Versión Estenográfica de los trabajos de la Mesa 3, en el segundo día de las Audiencias Públicas en Materia de Seguridad y Justicia, a las que convocan las comisiones unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, del Senado de la República.

(Primera parte)

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Tendremos durante el día dos mesas: en esta primera mesa nos acompaña Carlos Cruz Santiago, representante de Cauce Ciudadano; José Reveles, de la Sociedad Civil; Jaime López Aranda, académico; Antonio Luigi Mazzitelli, representante regional de la oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; David Arellano Cuan, titular de la Unidad General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación.
Conforme al método establecido en las audiencias públicas, nuestros comparecientes tendrán una intervención inicial de hasta 10 minutos, que desahogaremos en el orden en los que hemos presentado a nuestros ponentes. Acto seguido, las señoras senadoras y los señores senadores formularán las preguntas que consideren y daremos, de nueva cuenta, oportunidad a que nuestros comparecientes puedan formular las respuestas pertinentes.
Sean ustedes bienvenidos al Senado de la República, les agradecemos a nombre de las comisiones unidas, la disposición para participar en esta audiencia pública.
Para iniciar tiene el uso de la voz, hasta por 10 minutos, don Carlos Cruz Santiago, representante de Cauce Ciudadano. Lo puede hacer desde su lugar o de cualquiera de las tribunas dispuestas en este Salón.
Damos el uso de la voz a don José Reveles, miembro de la sociedad civil. Le pedimos que lo haga desde la tribuna para poder garantizar que los medios de comunicación tomen los aspectos de su intervención.
Adelante, por favor, don José Reveles.
JOSÉ REVELES, SOCIEDAD CIVIL: Muy buenos días, muchas gracias por esta invitación.
Voy a tener que reclamarle a Carlos Cruz que me deja como primero, porque no llegó.
He leído el proyecto de ley de reformas que se ha enviado a las cámaras, y me parece de entrada, muy sesgado, muy cargado en contra exclusivamente de los municipios; y poco o nada autocrítico, Bueno, hay nula autocrítica en los niveles federal y estatal, eso es lo que me da como primera impresión.
Porque a la hora de repartir los cada vez más menguados recursos del país, los municipios van a la cola; pero en el momento de distribuir las culpas por la inseguridad, por el pasmo, por la ineptitud oficial, por falta de solidez institucional frente a la delincuencia, por la extensión de zonas de franca ingobernabilidad por toda la República, las alcaldías son colocadas en primerísimo lugar.
Dicho de manera drástica: en la visión presidencial priísta de hoy, que no ha variado un ápice de la del predecesor gobierno panista en este tema, al admitir que existe debilidad del Gobierno se coloca exclusivamente el problema en los municipios; por lo cual, las instancias estatales y la Federación, como si fueran ejemplo de pureza y de la ética del deber ser, pueden avasallarlos; se arrugan al derecho de intervenir en su vida interna y pueden inclusive, determinar su presente y su futuro.
El proyecto de reforma que pretende establecer el Mando Único de Policía Estatal, que aquí se analiza, no es sino la vieja aspiración de Genero García Luna desde que publicó su libro “¿Por qué mil 661 corporaciones de policía no bastan?”, en el 2006.
Hay que recordar la historia para poner en contexto la obsolescencia de una propuesta –que yo veo vieja– de alguien que tuvo enorme responsabilidad en la tragedia que hoy vive el país. Mientras se critica duramente la política de los dos sexenios precedentes del Partido Acción Nacional, simultáneamente se rescata la idea del ejecutor central de esas políticas que fueron, según el propio proyecto, que fueron al fracaso porque no hicieron disminuir, sino incrementar los niveles de violencia, de inseguridad en el país.
Decía yo que alguien que tuvo una enorme responsabilidad en la tragedia que vive el país y que ni siquiera ha sido llamado a cuentas por fabricar delitos, como lo demostró la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso Florence Cassez, hace exactamente dos años, mañana hace dos años; por haber declarado muerto falsamente a un capo como Nazario Moreno, “el Chayo”, con lo que alimentó a la delincuencia organizada en Michoacán, según denunció en días recientes el dirigente nacional del PRI; por encubrir a federales corruptos bajo su mando, que estaban al servicio de los cárteles de la droga y un largo etcétera.
