas locales, tarde que temprano de alguna forma o en cierta medida impacta la situación de las finanzas locales en las finanzas federales.
Es muy importante que las finanzas locales se fortalezcan y sin lugar a dudas el impuesto predial debe ser una de las piedras angulares en este fortalecimiento de los impuestos locales.
El modelo de gestión, el modelo en que se administra y se diseña el impuesto predial en la Ciudad de México sin ser el óptimo y estar lejos del óptimo es probablemente el mejor del país, simplemente basado en los indicadores de ingreso de la Ciudad.
¿Qué es lo que ocurre en la Ciudad? Que por diseño, por su naturaleza constitucional incluso, el cobro se hace de manera centralizada.
Las demarcaciones políticas no son autoridad en esta materia y creemos que este modelo de centralización del cobro del predial es muy importante, tan es así que la Reforma Constitucional al respecto básicamente lo que hace es basarse en este diseño que tiene la Ciudad de México y centralizar el impuesto predial.
El impuesto predial a nivel nacional son 43 mil 211 millones de pesos de los cuales la Ciudad de México recauda el 33 por ciento.
La Ciudad de México representa menos del uno por ciento del territorio del país, seguramente no tenemos el 33 por ciento del valor catastral del país, seguro, pero recaudamos el 33 por ciento de los ingresos por predial en todo el país.
De nuevo sin ser el esquema óptimo el de la Ciudad de México, que no lo es, hay muchísimas ineficiencias. Pensamos que el potencial de recaudación para las haciendas locales en materia de impuesto predial es muy importante, es enorme.
Si lo comparan contra cualquier otro indicador también está desproporcionado. La Ciudad de México produce el 17 por ciento del PIB, tiene el nueve por ciento de la población y recaudamos el 33 por ciento del predial de todo el país.
Creo que hay mucho que hacer en materia de este impuesto a nivel de los gobiernos locales y creo que así debería haber un esfuerzo coordinado incluso por la Federación por fortalecer los registros públicos y los catastros locales pero no nada más en su término de su administración sino de veras, que se pongan a cobrar el predial es muy, muy importante.
El propio Artículo 115 de la Constitución Política declara que solamente estarán exentos del predial aquellos inmuebles de la Federación.
Hay que ver, seguramente tiene que haber una Reforma Constitucional para modernizar estos ordenamientos, ver qué pasa, ver si las empresas productivas del Estado, por ejemplo, van a ser sujetas al predial o no van a ser sujetas al predial.
Adicionalmente se propone que con el fin de potencializar la recaudación del predial, la creación de un fondo de aportaciones para el apoyo de la recaudación de contribuciones mobiliarias equivalente al 0.35 por ciento de la recaudación federal participable.
Lo dejamos aquí en esta parte. La otra, la tercera parte ya nos tomaría demasiado tiempo. Pero sí quisiéramos llamar la atención sobre esta parte.
Es muy importante que esta Soberanía que el Congreso de la Unión reflexione, tomemos cartas en el asunto de darle a las entidades federativas herramientas para que eleven su recaudación local y fortalezcan las haciendas públicas locales que, créannos, es una parte, un ingrediente muy importante dentro de la solidez de la hacienda pública del país.
Muchas gracias.
SENADORA DOLORES PADIERNA LUNA: Muchas gracias.
Antes de darle la palabra al maestro Noel Pérez, quisiera mencionar que se encuentra con nosotros el rector de la Universidad Autónoma de Chapingo, el doctor Sergio Barrales Domínguez. Muchas gracias por su presencia.
También está el contador público Edgardo Tenorio Pastrana, Vicepresidente de la Federación Nacional de Colegios de Contadores Públicos.
Les damos las gracias. Y no quería presentar a uno o dos porque me faltaría presentar a todos y no tengo los nombres, pero les agradecemos nuevamente su presencia.
Toca el turno al maestro Noel Pérez Benítez.
Se desempeña como Director General de Finanzas del Instituto “Belisario Domínguez” del Senado de la República.
Su trayectoria en el sector público lo ha llevado a ocupar cargos de asesor del Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Director General en la Subsecretaría de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Asesor del Secretario de Hacienda.
Director General Adjunto de Planeación en la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación de la Secretaría de Desarrollo Social.
Asesor del Secretario de Desarrollo Social.
Asesor del Subsecretario de Egresos en la Secretaría de Hacienda.
Adicionalmente trabajó en el Departamento de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional como analista económico.
Es maestro en políticas públicas por la Universidad de Chicago y licenciado en economía por la Universidad de Pensilvania.
En uso de la palabra el maestro Noel Pérez Benítez.
MAESTRO NOEL PÉREZ BENÍTEZ: Muchas gracias senadora.
