Versión estenográfica del Seminario para promover la integridad y evadir la corrupción: Perspectivas comparadas desde los países de la OCDE, celebrado en el Senado de la República.

(Segunda parte)

MANUEL LUCIANO HALLIVIS: Muchas gracias.

Mientras inicia, primero que nada agradecer nuevamente al Senado esta invitación. A las señoras y señor senador que se encuentran aquí presentes, agradecerles la disposición que siempre han tenido para escuchar a este tribunal.

Como ven ustedes, desde hace muchos años México se ha dado a la tarea de combatir de manera frontal actos de corrupción, buscando garantizar la transparencia y adecuado funcionamiento de nuestras instituciones.

Yo debo comentar que el día de hoy me voy a dedicar a contestar una pregunta, que fue la que me dijeron que tenía que responder:

¿Cómo garantizar que todos –todos me refiero al sector público, sector privado y sector social– participan y son sancionados adecuadamente; cómo asegurar que las tijeras de la ley –perdón por utilizar esta frase– lleguen a todos?

Bueno, uno de los temas que se veía, no sé si estaba en esta mesa; a mí me hicieron el favor de adelantar mi participación; era atender a la convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones internacionales, que tiene mucho que ver con lo que el señor representante de la OCDE acaba de comentar, respecto de involucrar a toda la sociedad, a toda la sociedad en esta lucha contra la corrupción.

Perdón que lo diga con esta frase tan coloquial, pero cuando uno encuentra un corrupto adentro, seguramente hay alguno o algunos más afuera; me refiero del sector público. Por eso tenemos todos que participar en esta lucha anticorrupción.

Uno de los primeros pasos hacia esta política anticorrupción dirigida a evitar corrupción o cohecho a servidores públicos extranjeros, tuvo lugar con la evaluación con la fase uno del cumplimiento por parte del grupo técnico de la OCDE, en donde se analizó la compatibilidad del marco legal mexicano con esa convención, la Convención Anti-Cohecho de Extranjeros.

Dentro de esa evaluación, se dijo que faltaba un artículo, un solo artículo que se dirigiera directamente, como lo hace el artículo dos de la convención de la OCDE, a personas morales que realizan cohecho en el extranjero.

Bueno, nuestros legisladores –y hay aquí varios presentes– atendieron de inmediato esta observación y se legisló o se adicionó al Código Penal Federal el cohecho cometido en el desarrollo, conducción de transacciones comerciales internacionales hacia un servidor público del extranjero.

Dentro de ese artículo ven ustedes que hay algo muy interesante, muy interesante porque va a embonar con lo que voy a decir al final en relación con no sólo sancionar penalmente sino también sancionar administrativamente.

Aquí se otorga al juez penal la facultad de imponer hasta mil días de multa y poder decretar la suspensión o disolución, lo cual es muy fuerte de una persona moral cuando se considera el grado de conocimiento de los órganos de administración respecto de un cohecho en transacciones internacionales y el daño causado o el beneficio obtenido por la persona moral.

Esto evidentemente complementa los demás artículos del código penal que tienen que ver con anticorrupción y evidentemente con las facultades que vienen para el juez que se contienen en el artículo 11, incluyendo –como comenté– la disolución de sociedades.

Adicionalmente, se han ido instrumentando otras recomendaciones de la OCDE, como por ejemplo el decomiso al producto del cohecho internacional.

Y ya tenemos situaciones tan importantes, como la creación de juzgados especializados en materia de extinción de dominio. ¿Por qué empiezo con lo que ya hay?, porque me dijeron que hay que ver qué hay; pero lo que quiero es llegar y ojalá lo pueda yo transmitir, al punto en el que comentemos que hay esfuerzos, no estamos partiendo de cero.

Pero que la reforma anticorrupción, una de sus ventajas, y lo comentaban las señoras y señores senadores, es que va a armonizar, va a coordinar todos los esfuerzos con lo cual, evidentemente va a incidir en la eficacia y en la eficiencia del sistema.

Se han emitido normas, creo yo, bastante competitivas a nivel internacional al lavado de dinero, el SAT ha tomado muy en serio el esfuerzo fiscalizador y sancionador de las conductas en el exterior, incluyendo criterios relativos a la no deducibilidad de pagos por cohecho.

Aquí voy a hacer un paréntesis: Nosotros juzgamos materia fiscal desde 1936 y yo no sé cómo alguien puede deducir actos de cohecho. No pueden ser estrictamente indispensables para los fines del negocio; entonces la verdad el decir que no es deducible el cohecho, es algo que no tiene ninguna novedad. Pero bueno, lo quiero yo comentar como fiscalista, ya no en el tema de disciplinario, porque la verdad sería absurdo que pudiéramos deducir cohecho donde sea que se realice este cohecho.

Bueno, además se han reforzado temas –ustedes lo saben– como contabilidad electrónica, además de mejoras fruto de esta reciente reforma fiscal, que centró sus esfuerzos tanto en el tema nacional como en el tema internacional. Tan es así, que en todos los países del mundo ahora están discutiendo el tema de erosión de la base de transferencia de utilidades y como los señores senadores, que fueron parte fundamental en esta reforma fiscal reciente, sabrán que el tema BEPS es uno de los temas que ya atiende nuestra reforma fiscal.

Se han además, realizado por parte de la Secretaría de la Función Pública, no sé si hay algún representante, creo que lo va haber o ya está aquí; por parte del Tribunal, por parte de las barras de abogados y por parte de las organizaciones empresariales, esfuerzos para sensibilizar respecto de los riesgos que conlleva el cohecho, tanto nacional como internacional.

De hecho, los empresarios han diseñado un concepto que se llama empresa socialmente responsable, que eso lo verán ustedes en el ESR, que llama a generar transformaciones en los procesos internos de las sociedades, de las corporaciones, con el fin de acabar con las pérdidas relacionadas con la corrupción; y vincular sus metas con intereses sociales de las comunidades y proteger el medio ambiente, buscando que el sector público, el sector privado y el sector social se conviertan en aliados en esta lucha tan importante.

De esta forma, creo yo que de manera paulatina se han ido instrumentando diversas modificaciones, pero tenemos que ser conscientes de que todavía falta mucho por hacer.

Por ello es que estamos en un momento de grandes reformas estructurales en todos los ámbitos, pero evidentemente la que nos llama más la atención y que va a complementar y va a coordinar todo lo que se ha hecho, es la reforma del Sistema Nacional Anticorrupción y no, por favor, en cuanto a tiempo no se preocupen, sólo me voy a dedicar a lo que nos toca a nosotros en el Tribunal; porque hay muchos que se van a dedicar a los otros ejes.

Pero quisiera yo que viéramos la reforma anticorrupción, desde una óptica muy especial:

Primero quisiera yo comparar la reforma constitucional con el régimen disciplinario que tiene la OCDE, verán ustedes ahí en la primera llamada de atención, no sé cómo se le llama. Primero, si la OCDE diseña un régimen disciplinario, según la OCDE, efectivo; y le da cinco características:

Debe de ser comprensivo, es decir, debe de abarcar todos los ámbitos y agentes de gobierno.

Segundo, debe de ser coordinado, que este es el punto fundamental de la reforma. Que debe centrarse en la prevención e investigación y con las facultades y elementos suficientes –dice la OCDE– para sancionar actividades ilegales y algo muy importante, de forma que se disuadan futuras acciones de incumplimiento.

Tercero, debe de ser eficiente y eficaz, en tanto que los procesos tanto administrativos como jurisdiccionales se diseñen de forma que las acciones sean oportunas.

Y cuarto, justo garantizando a los particulares un debido proceso.

Hasta antes de 2014, bueno, porque en 2014 fue cuando se fragua en la Cámara de Diputados y luego en la Cámara de Senadores, la reforma constitucional anticorrupción, los esfuerzos realmente pudiéramos decir que aunque en algunos ámbitos fueron muy buenos; habían sido fragmentados. Eso evidentemente que jugó –perdón por decirlo así– en contra de la eficacia y de la eficiencia del sistema.

El nuevo sistema, precisamente es eso, es un sistema; un sistema que implica además de todo este tema de coordinación, un cambio de paradigma hacia la dirección que ha contemplado la OCDE. Y no sólo que ha contemplado la OCDE, que han contemplado diversos organismos a nivel internacional y que contempla, por cierto, México dentro de la reforma anticorrupción.

Acciones en materia de fiscalización, de investigación, de control, de vigilancia, de sanción, de transparencia, de rendición de cuentas y participación ciudadana, divididos en cinco subsistemas:

Primero el de coordinación, a mi juicio el más importante, el más novedoso realmente entre todas las autoridades, en el que contemplan algo que aquí el senador Ríos Piter había solicitado insistentemente, que es el relativo a la participación ciudadana.

No quiero yo abundar, porque no es mi tema, pero yo quisiera decir que ahí es donde está, ahí es donde subyace el aspecto primordial; porque se van a diseñar, primero se va a ver cómo están actuando todos los ejes del sistema.

Pero también se van a coordinar todas las acciones de todos los sectores: público, privado y social, de todos los niveles de gobierno, con participación ciudadana.

Sigue el subsistema de prevención y detección de responsabilidades administrativas; el de fiscalización superior; el de sanción, que es en el que posteriormente abundaré; y el de investigación y sanción penal por hechos de corrupción.

Estos cinco subsistemas se instrumentan además de un comité coordinador, a través de cuatro ejes principales de los cuales ustedes, pues ustedes diseñaron la reforma constitucional y creo que ya lo conocen a fondo, pero yo quisiera hablar del mío.

Pero primero decir que se fortalece el control externo. Estuvo por aquí el señor Auditor Superior de la Federación, y está el señor titular de la Unidad Jurídica de la Auditoría Superior de la Federación, auditor especial encargado de todos los temas legales, quien creo que va a intervenir en este tema, lo cual obviamente de qué se trata: de fortalecer a la Auditoría Superior, básicamente a través de darle, de desligarla un poco, no que no lo vaya a hacer; pero desligarla un poco del principio de anualidad permitiendo que existan auditorías en tiempo real y permitiendo una serie de cuestiones adicionales que mejor se las dejo, porque el tiempo es limitado y mejor que el representante sea quien se las explique.

Segundo, reforzar el control interno.

Tercero, crear una fiscalía especializada en materia anticorrupción, que sería la que se encargaría del tema penal.