En este diagnóstico enviado por el Poder Ejecutivo, con tal de justificar la anulación de la autonomía municipal, se carga con tintas negras el hecho de que las policías municipales están corrompidas, infiltradas, tomadas por la delincuencia.
Se citan encuestas en donde la ciudadanía tiene mucho menos confianza en esas policías municipales en la federal, en el ejército y en la marina, como si esa consulta fuera una prueba irrefutable –estamos hablando de la encuesta del INEGI– de la urgencia de las reformas.
Una sola frase exhibe la intencionalidad de pasar por encima de toda noción de república federal a un sistema en el que los feudos estatales y federales dominarán a los municipios cautivos, en su mayoría, de los favores de la federación o de los estados por su imposibilidad de obtener ingresos propios o recaudar los mínimos impuestos locales.
Esta ausencia de capacidad recaudatoria de los municipios, tiene a más de mil de ellos con presupuestos de un millón de pesos anuales, lo que es ridículo, no sólo para mantener un equipo mínimo de policía de proximidad, sino de sus necesidades más urgentes.
Este nuevo modelo policial tendrá un cambio cuantitativo y cualitativo. Se propone pasar de más de mil 800 corporaciones de policías municipales débiles a 32 sólidas instituciones de seguridad de las entidades federativas. Y yo subrayo la palabra débil para los municipios, sólidas para los estados, que está textual tomado del proyecto.
Según este texto enviado al Congreso, las policías municipales tienen un bajo nivel educativo. Más del 60 por ciento están conformados por analfabetas, por elementos con educación básica o máximo secundaria, con bajísimas remuneraciones que no alcanzan para sostener a una familia y sí son un incentivo para la corrupción.
Están cooptadas por la delincuencia organizada; hay 600 municipios que no tienen una corporación policial propia; el 86 por ciento cuentan con menos de 100 elementos; en unos mil 100 municipios el promedio es de 12 elementos de policía, si acaso.
Por todo ello, concluye el Ejecutivo Federal –lo estoy citando textualmente-: “Las policías municipales no han sido una opción institucional viable para atender las necesidades de seguridad del país”.
Por argumentos como los mencionados, el gobierno federal decide concernir la función de las alcaldías exclusivamente a diseñar y a ejecutar políticas públicas de prevención no policial de los delitos, una labor meramente administrativa. Es decir, se modifica el artículo 21 constitucional para dejar la seguridad pública local en manos del gobierno federal y de las entidades federativas.
En las circunstancias excepcionales de un país sumido en la inseguridad y en la pérdida de gobernabilidad, en cada vez más extensos territorios de la República, para nada ayuda criminalizar a las alcaldías.
El mismo exacto y severo diagnóstico de las carencias locales, podría conducir al fortalecimiento de las capacidades municipales tan puntualmente descritas, en vez de anular su existencia.
¿Por qué para solucionar la problemática y exhibir en el documento se opta por el borrón y cuenta nueva anticonstitucional con tal de anular la capacidad a mandos locales para cumplir el propósito de anular funciones y buena parte de la razón de ser de los municipios? Es más fácil atropellar la norma constitucional.
Es más fácil anular el principio del ayuntamiento libre; pulverizar el sentido de federación aludiendo inclusive a ejemplos de indefensión federal de Alemania y de Italia y del federalismo como operativo en Estados Unidos y en la Unión Europea.
Es más fácil que comprometerse a reconstruir el poder local y otorgar sentido y noción de proximidad a los policías con el escrutinio ciudadano, como ocurre en muchos otros países no mencionados en el texto –digo, por ejemplo Chile, por decir un país de ellos– en donde el éxito en materia de seguridad radica precisamente en darle fortaleza a las policías locales.
En plena esquizofrenia legislativa, pues, el proyecto del Ejecutivo Federal no se molesta siquiera en mencionar a la Gendarmería Nacional, proyecto inacabado y ya inoperante.
Ni alude con alguna frase a los grupos de autodefensa, primero declarados ilegales y luego convertidos en guardias rurales, para después fracasar en el intento de disolverlos.
En nuestra deplorable realidad, estamos frente al michoacanazo número tres. Primero fue el fracaso de 2009, cuando se encarceló a más de tres docenas de funcionarios y alcaldes supuestamente involucrados con la delincuencia organizada, todos libres ahora.
El segundo fue la imposición de un virrey para gobernar de facto a Michoacán, con lo que se anudó la democracia proveniente de las urnas.