Es un honor poder compartir esta Mesa con el Secretario de Finanzas de la Ciudad de México, con Ernesto Revilla, con quien hemos podido compartir experiencias laborales y muchas gracias a ustedes que nos acompañan.
Para completar lo que se ha venido platicando en esta Mesa, yo me voy a ir un poquito para atrás, empezando con la comparación de cómo se ven los ingresos durante 2016 porque este tema es muy importante para comparar la Iniciativa de Ley de Ingresos para el año siguiente.
De entrada, este año la Secretaría de Hacienda estima que los ingresos totales serán mayores en 510 mil millones de pesos a los que se aprobaron para el año y están sucediendo dos efectos que vienen sucediendo desde 2015.
El primero es que los petroleros siguen cayendo, se estima que para este año caigan casi 85 mil millones de pesos por debajo de lo aprobado y los ingresos tributarios han sido la fuente de compensación de esta caída.
Este año se estima que los tributarios terminen el año 180 mil millones de pesos por encima de lo aprobado y bueno con esto se compensa el efecto de la caída de los petroleros.
Pero también vemos mejoras en los ingresos tanto no tributarios como en IMSS, ISSSTE y CFE.
En los no tributarios es importante mencionar que de estos 154 mil millones de pesos adicionales que se estiman, la gran mayoría, 239 mil, tienen que ver con el remanente de operación de Banco de México, que se transfirió a la Federación durante este año.
Entonces quitando eso pues el incremento ha sido mucho más moderado y en términos de IMSS, ISSSTE y CFE en el agregado se estiman ingresos mayores en 160 mil millones de pesos.
Así que para final del año la Secretaría estima que los ingresos totales serán de alrededor de 4 billones 664 mil millones de pesos.
Hay que tener este monto en mente para cuando comparemos las cifras contra la Ley de Ingresos del año siguiente.
Y hago una pausa y primero paso a cuáles son los supuestos que se están utilizando, que ya mencionó Ernesto para la programación financiera tanto de ingresos como de gastos para el siguiente año:
Nada más voy a recalcar dos cosas que mencionó Ernesto: la primera es que aunque el año que entra se prevé que sea más complicado en términos macroeconómicos a nivel internacional y estamos conscientes que a nivel nacional el motor interno de la economía, sobre todo en el consumo privado ha sido lo que ha estado impulsando a la economía, la estimación de crecimiento para el año siguiente es de 2.5 por ciento del PBI, ligeramente superior a la de este año que se estima en 2.4 por ciento y como ya nos comentaron Citibanamex estima que estará en alrededor de 2.3 por ciento. Entonces esto es importante.
Lo otro, también recalcar la caída en la producción petrolera.
Entre este año y el año siguiente la caída va a ser de alrededor de 200 mil barriles diarios con la modificación que se hizo en Cámara de Diputados a la plataforma de producción se compensa un poquito en 19 mil barriles. Entonces andará por ahí de 180 mil barriles diarios menos para el año siguiente.
Con base en que se está estimando la Ley de Ingresos para el año que entra, sobre todo lo que se aprobó en Cámara de Diputados a final de la semana pasada, ya les pongo aquí directamente el comparativo de cómo se ven esos números.
Hay tres cosas que se hicieron: se incrementó la plataforma de producción en 19 mil barriles, como ya mencionamos; el tipo de cambio aumentó de 18.2 a 18.62 pesos por dólar, 42 centavos, y además se contabilizaron mejoras tributarias que se ven reflejadas en mayores ingresos de ISR, de IVA y en aprovechamientos.
Entonces aquí hago una primera pausa y regreso al número que les había dicho de cómo cierra 2016.
¿Y por qué es importante esto? Porque si comparamos la Ley de Ingresos a la Iniciativa de Ley de Ingresos del año siguiente contra lo que se aprobó este año, la historia es muy distinta a cómo se ven las cosas si se compara contra cómo se estima que cerrará el año.
Si se compara contra le Ley de Ingresos del año en curso, se ve un incremento en los ingresos de 1.6 por ciento en términos reales que están guiados principalmente por un incremento en los ingresos tributarios de 10 por ciento y hay una caída de casi 14 por ciento en los ingresos petroleros.
Pero ahora, si comparamos contra cómo se estima que cerrará este año, la historia es distinta, se ve una caída de 9.5 por ciento en términos reales y aquí sigue sucediendo esa caída en los petroleros, cercana a 5 por ciento, el incremento en los tributarios es mucho más moderado, 2.5 por ciento; hay una fuerte caída en los no tributarios pero otra vez hay que tomar en cuenta que esto se debe a que durante el año en curso están contabilizando el remanente de operación del Banco de México.