Y cuarto, la creación… no es creación, ¿eh?, tenemos 78 años de existencia, 79 ya, el año que entra cumplimos 80, como es obvio. En estos 79 años de ser un Tribunal Fiscal de la Federación evolucionamos hacia un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con jurisdicción plena, como ya la tenemos.

Y en el cual, quisiera yo decirles que el tema anticorrupción lo juzgamos desde el año 60; lo que pasa es que juzgamos la siguiente instancia: la instancia en la que nosotros juzgamos es cómo se impusieron las sanciones. Ahora, como veremos en unos momentos, ya nos otorgan la facultad de sancionar.

Y debo darles un dato, para que tengamos los números en frío:

Primero, del año 2000 a este año 2015, se han presentado alrededor de 1 millón 600 mil demandas en el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. De estas millón 600 mil demandas, sólo 27 mil en estos años han sido… no quiere decir que antes no hubiera, nada más tomamos este horizonte de tiempo, de este millón 600 mil demandas sólo 27 mil han sido de responsabilidad de servidores públicos.

Ahora, evidentemente con este nuevo sistema, esperamos que esto se incremente. Pero si ahora es alrededor y también en cuestión de monto controvertido, es prácticamente lo mismo, es alrededor del 1.78 por ciento de lo que hacemos con ya la creación y la mejora en materia de control interno, en materia de revisión, en materia de fiscalización; evidentemente se aumenta, lo más que va a aumentar es a un 4 por ciento de lo que hacemos.

Entonces, con esto quiero decir que para el Tribunal no va a ser una carga excesiva, sino todo lo contrario, independientemente de que quienes se van a dedicar a esto, van a ser asignados explícitamente ad hoc por el propio Senado de la República.

Como todos ustedes saben, en la reforma constitucional se nos dotó de autonomía constitucional y mayores atribuciones, como les digo. Ahora, además de dirimir las controversias entre la administración pública federal y los particulares; tendremos como función específica la de sancionar o imponer sanciones por responsabilidades administrativas graves; así como sancionar a los particulares que participen en actos vinculados con estos actos irregulares graves.

Es evidente que este es un avance en el cumplimiento de las metas fijadas y de los compromisos internacionales, como los que estamos analizando el día de hoy.

Creemos que la confianza social en el Tribunal es mucha, pero también tenemos, y ahí viene en la frase, salió del reciente avance de la OCDE sobre resultados preliminares en su estudio “Cómo hacer respetar la integridad del sector público mexicano”, ahí se dice textualmente, leo, que: “estas iniciativas traen el potencial de mejorar la coordinador –aspecto, yo decía, es el más importante–, la eficacia y la oportunidad del actual sistema disciplinario administrativo”.

El incremento en nuestra competencia ayudará a llevar mayor consistencia en la aplicación de la ley y podría ayudar a asegurar que todos los casos sean disciplinados, lo diría yo en mis palabras.

Creo que esta afirmación no nos deja lugar a dudas que tenemos que tomar muy en serio esta nueva facultad, como lo estamos haciendo, pero para esto ya hemos pedido, rogado, suplicado a los señores senadores y a los señores diputados también, que en la legislación secundaria se atienda a los principios de la verdad material y al principio de razonabilidad o de proporcionalidad.

¿Cómo?

Haciendo hincapié en que la medida debe ser tanto idónea para inhibir la corrupción como necesaria y proporcional con la falta cometida.

Es decir, la sanción se debe imponer en una relación de medio a fin que se persigue con la medida, generando con esto un efecto ejemplificativo multiplicador, que permita lograr que es lo que buscamos, que todo acto de corrupción sea detectado oportunamente y la percepción de que esto así va a ser y que va a ser sancionado justamente.

La OCDE ha dicho que el fin no es sólo castigar sino inhibir el incumplimiento futuro y eso es lo que se pretende con la reforma y lo que pretendemos con todos los principios que estamos solicitando queden claros en la legislación secundaria.

En este sentido quisiera comentar que a partir de la entrada en vigor de la legislación secundaria, respecto del sector privado, el tribunal tendrá la misma facultad que tienen ahora los jueces penales, pero en el ámbito administrativo, que es lo que el señor representante de la OCDE decía.

En este sentido tendremos facultades, ya viene la reforma constitucional, para suspender o intervenir las actividades o disolver una empresa que ha cometido, a través de sus miembros, actos de corrupción de servidores públicos, tanto –y esto quiero subrayarlo—en transacciones de comercio nacional como de comercio internacional.

México, ustedes lo saben, es uno de los países más abiertos al comercio en el mundo. Ustedes saben que desde el año 95 en el tribunal juzgamos tratados internacionales tanto tributarios, para evitar la doble tributación, como tratados comerciales como el Tratado de Libre Comercio o como el Tratado con la Unión Europea.

Adicionalmente esperamos contar con una facultad muy amplia de mejor proveer. Esto lo hemos platicado mucho con las senadoras aquí presentes, con el senador Encinas, con el senador Ríos Piter y con el senador Burgos, en el sentido de que lo que queremos es que si algún expediente llega mal integrado, tengamos la posibilidad de regresarlo.

Hay un dato que no les he dado: hasta el día de hoy, alrededor del 52 por ciento de los asuntos se fallan a favor del particular y un 48 por ciento a favor del Estado.

Dentro de este 48 por ciento hay un 19 por ciento que se falla por cuestiones de forma. Creo que ahí es donde tenemos la ventana de oportunidad que nos va a permitir que nadie que realice un acto de corrupción, por lo menos desde el punto de vista administrativo, sea no sancionado.

También en un momento dado estamos pidiendo que nos permitan la posibilidad de corregir errores que vengan en el expediente, o sea, con la facultad de mejor proveer y tendremos que especificar temas que ya vienen en la reforma constitucional como el respeto a los derechos humanos de los presuntos responsables, el apego a los principios de debido proceso y, como se deben generar incentivos para inhibir actos contrarios.

Ahora, se nos preguntó en el documento que se nos mandó, qué recomendábamos para efectos de que no sólo nos dirijamos hacia el cohecho nacional, sino también hacia el cohecho internacional.

Bueno, la primera recomendación que nosotros haríamos es que aceleremos la instrumentación del sistema, tanto a nivel federal como estatal y municipal, dirigiéndolo específicamente también, o sea también, no sólo, sino también a la sanción a particulares.

En este sentido debo decir que la reforma constitucional nos da un horizonte muy preciso. Dentro de un año, a partir del 27 de mayo, tienen que quedar listas las reformas a la legislación secundaria y seis meses después hacia el resto de las entidades federativas.

Pero además ¿qué otra cosa sugeriríamos nosotros? Así como hay convenios para intercambiar información tributaria, creo que se deberían de instrumentar convenios para intercambiar información en materia de anticorrupción, o que permita acciones inmediatas y contundentes en todos los ámbitos y en todos los países.

Porque así como decimos que no sólo hay adentro y afuera, pues también no sólo están aquí sino también están afuera y no sólo están afuera sino también están aquí.

Luego además, creo yo que eso ya se está iniciando ya desde hace mucho tiempo que se inició, pero hay que reforzar la difusión de buenas prácticas gubernamentales, como lo decía el señor representante de la OCDE, así como de los valores de los códigos de ética de todas las instituciones públicas de los tres poderes y de los organismos autónomos, como el tribunal o el Banco de México.

Además reforzar temas como el que ya veíamos de las empresas socialmente responsables; reforzar transformaciones en las empresas con el fin de acabar con pérdidas relacionadas con la corrupción, vincular sus metas con los intereses sociales de las comunidades y proteger el medio ambiente a través de aspectos como mejorar el ámbito laboral, de forma que los directivos de las empresas sean los que pongan el ejemplo.

Adoptar principios de transparencia, ética e integridad y eliminar los incentivos para romper las reglas en el sector privado, ajustándose a un código de conducta y precisando que el incumplimiento por parte de la empresa, ya no sólo de las instituciones públicas, de la empresa, ese código no será tolerado.

Estamos conscientes de la responsabilidad del sector público, pero el sector privado es el principal motor de la economía, por lo que el compromiso, la experiencia y las ideas de los empresarios en el combate a la corrupción resulte indispensable.

Como ellos mismos han dicho, todos somos ciudadanos inscritos en un proyecto común que es lograr el desarrollo integral de nuestro país.

El Sistema Nacional Anticorrupción, por último, debe instrumentarse de forma que no sólo garantice el combate a la corrupción, sino que prevea medidas para respetar derechos humanos.

Con esta reforma, que es uno de los temas que se están pidiendo, se generará un sistema justo y eficaz. Esto ya está, nosotros tenemos una reforma en derechos humanos, me podrán corregir los señores senadores, creo que del 11 de junio de 2011 ó el 10 de junio de 2011, exactamente.

Ahora, debo decir además que esta reforma se complementa con todo el sistema de transparencia. Todo esto abona a lograr una favorable evolución en la generación de lealtad institucional, de profesionalización, de prevención, de colaboración nacional y fortalecimiento de los valores y virtudes, tanto del sector público como del sector privado, a fin de combatir efectivamente la corrupción.

De esta forma, el cumplimiento de todos los compromisos internacionales, pero sobre todo del compromiso con el pueblo de México, se seguirá dando, pero dentro de un entretejido jurídico, armónico y coordinado respecto de la legalidad y la firmeza frente a la corrupción en beneficio de México y de los mexicanos.

Muchas gracias.

SENADOR ARMANDO RÍOS PITER: Muchas gracias señor presidente del Tribunal de Justicia Administrativa.

Y ahora le doy la palabra al doctor Mauricio Merino Huerta, quien es presidente de la Red por la Rendición de Cuentas, así como profesor de investigación de la División de Administración Pública del CIDE, del cual fue director del 2005 al 2011.

Fue consejero electoral del Consejo General del Instituto Federal Electoral, siendo presidente de la Comisión de Servicio Profesional Electoral, de la Comisión de Transparencia y acceso a la Información.

Tiene la palabra, doctor Merino.

DOCTOR MAURICIO MERINO HUERTA: Muchísimas gracias senador Armando Ríos Piter.

De verdad muchísimas gracias por la oportunidad de estar en este importantísimo foro, gracias en particular a la senadora Cristina Díaz y a las y los senadores que integran esta comisión, que están haciendo este relevante y complejo trabajo de redacción de la legislación secundaria en materia de transparencia y de combate a la corrupción.

Quisiera ser muy breve, solamente quiero, en primer lugar, recordar que apenas la semana pasada un grupo de 40 organizaciones que hemos venido colaborando, organizaciones de la sociedad civil, que hemos venido colaborando en torno de las red por la rendición de Cuentas, publicamos un manifiesto sobre el Sistema Nacional Anticorrupción.

Este manifiesto está en la página electrónica de la Red por la Rendición de Cuentas, es obviamente público.

En este manifiesto expresamos nuestra preocupación sobre el riego de que durante la hechura de la legislación secundaria en estas delicadísimas materias, se produzca una nueva fragmentación de normas y por lo tanto se desarticule el esfuerzo que ha venido haciendo el Estado Mexicano para imprimir mayor transparencia y combatir la corrupción en México.

Hemos observado ya la presentación de diversas iniciativas, hemos tenido incluso el privilegio de ser invitados, por ejemplo, por el senador Armando Ríos Piter, por la senadora Laura Rojas, a escuchar la presentación de esas iniciativas.

Y hemos también tenido la ocasión de participar en las audiencias públicas que el Senado de la República ha convocado para discutir la Ley Federal de Transparencia.

Y hemos conocido también los contenidos de la ley de la iniciativa propuesta para la Ley General de Archivos.

Y advertimos ya con preocupación que estos instrumentos jurídicos no están articulados entre sí y que su lectura por separado genera procedimientos, normas, incluso sanciones que se contradicen.

De ser aprobadas en sus términos, estos instrumentos jurídicos no contribuirían a garantizar mayor transparencia y no ayudarían a consolidar el combate a la corrupción en México.

Quiero ser lo más claro y preciso posible en esta materia, dado que esta es una oportunidad única para poder plantearlo en la misma casa donde estas iniciativas se están procesando.

Hemos aconsejado, y consideramos que sería muy deseable que organismos internacionales como la OCDE respaldaran esta idea, que antes de proceder a la redacción puntual de los contenidos legislativos, haya un acuerdo parlamentario sobre el contenido de la política pública de combate a la corrupción que debe seguir México.

Como bien sabemos, hay una diferencia entre escribir leyes a partir de diversas recomendaciones –y si me permiten decirlo así-, incluso de ocurrencias que van saliendo sobre la marcha, a escribir estas leyes como la secuela razonada, coherente, articulada de un consenso de política pública, especialmente cuando se trata de materias tan delicadas como las que hoy nos reúnen.

Es por esto que aprovecho esta oportunidad para invitarles señoras, señores senadores y demás integrantes de la mesa, a revisar el manifiesto que ya contiene, por lo menos a nombre de estas 40 organizaciones académicas y de la sociedad civil, lo que consideramos los mínimos aceptables de una política completa, articulada y coherente de combate a la corrupción en México.

En esta misma materia, quisiera añadir que, bueno, soy un lector asiduo y muy interesado de los informes que periódicamente ha venido produciendo la OCDE y sé y reconozco su calidad especialmente en materia metodológica y comparada.

Creo que ha sido realmente muy útil ese conjunto de recomendaciones.

Es por este motivo que tengo para mí que sería enormemente provechoso que las recomendaciones que emitiera la OCDE en esta materia en lo sucesivo, evitaran un riesgo adicional, evitaran el riesgo de que el informe al que seguramente están convocados y del que ya estamos hablando, tienda a construirse a partir de la información disponible de manera comparada de las bases de datos que ya están en manos de la OCDE con el ánimo de, permítanme usar esta metáfora, de construir un segundo piso de recomendaciones de combate a la corrupción, antes que de recomendaciones para resolver –sigo con mi metáfora- la movilidad básica en las calles donde realmente circula la corrupción.

Me preocuparía que cambiáramos de foco a tal extremo que perdamos lo fundamental por perseguir lo sofisticado.

En este sentido hay tres asuntos que me parecen de lo más relevantes y que en mi opinión no deben pasar de vista.

El primero es que en materia de transparencia, uno de los mayores obstáculos que enfrenta México todavía al día de hoy, es la producción misma de información pública.

Como se sabe bien en esta sala, los archivos llegaron al final de la ruta de reformas constitucionales y legales que hizo México durante la década anterior.

La última de las leyes que se consideró fundamental para poder garantizar el derecho a saber que hoy celebramos precisamente a nivel internacional, fue la de archivos.

Y eso no sucedió sino hasta que el país cobró conciencia en su administración pública y en la sociedad, de que no se puede tener acceso a la información si no se tiene la información.

Una obviedad absoluta que sin embargo pasó inadvertida durante varios años en México, tanto como del 2002 al 2012; pasaron 10 años entre la Promulgación de la Ley de Acceso a la Información en su versión original y la Ley Federal de Archivos del 2012.

Hoy tenemos un problema similar. No estamos produciendo información como país; no lo estamos haciendo de manera sistemática.

No tenemos una política de gestión documental suficientemente articulada y mucho menos la tenemos a nivel de estados y municipios.

Tampoco en el Gobierno Federal y tampoco, debo decir en honor a la verdad y aún a riesgo de ser descortés, en esta misma Casa de la República.

Todavía el día de hoy, en el Senado de la República y en la Cámara de Diputados, estamos confiando en que el programa de trabajo para producir información de manera sistemática, se lleve a cabo en los términos en que lo ordena la propia Ley General de Transparencia que ya está en vigor.

Yo aconsejaría, si ustedes me lo permitieran, que una gran aportación de la OCDE a estos trabajos pudiera enfocarse a la gestión documental, a facilitar la vida de las personas que deben tomar decisiones en el día a día, en el nivel más básico, más cotidiano de la gestión pública, porque sin esa gestión documental los esfuerzos de segundo piso a los que me estoy refiriendo, no van a tener éxito, o los llegarían a tener probablemente dentro de varios lustros.

Un segundo punto que me importa también subrayar, es la posibilidad de obtener colaboración, asesoría, información de la OCDE en materia del mandato presupuestario que reciben todas las administraciones públicas de México.

El país tiene un grave déficit en cuanto a la claridad del mandato presupuestario.

Ustedes saben muy bien que una cosa es tener presupuestos aprobados por la Cámara de Diputados y otra muy distinta que estos presupuestos expresen objetivos puntuales con indicadores puntuales y con mandatos que puedan ser evaluables a lo largo del tiempo.

La mayor carga de dificultad técnica que enfrenta cualquier sistema de evaluación en México al día de hoy, es precisamente la ausencia de claridad en los mandatos presupuestarios que reciben los gobiernos.

No estoy hablando de trabajos complejos, no me refiero a hacer cada vez más técnico e incomprensible la entrega del presupuesto sino justamente es opuesto.

Hay experiencias internacionales y yo estoy seguro que la OCDE podría proveer a México con mucho éxito para facilitar que el Poder Legislativo, en este caso a través de la Cámara de Diputados, otorgue mandatos precisos, muy claros a los gobiernos cada vez que apruebe alguno de los gastos públicos.

Esto además facilitaría con creces la labor de la Auditoría Superior de la Federación que, como sabemos, es la responsable de fiscalizar las cuentas públicas del país, derivadas de la aprobación presupuestaria original.

En la medida en que los mandatos otorgados por el instrumento presupuestario son confusos, no se pueden cumplir, tampoco se pueden evaluar con suficiente eficacia y claridad.

De hecho es práctica común y muy poco estudiada, por desgracia todavía en México, que buena parte del presupuesto autorizado por la Cámara de Diputados, por buena parte me refiero en términos porcentuales a cerca de la mitad del presupuesto aprobado al principio de un ejercicio fiscal, se modifique durante el mismo ejercicio fiscal de tal manera que lo que el pueblo de México cree que va a ser realizado durante un año, durante ese mismo periodo se va modificando, de tal manera que al final del día es prácticamente imposible cumplir con la rendición de cuentas a cabalidad.

Existen técnicas, existen medios para que esto pueda ser evitado en el futuro. Y me parece que, recomendaciones de la OCDE en esta materia presupuestaria específica podrían ser, repito, de una enorme utilidad.

Termino señalando también que, en términos de la toma de decisiones, hay un enorme caudal –permítanme decirlo así– de oportunidades en materia organizacional.

Para decirlo rápido, México tiene una suerte, no quiero exagerar el fraseo, pero nuestra estructura organizacional, quiero decir quiénes son los responsables de cumplir los mandatos presupuestarios, qué personas y qué oficinas son las que deben llevar a cabo las funciones, las atribuciones concebidas por la ley, no siempre coincide con la formalidad de lo que ha sido aprobado originariamente por el legislador.

Decía que no quiero exagerar este planteamiento, pero necesito, para efectos de explicarme mejor, decir que hay una suerte de doble contabilidad organizacional en México.

Una es la que aparece de manera formal en los manuales de organización, en las reglas de operación de las distintas organizaciones públicas, y otra distinta es la que se realiza en la práctica.

Quien cumple una función determinada, en realidad en la práctica realiza una diferente, y esto ha provocado no solamente una captura de los fines institucionales y una desviación de los objetivos formalmente establecidos, como además dice la literatura clásica en esta materia, sino que ha obstaculizado y confundido la posibilidad de que se cumplan los objetivos establecidos por el legislador en cada mandato presupuestario.

Me parece que las recomendaciones de OCDE en términos comparados para resolver este tercer problema, pueden ser, ya lo han hecho, conozco estudios de OCDE, por ejemplo en materia de servicio profesional de carrera; conozco estudios en materia de la organización de la administración pública; sería enormemente deseable que fueran aún más precisas esas recomendaciones, que llegaran a territorios mucho más concretos, de tal manera que los tomadores de decisiones en el país pudieran contar con esas referencias para actuar con más eficacia.

Concluyo, entonces, insistiendo en que las normas que efectivamente son de celebrarse y que han abierto una enorme expectativa de cambio en México en estos años, pueden, sin embargo, acabar en papel mojado si no tenemos una legislación secundaria que responda de manera coherente y completa a una política pública compartida por los grupos parlamentarios, y naturalmente por el gobierno mexicano.