La modificación que se hizo en Diputados tiene, como ya se mencionó, tiene un impacto en recaudación federal participable y a esto regresamos en un momento.
Entonces analicemos qué fue lo que pasó en términos de dónde vienen estos incrementos aprobados en Cámara de Diputados.
Tenemos que en números cerrados, redondeados, son 51.4 mil millones de pesos adicionales con estas modificaciones.
Casi la mitad, 24 mil millones se debe a aprovechamientos, ya lo mencionó Ernesto: 17 mil millones son ingresos petroleros y aquí se dividen en 9.9 mil millones para Gobierno Federal y en 7.4 mil millones para PEMEX y el resto son incrementos en ingresos tributarios, tanto en ISR 6.4 mil millones como en IVA 3.6 mil millones.
El tema aquí es importante porque si uno trata de replicar estos números en los criterios generales de política económica viene en la parte final una tabla de sensibilidades a movimientos en ciertas variables y si uno trata de replicar estos números lo único que se puede replicar con la información disponible son el incremento en los ingresos petroleros, el resto no se puede replicar.
Y en el Dictamen aprobado en Diputados no viene información adicional de en qué se sustenta.
Entonces este es un punto que pues es importante tener en mente y que yo creo que se debe considerar en aras de fortalecer la transparencia y cómo se están tomando las decisiones presupuestarias.
Ahora, esta falta de información no nada más afecta de dónde vienen los recursos sino a qué se van a destinar.
Sabemos que tenemos 51.4 mil millones de pesos adicionales con estas modificaciones pero esto no quiere decir que estos recursos se pueden ejercer libremente: 7.4 mil millones provienen de ingresos de PEMEX y al ser una empresa productiva del Estado pues PEMEX toma la decisión de cómo se deben de ejercer.
Después de eso sabemos que si el tipo de cambio se eleva va a tener un impacto en el costo financiero. Si vamos a la información que viene en los criterios generales de política económica se puede hacer una estimación de que estos 42 centavos adicionales en tipo de cambio van a tener un costo de aproximadamente 4.3 mil millones de pesos en costo financiero. Entonces pues hay que retar también estos números.
Ahora, dado que la recaudación –vuelvo a la recaudación federal participable-, dado a que incrementa pues si hacemos un cálculo muy agregado de participaciones y aportaciones que se rigen directamente por los porcentajes o por el monto de la recaudación federal participable, en una estimación muy agregada más o menos 5 mil 300 millones de pesos tendrían que comprometerse para participaciones y aportaciones.
Esto deja un resto o un remanente de 34.3 mil millones de pesos que son sobre los que se podría tomar una decisión de en qué ejercer.
Y entonces aquí es importante porque ya depende de las discusiones que se tengan en esta semana en Cámara de Senadores y posteriormente en Cámara de Diputados, para la aprobación del presupuesto de egresos, pues a qué se debe dedicar este dinero adicional.
Se ha mencionado mucho la importancia de fortalecer el marco fiscal del país y de la importancia que tiene reducir la deuda y controlar el déficit.
Entonces bueno, aquí presento unas estimaciones muy agregadas de qué representan estos 34 mil millones de pesos:
Para empezar: si se comparan contra los 492 mil millones de pesos de endeudamiento interno que se está contemplando para 2017, endeudamiento interno del Gobierno Federal, pues este monto equivale a un 7 por ciento, se podría reducir en un 7 por ciento los requerimientos de endeudamiento interno para el Gobierno Federal.
Ahora, si se ve desde el punto de vista del déficit: estos recursos equivalen a una décima de punto del PIB en el que se podría reducir el déficit agregado para pasar de 2.4 a 2.3 por ciento del PIB.
Se ha mencionado la importancia del balance primario como herramienta que indica el esfuerzo fiscal que estará llevando a cabo el gobierno para la consolidación de las finanzas públicas.
Entonces si se considera todo esto pues el balance primario podría mejorar de .4 por ciento del PIB a .6 por ciento del PIB.
Ahora, estas son obviamente decisiones desde el punto de vista nada más de la consolidación de las finanzas, pero vemos el ejemplo:
Si se quiere gastar en qué debería gastarse: una discusión que se ha mencionado poco pero me imagino que en la próxima Mesa de gasto saldrá mucho más a detalle, es que la inversión pública en específico, la inversión presupuestaria, la inversión física presupuestaria ha venido cayendo en lo últimos años, y este año no es la excepción, cayó en general alrededor de 26 por ciento en términos reales.
Entonces si agarramos todos los proyectos y programas de inversión que se están presentando en el proyecto de presupuesto de egresos, en el Tomo 8 del Proyecto, hay un total de 339 mil millones de pesos para esta inversión física pura que se tiene contemplado.