Y, en el mismo sentido, esta operación de combate a la corrupción y de ensanchamiento de nuestro derecho a saber, pueden también acabar en un auténtico desastre –la expresión no es esta vez exagerada, es una voz de alerta– si no completamos una labor técnica bien hecha en materia de gestión documental, si no precisamos el mandato presupuestario y si no conseguimos que ese mandato presupuestario tenga responsables muy precisos y formalmente establecidos en armonía con la realidad cotidiana de la administración pública.

Es en estos temas en donde creo yo que las aportaciones de la OCDE, señoras, señores senadores, pueden serles de una enorme valía.

Agradezco mucho su atención.

SENADOR ARMANDO RÍOS PITER: Muchas gracias al doctor Merino.

Y ahora tenemos en el uso de la voz a José Rolda Xopa, quien desde 1995 se dedica a la Academia, siendo profesor del Departamento de Derecho del ITAM, donde fue Director de los Programas de Licenciatura y Maestría en Derecho.

Y es profesor investigador de la División de Administración Pública de CIDE.

Se ha desempeñado como servidor público en el Distrito Federal y también en la Secretaría de Gobernación.

Tiene la palabra el Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, el doctor José Roldan Xopa.

DOCTOR JOSÉ ROLDAN XOPA: Muchas gracias, senador.

Al igual que mis colegas, agradezco la invitación. Y, por supuesto, para todos es un enorme reto esto que se nos plantea en el futuro, dado que tenemos como central la pregunta de si seremos capaces como país de establecer un sistema en verdad eficaz, o bien tendremos un riesgo de una expectativa frustrada.

Y por supuesto que queremos que no sea de esta manera; y, por tanto, es relevante, y yo me sumaría simplemente a la advertencia que ha hecho el profesor Merino, de que esta discusión tiene que ser detallada, tiene que ser con un alto grado de conocimiento; tiene que ser centrada en cuáles son los riesgos y, por supuesto, en una ruta de minimizar los posibles errores y maximizar el grado de certeza y de éxito que podamos tener al final del camino.

Me gustaría centrar mi intervención en algunos puntos que me parece que son relevantes en este camino de tener un mejor entramado normativo en el Sistema Nacional Anticorrupción.

El primero, es que el solo sistema y la sola normatividad por sí misma, si las apreciamos como autosuficientes tendríamos el riesgo del primer error.

Hay otras condiciones, y me parece que la experiencia en Guatemala nos da un ejemplo muy claro de que existen necesariamente que haber otras condiciones que posibilitan acciones sociales y que tienen que tienen que ser las ayudaditas a los (…) institucionales y a la normatividad y a su eficacia.

Y destacaría dos en nuestro caso:

Primero, la necesidad de fortalecer la libertad de prensa y la autonomía de los medios de comunicación.

Los medios de comunicación tienen una relevancia importante en la denuncia, en la documentación, en los contrapesos sociales y, por supuesto, el poner enfrente el modelo de negocios que en este momento tienen los medios de comunicación, en donde la publicidad gubernamental juega un papel relevante y, por supuesto, es un mecanismo de torcedura de mano, es uno de los aspectos centrales.

Si no modificamos el modelo de negocios y, por tanto, las formas de decisión sobre propaganda gubernamental, tendríamos ahí un problema que nos dificultaría más el éxito del combate a la corrupción.

La segunda cuestión tiene que ver con el propio Sistema Electoral. Y me parece que los partidos tienen que reflexionar seriamente en sus modos de hacer política y, por tanto, de auto-controlar, o bien de resistir al canto de las sirenas, y pensar en el Sistema Anticorrupción en una especie de mástil ante el cual tienen que atarse para poder resistir a las tentaciones.

En la lámina del distinguido funcionario de la OCDE, se mencionaba como uno de los problemas el clientelismo.

Por supuesto, el clientelismo no solamente es un problema de corrupción, sino también es una forma de hacer política y una forma muy relevante de hacer política en donde los ciudadanos no somos ciudadanos sino somos apreciados por clientes.

En la medida en que no se dé alternativa a esto, por supuesto se seguirá de manera mucho más llana las prácticas políticas y financiamiento de campañas en donde la corrupción no es más que una alternativa y un camino que pareciera no tener solución, de hacer pagos diferidos. Y, por tanto, este es uno de los problemas centrales.

Y también tiene que ver con otro problema que me parece que es estructural, y es el extraordinario desbalanceo entre los privilegios o las prerrogativas de los partidos y sus responsabilidades.

Hemos construido un Sistema Electoral de excesivos privilegios, que son las prerrogativas mal llamadas derechos, y una existencia de muy débiles responsabilidades y mecanismos de rendición de cuentas.

Planteado eso como los presupuestos, es relevante establecer algunas cuestiones mucho más puntuales y que son de los grandes problemas del Sistema Nacional Anticorrupción.

El primero tiene que ver con que la corrupción consiste en un incumplimiento de un deber de seres humanos que tienen ciertas posiciones relacionadas o en el ejercicio del poder público que son violadas y esta violación conduce a daños públicos y beneficios indebidos privados.

Y esto nos plantea una primera cuestión:

¿Cuáles son aquellos sujetos o personas que tienen que ser los comprendidos en cualquier legislación anticorrupción?

Son los servidores públicos, efectivamente, pero no solamente los servidores públicos; y esto nos da un elemento relevante, sino que en la medida en que estamos frente a una práctica, tenemos que comprender a todos aquellos que tengan una posición de decisión o de influencia en la decisión, que son por supuesto servidores públicos, pero también pueden ser por ejemplo, dirigentes de partidos, candidatos, personas que han sido designadas pero aún no entran en función y aquello que la literatura internacional nos habla como las personas políticamente relevantes.

Entonces, el marco legislativo y el ámbito de los sujetos que pueden ser susceptibles de prácticas de corrupción o relacionadas con y por tanto comprendidas en los ámbitos de las conductas sancionables, tienen que comprender también esta posible gama de sujetos.

La siguiente cuestión es: en el caso de la OCDE, ha centrado sus esfuerzos en la comisión sobre cohecho y en la relevancia penal. La reforma anticorrupción establece por supuesto algunas cuestiones que tienen que ver con el régimen penal, pero la otra parte tiene que ver con el régimen administrativo.

Y por supuesto hay relación y las conductas pueden ser calificadas de una manera más o menos similar en ambos terrenos; en el penal y en el administrativo. Pero también es muy relevante establecer las diferencias entre lo penal y lo administrativo.

Lo penal suscita la necesidad de precisión, de conductas de la manera más exacta posible dado que es una exigencia mayor en las garantías del debido proceso y esto es natural; pero por otra parte la regulación de las faltas administrativas tiene que tener muy claro cuál es aquel ámbito que se busca proteger y tiene que ver más con el adecuado funcionamiento institucional y por supuesto, con los mandatos que tienen aquellos que tienen esta posición de cuidado sobre la función pública y lo que tenemos es que el diseño del régimen de responsabilidades de administrativos, tiene que suponer una política pública que comprenda no solamente la regulación de las conductas; sino la forma de organización institucional y por supuesto, las posibles respuestas; sean éstas en los mecanismos de control interno o bien sean éstas en aquellos entramados que tienen que ser pasados por los procesos judiciales y la forma de acción de los procesos judiciales.

Esto nos lleva a otro terreno: la necesidad de garantizar el buen funcionamiento institucional de aquellos órganos que son los pilares del sistema nacional anticorrupción y que tienen que tener enfrente la objetividad, la imparcialidad y la confianza para poder operar el sistema.

Hay, por supuesto, severos enemigos para esto. ¿Cuáles son los severos enemigos?

Citaría algunos: por ejemplo la designación de magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa o de otros órganos relacionados con esto; por las cuotas de los partidos. Si son los políticos los que a su vez van a juzgar a los políticos, entonces el sistema nacerá muerto.

Lo que está pasando en los últimos días en estos escándalos que se dan en la opinión pública o parte de la opinión pública, en donde los mecanismos fallan cuando nos encontramos ante órganos de procuración de justicia en los cuales se duda de su objetividad y su imparcialidad; es posible que se reproduzca y por tanto esto daña severamente la eficacia o la efectividad de los sistemas anticorrupción.

Y por supuesto, y con esto concluiría, es necesario cuidar las bases en las que se construye el sistema anticorrupción; pero por otra parte también, que los mandatos que se den a los órganos de coordinación, pienso yo en el comité coordinador del sistema o en el comité ciudadano, estén diseñados, constituidos, integrados, se establecen los mecanismos de presidencia, de secretariado técnico de tal manera, y aquí recojo uno de los elementos que plantea el profesor Merino, se utilice la información, se ordene la información en la idea de resolver problemas y se tenga muy presente que el sistema no solamente es un sistema de sanciones, que lo es y tienen que ser eficaces; pero también es un sistema de prevención y también es un sistema de corrección.

Como país tenemos que aprender de nuestros errores y por supuesto, corregirlos. El magistrado Hallivis mencionaba un número dramático: no son solamente pocos los casos que llegan al Tribunal, sino de esos pocos casos, más de la mitad, son perdidos por la Administración Pública.

Esto es, suponiendo que hubiese sanciones, suponiendo que hubiese una muy fuerte presunción de responsabilidad, más del 50 por ciento son revocados, lo que indica posiblemente o bien que hubo fallos institucionales en la integración de los expedientes o que hubo acusaciones injustificadas y sanciones injustificadas. Estas dos son igualmente reprobables y por tanto tienen que corregirse.

Entonces, ¿cómo podemos aprender de los errores?, significa también cómo podemos usar de mejor manera y de la manera más inteligente, la información que resulte del Tribunal o la información que resulta del INAI o la información que proviene de las procuradurías o de la Auditoría Superior de la Federación, para poder corregir los errores.

Entonces, por supuesto se nos plantean estos retos como país y me parece que estamos en la oportunidad de corregirlas y por supuesto, para esto hay que conocer, irnos con calma y plantear la mejor forma de resolverlas.

Muchas gracias.

SENADOR ARMANDO RÍOS PITER: Muchas gracias al doctor Roldan Xopa.

Y para cerrar esta primera parte del Seminario, le doy la palabra a Luis De Mello, quien ya nos hizo una introducción. Él es director adjunto de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial de la OCDE.

Tiene la palabra, doctor Luis De Mello.

DOCTOR LUIS DE MELLO: Muchas gracias, senador.

Si usted me permite, creo que no voy a presentar lo que teníamos aquí preparado, porque creo que muchos de los temas ya se han planteado. Pero quisiera, quizá, subrayar unos puntos que creo que estuvieron muy claros en las ponencias de esta sesión y que nos van a ayudar en la OCDE a pensar un poco más el contexto, agregar algunos elementos que creo que van a ser muy importantes en el contexto de nuestra cooperación con México en estos temas.

Creo que un punto esencial que se comentó en la apertura y hoy en esta sesión, es el cambio de cultura; cambio de cultura y cambio de paradigma que es algo que está permeando todo lo que se está platicando aquí.

Y hay muchos elementos que contribuyen a este cambio de cultura y de paradigma. Se mencionó, por ejemplo, la cuestión e importancia de códigos de conducta, de ética, cuestiones que tienen que ver con cambios en recursos humanos, en las competencias que requiere este nuevo paradigma en el sector público; cuestiones que tienen que ver con control efectivo en el gobierno y en fin, un número de varios elementos que contribuyen a este cambio de cultura.

Pero también un cambio de cultura que tiene que ver con la sociedad de un modo más general, que vaya más allá del sector público del gobierno. Creo que también es un punto importante que se comentó.

Y varios elementos contribuyen a ello, por ejemplo: se planteó la cuestión de la transparencia. Transparencia en términos de acceso a información, acceso a datos, acceso a documentos; temas que tienen que ver con gobierno abierto de un modo más general, con transparencia presupuestaria, transparencia en todos los ejes que constituyen las políticas públicas.

Y claro que esta relación de cambio de cultura, más allá del gobierno que tiene que ver con sociedad, requiere una concientización de la sociedad, de lo que es este cambio de cuáles son los elementos, cuáles son los pasos esenciales, las estrategias que van a contribuir a este cambio; temas de integración de políticas, de diálogo con la sociedad, de diálogo entre gobierno y tantos elementos que son importantes.

Un tercer punto que creo que fue muy claro, quedó muy claro en las discusiones y usted, senadora, lo mencionó también; usted también, senador, en su apertura, que tiene que ver con coordinación.

Coordinación, se planteó un aspecto de coordinación que es la coordinación horizontal entre diferentes agentes, diferentes actores, en el mismo nivel de gobierno o en el mismo poder de gobierno, el Legislativo, el Ejecutivo o el Poder Judicial; pero también se planteó la necesidad de avanzar en términos de coordinación, de políticas, de reformas entre los niveles de poder, y por eso estamos trabajando con los estados; también los municipios tienen un papel muy importante porque están ahí lo más cerca posible de la población. Entonces, es muy importante ese aspecto multinivel de la coordinación.

Y también se planteó el tema de la coordinación internacional. De hecho, la recomendación del trabajo en la cuestión del cohecho a funcionarios públicos de OCDE, se enmarca en esos esfuerzos de coordinación internacional también.

Y por fin creo que hay que anotar la importancia de reformar, de diseñar reformas pensándolas en términos de un paquete de reformas; por eso estamos hablando de un sistema nacional, estamos hablando de estrategias, porque en verdad es una forma de diseñar reformas, de modo que cada cual de sus componentes, de cada cual de sus elementos principales se apoyen mutuamente y puedan crear una dinámica positiva de cambio, cambio más amplio de modo que los resultados finales sean más ampliaos y más potentes que la visión de las partes componentes.

Creo que hay que hablar en términos de paquetes de reformas y paquetes de reformas tiene que ver como he dicho, con diseño y por eso la experiencia internacional, las mejores prácticas, los estándares más altos, eso tiene que ver con eso, con compartir información, compartir información, compartir experiencia, de modo a buscar los objetivos más altos.

Pero también tiene que ver con el respeto a las características institucionales de cada país, con el pasado, con la historia legal jurídica, con las tradiciones de un país, que requieren adaptaciones cuando uno pone en práctica los paquetes de reformas.

La importancia de los actores, se habló de, por ejemplo, del papel de la auditoría, de la fiscalía, de los tribunales son los actores relevantes en torno a estos paquetes de reformas y también el punto esencial de la implementación. No basta diseñar elementos de política, hay que implementarlos, hay que dar vida a todos estos esfuerzos cotidianos.

Y también creo, para concluir, creo que quedó muy claro también que estaos todos buscando evitar de modo más amplio, lo que estamos haciendo es evitar la captura de las políticas públicas.

Es imaginar sistemas e instituciones, herramientas, procedimientos, arquitecturas institucionales que permitan evitar la captura. Y hay dos aspectos en este esfuerzo de evitar la captura.

Uno tiene que ver con informar las decisiones, informar las políticas y se comentó de eso en la mañana y también el aspecto que tiene que ver con contrarrestar las vulnerabilidades.

Entonces, el aspecto de identificar y poner habilidades, de tener una postura estratégica en relación a cómo evitar y cómo tratar estas vulnerabilidades es muy importante.

Entonces, un cuadro muy amplio de reformas más generales que tienen que ver con cómo evitar la captura de políticas públicas, esfuerzos en el sentido de hacer un cambio, promover un cambio de cultura, un cambio de paradigmas y al mismo tiempo de pensar en todas las formas como las partes, los componentes de todos esos esfuerzos se puedan apoyar mutuamente.

Y por eso más una vez más quisiera agradecer la invitación y la participación, la oportunidad que el Senado nos da de participar en este debate, en este diálogo con México y de este modo trabajar juntos y ver cómo la OCDE les puede ayudar de la forma más eficiente posible.

Muchas gracias.

SENADOR ARMANDO RÍOS PITER: Muchas gracias a Luiz de Mello por parte de la OCDE.

Con esto terminaríamos, presidenta, este primer panel, esta primera sesión, agradeciéndole con un aplauso a nuestros ponentes e invitados.

Muchas gracias.

SENADORA MARÍA CRISTINA DÍAZ SALAZAR: Agradecemos muchísimo la moderación del senador Armando Ríos Piter y desde luego a quienes participaron en este primer panel.

El segundo panel lo va a conducir, lo va a moderar nuestra amiga la senadora Lisbeth Hernández Lecona.

SENADORA LISBETH HERNÁNDEZ LECONA: Muchas gracias senadora Cristina Díaz.

Como segundo panel tenemos el tema garantizando la ejecución penal y combatiendo el soborno extranjero.

Como parte de la Convención de la OCDE contra el soborno, México se sometió a la evaluación Fase 3 en octubre del 2011. Derivado de esta situación, el grupo de trabajo de la OCDE sobre soborno, en las transacciones comerciales internacionales hizo una serie de recomendaciones para México, para mejorar la implementación de la convención.

En junio del 2014 México presentó un informe de seguimiento sobre la aplicación de las recomendaciones de la Fase 3. Es por ello que en esta sesión se presentarán los resultados de la evaluación de México en la Fase 3, incluyendo las recomendaciones de la evaluación en materia de la ejecución de las leyes mexicanas sobre soborno extranjero, con el fin de informar la nueva arquitectura institucional para la aplicación de las leyes penales, para el tema de corrupción.

Los temas y preguntas que haremos a nuestros hoy ponentes, básicamente reza en las siguientes interrogantes:

¿Cómo fortalecer la investigación y la persecución de los delitos en materia de corrupción, incluyendo los sobornos en el extranjero?

Otra de las interrogantes que hemos visto a nivel social, a nivel gubernamental es ¿cómo fomentar la colaboración efectiva entre agencias implementadoras?

¿Cómo asegurar que las personas morales también sean sujetos obligados?

Para ello contamos en este panel con la importante participación de William Loo, jefe adjunto de la División Anticorrupción de la OCDE; analista legal en la División de Anticorrupción de la OCDE, dentro de la Dirección de Asuntos Financieros y Empresariales.

Sus responsabilidades principales incluyen el monitoreo de la implementación de la Convención Antisoborno de la OCDE; también es responsable de la iniciativa anticorrupción ABD/11D para Asia y el Pacífico, que es enfoque del trabajo con los países de esta región, que no sean miembros de la OCDE.

Brevemente fue fiscal del Departamento de Justicia de Canadá y le damos la bienvenida y le agradecemos su participación en este panel.

Les pedimos de favor a los panelistas si nos acompañan en el presidium, si son tan amables. Si desea hacerlo desde su lugar, no tenemos inconveniente, por la traducción.

WILLIAM LOO: Antes de iniciar mi presentación, es en inglés. No sé si quieran audífonos aquellas personas que requieran interpretación simultánea. Sé que éstas están disponibles allá enfrente, si alguien requiere.

Antes que nada quiero agradecer al Senado por esta gran presentación a este evento de tanta importancia y poder hacer esta presentación sobre el trabajo que hemos hecho basándose en la Convención Antisobornos y enfocándonos en México.

Mi presentación incluye cuatro partes. Voy a hablar brevemente primero de la Convención Antisonbornos de la OCDE para darles un contexto de en qué se basa mi presentación.

Después voy a platicarles también de todos los aspectos de esta convención y cómo se aplican a México. Después la aplicación de estos sobornos en la convención y también vamos a hablar de la responsabilidad corporativa.

Finalmente voy a hablar de las conclusiones que hemos sacado en todas estas áreas para el futuro, sobre todo en la aplicación y el desarrollo de un sistema anticorrupción en México.

De la Convención Antisobornos ya escucharon esta mañana y me voy a pasar mucho tiempo hablando al respecto, pero sí puedo mencionarles que el nombre completo de la Convención es la Convención para Combatir el Soborno de los Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones de Negocios Internacionales.

Esta convención no tiene que ver con todo tipo de corrupción, tiene que ver nada más con el soborno de funcionarios públicos extranjeros en transacciones de negocios internacionales o lo que llamamos el soborno extranjero.

Lo que más nos interesa saber es aquellas actividades de las compañías mexicanas, de los individuos mexicanos que van al extranjero y que estén sobornando a funcionarios no mexicanos para poder hacer negocios.

La mayoría de las cosas que discutimos en esta convención tiene mucho que ver también con el soborno nacional, cuando una compañía mexicana soborna a un funcionario mexicano, esto también es lo que es el soborno nacional y esta convención aplica para este soborno nacional.

El aspecto que nosotros tenemos es más el aspecto del suministro, nos enfocamos más en la persona que realiza el soborno, la compañía o el individuo que está dando el soborno y no tanto el funcionario que lo está recibiendo.

Sin embargo, muchas de las cosas que suceden en esta convención o que se mencionan en la convención también tienen que ver con el soborno nacional.

Esto entró en vigor en 1999. Tenemos 44 miembros en esta Convención, incluyendo México, pero también incluimos a los 34 miembros de la OCDE, así como 7 que no son miembros de la OCDE, que son miembros completos de la convención y que representan algunas economías como Brasil, África del Sur y Rusia.

Uno de los puntos principales de la convención y que quiero que veamos todos es esta disposición que tenemos de monitoreo.

El artículo 12, específicamente requiere que todos los miembros de la convención den seguimiento sistemáticamente y monitorean la implementación completa de esta convención.

Y la convención también establece que este proceso de monitoreo tiene que realizarse en el grupo de trabajo de la OCDE sobre sobornos, o lo que llamamos el grupo de trabajo nada más.

Lo que hace este grupo de trabajo para promover la implantación y para monitorear la implementación de la convención es que realizada las revisiones por país, son revisiones entre colaboradores en donde cada uno de los países participantes de la convención es evaluada por otros de los miembros de esta Convención.

Cada una de las evaluaciones se hace en ronda. Nosotros acabamos de terminar nuestra tercera ronda de evaluaciones que se llamó la fase 3.

La evaluación de México en fase 3 se terminó en el 2011 y basándolas en las reglas del proceso de evaluación presentó un reporte de seguimiento en el 2014 y esos reportes de evaluación son de los que saco toda la información en la que baso la presentación del día de hoy y brevemente voy a presentarles los hallazgos de estos reportes de la fase 3 y del reporte de seguimiento el día de hoy.

También quisiera mencionarles que mi presentación no va a incluir todos los aspectos de las evaluaciones de fase 3. Solamente voy a hablar cómo establecer y la responsabilidad corporativa. Hay otros puntos con la protección y otros aspectos del reporte que no voy a mencionar el día de hoy.

Primero vamos a hablar cómo implantar o cómo ejercer esto y cuáles son los hallazgos y los requisitos de la convención en lo que se refiere a este aspecto.

Hay dos puntos de soborno de esta convención que dice que el soborno extranjero tiene que ser un crimen, un delito hacia otros artículos que requiere que ciertos países como México investiguen y acusen si hay algún tipo de caso de soborno extranjero y que también tenga los recursos necesarios para el seguimiento de todos estos crímenes.

Esto es lo que hemos hallado en la evaluación fase 3 en México y reconozco que esta evaluación de fase 3 acaba de presentarse hace algo de tiempo y quizá están un poco pasados estos datos.

Pero estos son datos que se presentaron para México del 2006 al 2010 y nos dijeron que en este momento sólo había dos investigaciones de soborno extranjero que se habían realizado en México y por cierto estos dos casos todavía no se han cerrado.

En lo que se refiere a sobornos nacionales, nos dijeron que había menos de 3 investigaciones anuales de casos serios de sobornos nacionales.

Y estos son casos serios realizados por la SPOCC, que es la Oficina de Fiscalización Especial para Combatir el Crimen. Es una oficina especial que tenemos para lidiar con los casos más serios de corrupción y tienen menos de 3 investigaciones al año presentadas.

Los casos menos serios, nos dijeron, fueron manejados por las oficinas de la PGR a nivel estatal y ahí nos informaron que solamente el 28 por ciento de estos casos menos serios llegaron a nivel de fiscalización anual.

Y, por último, no había datos disponibles sobre alguna sentencia o acusación para un soborno nacional.

La conclusión entonces es que estos niveles de ejercimiento de la ley parecen muy bajos. Uno esperaría tener un nivel mucho más elevado para casos de soborno nacional, dado que las encuestas normalmente indican que hay un nivel de corrupción mucho más elevado en México.

Aún las tasas de ejercimiento de la ley contra los sobornos parecen muy bajos porque el perfil económico de los negocios mexicanos indicarían que hay algunas compañías multinacionales que están basadas en México, que sí hacen operaciones en el extranjero y operan en áreas de riesgo, en países de riesgo, como por ejemplo países de Latinoamérica y países que podrían estar expuestos a cometer un soborno extranjero.

Por lo tanto nosotros pensaríamos que este nivel sería mucho más alto.

Hay razones que por ejemplo los reportes están incluyendo las prioridades a otro tipo. Encontramos los índices de aplicación mucho más altos que fueron encontrados en otros aspectos como tráfico de drogas y crimen organizado.

Desde luego estos otros tipos como el crimen organizado y tráfico de drogas deben de ser manejados exhaustivamente en México pero no debe ser manejado en vez de la corrupción.

Si la corrupción se permite que florezca, hay que hacer esfuerzos mayores para poder luchar contra tráfico de drogas y otros aspectos importantes.

Como ya dijimos antes, se debe dar este tipo de aplicación a esta aplicación, no solamente el apoyo o control criminal, delictivo.

Aquí, este tipo de situación es una actividad criminal y desde luego debe de atender este tipo de sistema.

Más aún, esta aplicación y este esfuerzo deben de ser el resultado con una serie de multas y no van a ser la imposición de cárcel. No será suficiente en este sentido: multas y cárcel.

Entonces todo esto se impone en contra de este tipo de oficial corrupto y no en contra de una compañía que paga este tipo de acción.

Entonces nosotros vemos lo siguiente:

Encontramos que hay un presupuesto insuficiente y recursos humanos insuficientes, por ejemplo, la SPOCC, la oficina del fiscal que es lo pensable para, digamos, trabajar con casos difíciles de corrupción.

Tienen un fiscal principal y tres fiscales subsecuentes, responsables de este tipo de acción, reforzar estos casos de corrupción fiscal.

El presupuesto también varía entre 22 en 88, y 22 en el área de 2010. Todo esto se asigna de acuerdo a la responsabilidad para poder investigar casos complejos de corrupción y se deben de continuar continuamente y reduciendo en ocasiones presupuestos y hay una rotación muy importante de investigadores en este punto y el presupuesto es insuficiente. Y entonces los casos de corrupción se han hecho más difíciles y esto hay que resolverlo.

Se necesitan expertos especializados en el caso de aspectos forenses, especialistas que son necesarios para poder investigar este tipo de casos tan complicados y desde luego cuando no están disponibles y no son suficientes en una multiplicidad de ocasiones.

Lo que yo quiero señalar acá que digamos se enfrenta acá a esta situación y que vale la pena considerar, desarrollar una legislación subsidiaria para la aplicación de este aspecto delictivo.

El aspecto de independencia debe de ser considerado. El aspecto de independencia se realiza en dos niveles en la Convención Anticorrupción.

Nosotros vemos que la cuestión independencia, independencia utilizada con la independencia de este sistema de aplicación de aspectos delictivos tiene que ver con el nombramiento, la disciplina de diferentes, digamos, fiscales, incluyendo al fiscal principal, diferentes recursos en la oficina como un caso principal.

El segundo aspecto tiene que ver con independencia en un nivel específico de casos y tiene que ver con la convención que específicamente está indicando que esta investigación no debe de verse afectado por intereses económicos nacionales y desde luego con un tipo de investigación de corrupción en relación a otro tipo de estado, o la identidad de estas personales legales involucrados en este caso en particular.

Para poner todo esto en perspectiva, no debe de haber una interferencia en este campo de investigación o aspectos de acción fiscal.

Con esto voy a hablar acerca del segundo tema: Responsabilidad

Acá nosotros tenemos esta convención, y la convención requiere que existan aspectos civiles, acciones y sanciones civiles y administrativas.

Además, la recomendación anti soborno del 2009, en el anexo 1 impone algunos requisitos adicionales sobre lo que establece un régimen de responsabilidad corporativa.

¿Qué esto de responsabilidad corporativa en México?

Bueno, el reporte de la fase 3 analizó básicamente lo que es el Código Penal Federal, el Artículo 11, y al analizar este Artículo, el reporte halló que había algunas faltas en este Artículo.

Hallamos que, de conformidad con esta disposición, una persona legal, una compañía sólo puede ser acusada si hay una persona o un individuo también acusado.

Y si una persona o un individuo falleció o huyó de México, por ejemplo, eso quiere decir que entonces no se podría acusar a la compañía, y esto podría ser un gran problema.

También el reporte mencionó que algunas de las compañías propiedad del gobierno, no pueden ser tampoco acusadas bajo el artículo11, y eso también es problemático, porque hay alguna gran cantidad de estas compañías que operan en México.

Y un problema adicional es que, basándose en el artículo11, sólo pueden ser acusados por sobornos que son pagados con los medios de una persona legal. Si la persona utiliza, por ejemplo, sus propios medios para pagar los sobornos de su propio bolsillo, no puede haber algún tipo de acusación.

Y, el último problema, como cuando hablamos de la aplicación criminal, es que hasta la fecha no hay ningún tipo de aplicación o de ejecución. No ha habido alguna acusación o sentencia bajo este artículo 11 del Código Penal, no sólo para los sobornos sino para cualquier otro crimen cometido de manera intencional.

Brevemente quiero mencionar este nuevo artículo 109-4 de la Constitución. Esto fue establecido recientemente y no fue incluido en la fase tres, en este reporte de fase tres.

Pero sí quisiera mencionar alguno de los puntos que están incluidos en esta disposición y que quizá los senadores quieran considerar cuando estén hablando de la implantación de legislación, considerando esta disposición.

Esta disposición no es suficiente para la implantación. Tiene que haber legislación adicional que se tiene que hacer para poder introducir esta legislación.

Y yo le pediría al Senado que consideren alguno de los puntos faltantes que han sido identificados en el artículo 11 del Código Penal, y asegurarse entonces que estos faltantes no estén incluidos en la legislación nueva bajo el artículo 109 de la Constitución.

Puede haber algunos límites a este artículo 109 de la Constitución, y es que queda cuestionable si esta disposición aplica nada más a corrupción nacional lo si aplica también a sobornos extranjeros siguiendo esta convicción anti-sobornos.

Otro punto faltante puede ser que superficialmente parece que el artículo 109 solamente aplica a lo que se llaman “violaciones serias”; por lo tanto, no cubriría todos los actos de soborno extranjero.

Y la última parte de mi presentación, quiero mencionarles un poco sobre las conclusiones y las lecciones que se puedan aplicar, o que México pueda aplicar para el futuro, conforme implanta esta convención y conforme implanta también este Sistema Anticorrupción.

La primera lección que nos queda muy clara del reporte de fase III, es que tenemos que tratar con la ejecución. Es momento de ejecutar las leyes que ya fueron aprobadas en México.

El Código Criminal ya tiene, ya incluye ofensas contra anti-soborno. También tiene algunas disposiciones de responsabilidad corporativa. Quizá no sean perfectas, pero son lo suficientemente buenas, y las fallas que tienen no suficientemente grandes para evitar que se ejecuten estas leyes.

Yo creo que el mensaje más claro del reporte de la fase III, es que es el momento de que México no esté nada más aprobando más leyes sobre la corrupción sino que realmente ejecuten las que ya tienen establecidas y asegurarse que, tanto las personas que realicen los sobornos como las compañías, sean responsables criminalmente de cualquier tipo de soborno.

¿Y cómo podemos hacer eso?

Anteriormente escuchamos a varios de los oradores que dijeron que es muy importante cambiar la cultura.

Pero el cambio de cultura aplica no sólo a la sociedad en general, sino a todas las agencias de impartición de la ley, a los investigadores, a los procuradores, a los jueces, a todo el mundo.

Hay una prioridad actual de que quieren castigar a los funcionarios, a tratar nada más con el lado de la demanda, por eso hay tanto énfasis en lo que es la ejecución administrativa, pero el soborno y la corrupción es así como el narcotráfico, también hay un lado de oferta, y así como el narcotráfico no es suficiente nada más cubrir el lado de la demanda y no cubrir el lado de la oferta.

Se tiene que establecer más prioridad al lado de este suministro de la oferta. Y la cultura de los procuradores y de los investigadores tiene que cambiar; tienen que empezar a investigar y acusar no sólo a los funcionarios sino también a las personas que realizan los sobornos y a las compañías.

Para hacerlo, tenemos que elevar el nivel de concientización sobre las disposiciones que ya están establecidas y que tienen que ver con el lado del suministro, que están en el Código Penal para sobornos extranjeros; y también todas las que están en el artículo 11 sobre la responsabilidad corporativa. Obviamente los investigadores y los procuradores tienen que tener conocimiento de todo esto antes de poder utilizarla.

Podemos hacer una analogía con el problema de poder confiscar o hacer un seguimiento del dinero.

Hace 50 años, la mayoría de los investigadores y procuradores normalmente se enfocaban en acusar, pero se les olvidaba perseguir el rastro de dinero; y después de 15 o 20 años de concientización, estos investigadores y procuradores están ahora como parte de su reflejo de sus acciones automáticas, empiezan también a buscar el camino del dinero y empiezan con la extinción de dominio de algunos activos ilegales.

Lo mismo tenemos que hacer con la aplicación criminal en contra de compañías, en contra de personas que cometen los sobornos para que los funcionarios y los investigadores no nada más vayan a atacar a aquellos funcionarios que son corruptos sino también a las compañías o a los individuos que les dan ese dinero.

Esto tiene que ver también con capacitación.

Los casos de corrupción, sobre todo los casos corporativos, requieren de habilidades específicas. Requieren contar con habilidades de contabilidad forense; requieren de especialistas en tecnologías de información para poder quitarles las inscripciones a los correos electrónicos, ver todos los correos electrónicos, todos los datos en las computadoras.

Todo esto requiere de capacitación; requiere de recursos también adicionales, porque la contabilidad forense y los expertos forenses en tecnologías de la información son muy costosos.

Para asegurar que haya una aplicación eficaz, estas agencias tienen que contar con los recursos necesarios y la experiencia y conocimiento necesarios.

Y mi último punto habla sobre la rendición de cuentas y la independencia.

Y esto es algo que los senadores quizá quieran considerar en el futuro para poder establecer o para poder implantar la legislación sobre este procedimiento anticorrupción.

Las agencias anticorrupción, los procuradores, tienen que rendir cuentas así como cualquier otra entidad pública.

Es importante recordar que las mismas herramientas que hacen que las agencias anticorrupción rindan cuentas, son las mismas herramientas que se pueden utilizar para atacar su independencia.

Por lo tanto, es sumamente importante tener un equilibrio entre la rendición de cuentas que dan estas entidades, estos individuos, pero también al mismo tiempo darles algo de independencia para que puedan operar.

Esta rendición de cuentas entonces debe de ser transparente y debe de basarse en méritos.

Tiene que haber independencia operacional para que estas agencias anticorrupción y los operadores puedan ser independientes. No debe de haber interferencia a nivel institucional; o sea, debe de haber una estructura en donde los procuradores sí rindan cuentas, pero al mismo tiempo tengan suficiente independencia para poder realizar una investigación de casos individuales.

Una de las cosas que me gustaría enfatizar es que tienen que tener la capacidad de poder recolectar datos, y esta rendición de cuentas debe de basarse en evidencias y en datos.

Hemos escuchado que vivimos en la era de los grandes datos, que las compañías recolectan grandes cantidades de datos, minan esa información y ven qué pueden hacer mejor. Pero lo mismo aplica para el gobierno y lo mismo aplica también para las agencias de impartición de justicia.

Debe de haber una recolección de datos para saber cómo las leyes anticorrupción se están aplicando, de tal manera que podamos evaluar qué tan eficaces son las instituciones de impartición de la ley que están ejerciendo estas leyes.

Con esto me refiero a que los datos tienen que tener el detalle suficiente para poder hablar del número de investigaciones, el número de acusaciones, el número de sentencias que se realizan de cada uno de los diferentes tipos de corrupción, ya sea por sobornos, conflicto de intereses, dependiendo de cada uno de los casos.

Y también debemos de recolectar datos sobre el tiempo que se tomó una investigación y una acusación, de principio a fin; así como las sanciones establecidas y algún tipo de confiscación que se hizo en cada uno de estos casos.

Todos estos datos tienen que estar separados por el tipo de ofensas y si estos casos son en contra de compañías o en contra de individuos.

Sin estos datos, no es posible poder evaluar la eficacia de las instituciones de impartición de justicia y por lo tanto, tampoco sería posible evaluar si las leyes ante sobornos son eficaces o no.

Con eso termino mi presentación, muchas gracias por su tiempo.

SENADORA LISBETH HERNÁNDEZ LECONA: Brillante exposición, muchas gracias William Logue, jefe adjunto de la División Anticorrupción.

Y ahora cedemos el uso de la palabra a nuestro siguiente panelista, José Gabriel Carreño Camacho, director general de Responsabilidades y Situación Patrimonial en la Secretaría de la Función Pública.

Brevemente, fue director general adjunto en la misma área, con importante trayectoria en el sector público, ha ocupado varios cargos en dirección y asesoría de administración pública federal; y en el gobierno del Estado de México.

Especialista en derecho administrativo, procesal y judicial. Abogado por la Universidad Nacional Autónoma de México.

Muchas gracias y recibimos a José Gabriel Carreño Camacho.

JOSÉ GABRIEL CARREÑO CAMACHO: Buenas tardes tengan todos ustedes y muchas gracias por la invitación por parte del Senado y de la OCDE.

¿Por qué la intervención de la Dirección General de Responsabilidades, cuando le corresponden las sanciones administrativas, dentro del apartado concerniente a los delitos?

Bien. Recordarán ustedes que una misma conducta cometida por un servidor público, puede tener diversas implicaciones, la misma Constitución así lo prevé. De hecho, una conducta al tiempo que puede ser constitutiva de una infracción administrativa, puede serlo de delito; también de una responsabilidad civil y en algunos casos de una responsabilidad política.

El nexo que existe entre la responsabilidad administrativa con el nuevo trabajo que se derivará del sistema anticorrupción, que es materia de la reforma constitucional de mayo de este año, va a dar insumos precisamente al Ministerio Público para que en su caso ejerza su acción penal bajo el nuevo esquema, obviamente; y va a contribuir con otras instancias, como lo es con la Auditoría Superior de la Federación, quienes continuarán por supuesto con sus facultades más enriquecidas y nos seguirá enviando, por supuesto, lo que serían los procedimientos de responsabilidad o los procedimientos administrativos de responsabilidad.

La Constitución, por primera vez, da facultades a los órganos internos de control. Anteriormente, estas facultades solamente estaban consagradas a partir de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas y es en este nuevo esquema donde se le dan todas esas facultades de investigación para identificar las infracciones administrativas, para determinar o continuar su procedimiento hasta sancionar aquellas infracciones que no sean de naturaleza grave; para integrar una carpeta o un pliego de responsabilidades, ello dependerá de la denominación que se vaya a emplear en las leyes secundarias; de lo que son las investigaciones que se dirigirán al Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa o en su caso, hablemos de órdenes de gobierno, a los tribunales homólogos en las entidades federativas.

También esas atribuciones de investigación de conductas, puede llevar u originar que se haga la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público, ya sea por algún conflicto de interés, algún enriquecimiento ilícito y ahí se determinará la necesidad de instruir un proceso y en su caso sancionar por la vía penal.

Quisiera hacer notar, como hizo mención el senador Armando Ríos Piter, cuáles son en esencia, qué es lo que en la práctica se necesita para poder combatir la corrupción y fomentar la integridad.

Desde la perspectiva de a quienes nos corresponde aplicar la ley, yo les diría que efectivamente no podemos ir nosotros como servidores públicos más allá de lo que prevé la ley. Es decir, nos regimos por el principio de legalidad.

Si una conducta, si una hipótesis normativa tiene determinados elementos o requiere que se reúna una suma de elementos para poder establecer que la conducta de un servidor público es una infracción, tiene que estar así establecida. Nosotros no podemos inventar nuevas hipótesis, son las que están previstas en ley; y de ahí tenemos la obligación de identificar el nexo que existe entre la conducta realizada por el servidor público y la hipótesis normativa.

Desafortunadamente, en muchos casos se considera que la conducta quedó impune. Es cierto, pudiera tener esa apariencia, pero repito, no se puede sancionar por el sólo hecho de que se cometió la conducta; la conducta debe de estar considerada como una irregularidad administrativa o en su caso, como un delito.

Otro aspecto que sería conveniente considerar dentro de las reformas o la creación de leyes secundarias, es el que se habló por parte de los panelistas anteriores de cómo los tribunales están echando abajo un gran porcentaje de resoluciones emitidas por las autoridades administrativas

Y sí, hay que reconocerlo: muchas de ellas son por una mala integración, por una deficiente investigación y reunión de los elementos para poder fincar con toda certeza la responsabilidad del servidor público.

Sin embargo, también debo decir que además de que una hipótesis no describe con toda precisión cuál es la infracción que se habrá de cometer o el delito que se habrá de perseguir, se da el caso de la interpretación que se lleva a cabo de esas hipótesis por las instancias competentes, estoy hablando del Poder Judicial.

Pongo un ejemplo: La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dice que los manuales generales de organización deben de estar publicados en el Diario Oficial de la Federación, para que surtan efectos ante terceros. Es correcto.

Pero la interpretación se ha extendido no solamente a los manuales generales de organización, sino a manuales de procedimientos; incluso en algunos casos se pretende que toda actividad que lleve a cabo un servidor público esté expresamente prevista en un ordenamiento de carácter público.

Si ustedes se ponen a pensar si un personal operativo que se le instruyó para que realizara determinado servicio, determinada encomienda, y no está prevista en un ordenamiento, difícilmente se le va a poder sancionar. O si se le sanciona, se va a nulificar esa resolución.

A lo que voy es que tenemos que perfeccionar esquemas normativos con esquemas operativos. La labor que vamos a hacer dentro de la Secretaría de la Función Pública es tratar de participar, de aportar en lo que más se pueda esas cuestiones de carácter práctico de quienes aplicamos el derecho dentro del régimen disciplinario para que se reduzca ese porcentaje de sanciones que se han nulificado y se incrementen obviamente, se vuelva cada vez más un mecanismo de inhibición de conductas irregulares.

Bueno, dentro del nuevo esquema de atribuciones que la Constitución prevé, se dice que el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa será el responsable de sancionar las conductas graves.

Por supuesto eso trae un amplio beneficio tanto de certeza jurídica para los involucrados, como para reducir ese número de resoluciones que son declaradas nulas.

Y será, precisamente, la labor del Congreso, de la Legislatura, el establecer cuáles son las conductas graves. No quiere decir que sea algo nuevo, ya la ley tanto en la Federación como en las entidades federativas prevé un catálogo de conductas graves.

Pero dependiendo de la forma en que se realiza una conducta no grave, en este momento los órganos internos de control, la Secretaría de la Función Pública puede calificar la gravedad de la misma; por ejemplo si hubo reincidencia, si hubo daño económico, si se afectaron intereses de particulares, etcétera.

Pero bueno, estamos precisamente tratando de contribuir para rehacer el catálogo de obligaciones de los servidores públicos o, como se le pueda definir también, de infracciones administrativas para que tengan mayor definición aquellas que serán graves y que serán manejadas, sea por los Tribunales de Justicia Administrativa o por los órganos internos de control, cuando no sean graves.

El nuevo régimen de responsabilidades, que también es algo que ha preocupado sobremanera a la OCDE, es ¿qué pasa con los particulares?

Bueno, también serán materia de responsabilidad administrativa.

Se les investigará sea por conducto de los órganos internos de control, para remitirlos a los tribunales de Justicia Administrativa, o en su caso se formule la denuncia correspondiente.

Esta nueva forma de ver la responsabilidad de las personas morales costó bastante trabajo introducirla en el texto legal.

Y se los digo porque esto desde las reformas en la materia penal, se decía cómo se puede sancionar a una persona moral, pues algo que no existe, es una figura inexistente, nada más es para efectos jurídicos.

Pues bueno, afortunadamente las discusiones llevaron a que precisamente sí se les puede sancionar, y lo dijo el doctor Manuel Hallivis: se les puede inhabilitar para que participen en los concursos de licitación, se les puede disolver como sociedades, se les pueden suspender sus funciones y también, por qué no, se puede sancionar a las personas físicas que les representen.

En el ámbito administrativo, la Reforma Constitucional introduce como obligatoria para los servidores públicos, la declaración de Situación Patrimonial, y la declaración de Posible Conflicto de Interés.

Ya la Declaración de Situación Patrimonial desde la anterior Ley lo consideraba, pero adelantándonos un poco a la entrada en vigor de este nuevo régimen constitucional, desde abril de este año, mediante un acuerdo secretarial se dispuso que todos los servidores públicos obligados a presentar Declaración de Situación Patrimonial, también lo estarían para declarar su posible conflicto de interés.

¿En qué consiste esto? Es una medida preventiva, es una medida para que el servidor público haga del conocimiento de la autoridad con quién guarda un interés personal, familiar o de negocios.

Todos, todos tenemos posibles conflictos de interés, y si trabajamos en la Administración Pública, sea federal, estatal o municipal, corremos el riesgo de materializar ese conflicto de interés en algo que constituya una infracción administrativa o un delito.

La medida preventiva radica en que precisamente si yo soy participante en una sociedad, pues no voy a poder intervenir si esa sociedad va a concursar en un procedimiento de licitación, y si lo hago incurro precisamente en una conducta irregular.

La intención es que tengan conocimiento, los órganos internos de control, de cuál es el posible conflicto de interés que declararon los servidores públicos y hablo de –entre paréntesis- un número de 205 mil servidores públicos obligados.

La totalidad de los que sí presentaron en tiempo su Declaración en el mes de mayo, su Declaración Anual, hicieron su Declaración de posible conflicto de interés.

El número de quienes declararon posible conflicto de interés es mínimo: aproximadamente 5 mil servidores públicos.

Eso no quiere decir que los demás hayan incurrido en alguna irregularidad; simplemente están diciendo: Yo no tengo ningún conflicto de interés con nada.

O probablemente se trata de una información no verídica. Eso ya se tendrá que ratificar, fiscalizar con las labores que les corresponden en los órganos internos de control.

Bueno, también se ha cuestionado mucho por parte de la OCDE; me ha tocado estar en varias reuniones con ellos; varios cuestionarios de cómo se puede garantizar la autonomía de las instancias fiscalizadoras –y hablo del tramo que a mí corresponde, de los órganos internos de control– cuando son designados por la misma administración pública.

Pensemos en este momento que ya el régimen transitorio está previendo que el nuevo titular de la Secretaría de la Función Pública, o con la denominación que adopta la Constitución del órgano de control interno del Ejecutivo Federal, tendrá que ser ratificado por el Senado. Ese es un mecanismo, por supuesto.

Los órganos internos de control, sus titulares son designados en este momento por el titular de la Secretaría de la Función Pública; entonces la cadena va para abajo.

Pero también los órganos internos de control responden ante una instancia. No quiere decir que por el hecho de que hayan determinado que no había elementos para investigar una conducta irregular y sí los había; o sin más ni más determinan no sancionar a un servidor público cuando existen todos los elementos para ello, también son fiscalizados, también existen entes a los cuales les rinden cuentas. En este caso, tenemos a la Contraloría Interna de la Secretaría de la Función Pública.

En fin, sí hay mecanismos de control de los órganos de control. Quizá se deban de perfeccionar, es cierto, estamos dispuestos a hacer todas las aportaciones pertinentes.

Tenemos dos ámbitos, volvemos al tema principal, de una misma conducta realizada por servidores públicos que puede ser materia de responsabilidad administrativa o de responsabilidad penal.

También la Constitución amplió el plazo de prescripción. Anteriormente la ley, solamente la ley de responsabilidades preveía de tres años las conductas no graves y de cinco años las graves.

Bajo este nuevo régimen, se amplía a siete años las conductas graves; pero además debe tenerse presente que eso es en la materia de responsabilidad administrativa. Las responsabilidades penales tienen su propio régimen.

Hablo, por ejemplo, de enriquecimiento ilícito; o las señales ostensibles de riqueza por parte de los servidores públicos; o una evolución patrimonial no justificada. Todo eso se investiga desde la esfera administrativa y puede caer en la esfera penal.

Pero, por ejemplo, si un servidor público tuvo un incremento patrimonial ilícito que va más allá de cinco mil veces el salario mínimo, tiene una pena privativa de 3 a 12 años. Entonces la prescripción, que es el término medio aritmético, se eleva por supuesto en la materia penal.

Bueno, ya lo dijo el maestro Hallivis, se tiene un año para expedir las leyes secundarias y a partir de la expedición, los congresos de los estados, 180 días para expedir las leyes que les regirán dentro de sus entidades federativas.

Para completar parte de lo que dijo el Magistrado, esperemos que haya acciones para mejor proveer. Algo similar a lo que se lleva a cabo por parte de los ministerios públicos cuando realizan la consignación de un expediente y el juez determina que no hay elementos, niega la orden de aprehensión; pero eso no quiere decir que hasta ahí se acabó el asunto: el Ministerio Público tiene la facultad de volver a integrar elementos y volver a presentar la consignación.

A eso se refería el maestro Hallivis, pero en la esfera administrativa, que si una investigación, una carpeta, un pliego de responsabilidades, repito, esto dependerá de la denominación que le dé de las nuevas leyes secundarias, no está bien integrado por parte de los órganos internos de control cuando se trate de conductas graves, se regresará o se pretende que se regrese con el propósito de que se reúnan esos elementos y cada vez sea menor el número de conductas que queden impunes, de conductas que no sean sancionadas.

Bien, entonces como ratificación, la nueva jurisdiccionalización del derecho disciplinario y su esquema dentro de la materia penal, es que ahora ya aplica explícitamente y expresamente a particulares.

Las personas morales van a responder de los actos que realicen, ellas por conducto de sus representantes; y se amplía este plazo, que sí es muy necesario por supuesto, porque a veces las investigaciones duran, tardan bastante tiempo desde un procedimiento de auditoría hasta que se concluye en el fincamiento de la probable responsabilidad, para de ahí interrumpir la prescripción de los plazos para sancionar o para ejercer las facultades disciplinarias.

Esta jurisdiccionalización permitirá –como ya les dije– dejar en manos de la autoridad administrativa la investigación de las conductas graves; pero en un ente jurisdiccional, la facultad para sancionar, lo cual por supuesto cumple con uno de los requerimientos que se nos hizo por parte de la OCDE de dar autonomía a estas instancias.

Muchas gracias.

SENADORA LISBETH HERNÁNDEZ LECONA: Agradecemos su importante e interesante participación al director general de Responsabilidad y Situación Patrimonial de la Secretaría de la Función Pública, José Gabriel Carreño Camacho.

Muchas gracias.

Con esto damos por terminado nuestro segundo panel y vamos a dar inicio a la tercera fase.

(Sigue tercera parte)

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