Y finalmente, este atropello último que viene a la soberanía municipal a partir de que se decrete, no está claro por qué, quién va a decidir eso, el ámbito local fue invadido por la delincuencia.
Estamos frente al autoritarismo en todo su apogeo. Este decreto recomienda la urgencia de poner en práctica esa anulación de poderes locales en Guerrero, en Jalisco, Michoacán y Tamaulipas, de inmediato, para que los gobernadores asuman el mando de las policías municipales ya, feudos sin deberes y a la vista por lo pronto.

Hay que decir las cosas por su nombre: estamos frente a una decisión de control político a nivel nacional, no importan las siglas de quien gobierne en el momento, con el pretexto de la inseguridad.

El proyecto va más allá: busca despejar irremisiblemente el entramado histórico que cobija y da razón de ser a las luchas de la Independencia y la Revolución y a la construcción de México como nación, más grave que la entrega de los hidrocarburos, la electricidad, la minería y otros recursos naturales mexicanos a las transnacionales. Con esta iniciativa se está propiciando, en lo interno, el fin de un estado federal.
Hay también que decir, con todas sus palabras, la seguridad se ha convertido en un negocio redituable vía la corrupción, en esta sólo mil preferentemente los niveles municipales, sino los ahora ensalzados mandos estatales y federales, con presupuestos que se multiplican de manera exponencial.
Si la administración de Vicente Fox terminó con 16 mil millones de pesos destinados a seguridad, ya Felipe Calderón concluiría su sexenio con 120 mil millones, nueve meses más, en los rubros que ahora podrían estar por encima de los 200 mil, 13 veces más del gasto anual.
¿De qué estamos hablando?
De que a mayores recursos para combatir a la delincuencia, menos resultados palpables y este fracaso se da por corrupción, por impunidad, pero sobre todo por una gran simulación.
Termino: esta propuesta de coyuntura está destinada al fracaso nuevamente. Si se aprueba, redundará en la erogación de más altos presupuestos, se crearán nuevas instancias, se harán sesudos análisis y estudios sólo para confirmar en los hechos cotidianos que será inviable e imposible dominar y controlar al país desde las instancias federales y estatales.
Hacia este fracaso de la seguridad ya nos encaminamos.
Perdón por el desencanto y la incredulidad, pero por enésima ocasión.
Muchas gracias.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias a usted, don José Reveles.
Adelante, por favor, si puede tomar su asiento para continuar con el desahogo de las comparecencias.
Quiero recordar que se enviaron a los comparecientes una serie de preguntas relacionadas con la temática que convoca cada una de las mesas. Voy a recordar estas preguntas para efecto de ilustrar a quienes hoy nos acompañan, cuáles son fundamentalmente las tesis que se van a discutir en esta audiencia pública.
La primera pregunta dice lo siguiente: si una parte relevante de los gobiernos municipales ha dejado de satisfacer servicios públicos con motivo de la intervención de la delincuencia organizada, ¿deben establecerse mecanismos constitucionales para la preservación de la normalidad democrática en beneficio de los ciudadanos?
Pregunta número dos: ¿Por qué son insuficientes los instrumentos institucionales vigentes, la vía penal, operaciones militares en ciertas localidades, con la canalización de recursos del SUBSEMUN, por ejemplo, para combatir la infiltración del crimen organizado en gobiernos locales?
Y tercera, ¿la disolución de los ayuntamientos por parte del gobierno federal contribuye a construir una política de Estado en materia de seguridad y a resolver la crisis que actualmente atraviesa el país?
Esas son las preguntas que convocaron, o motivaron esta Audiencia Pública y en consecuencia le damos ahora el uso de la voz al maestro Jaime López Aranda Trewartha, hasta por 10 minutos.
MAESTRO JAIME LÓPEZ ARANDA TREWARTHA: Buenos días a todos. Antes que otra cosa muchas gracias por la invitación. Este es un gran espacio para discusión, señores senadores.
Y es una Iniciativa, comentábamos hace un momento, que merece una discusión muy amplia y que provoca una discusión muy amplia.
Para fines de mi exposición voy, primero, a hacer algunas consideraciones generales sobre el tema que nos ocupa y luego voy a abordar directamente las preguntas que nos formularon, a los ponentes.
Lo primero que se debe decir en término de la Iniciativa, es que identifica correctamente algunos de los elementos, o algunas de las amenazas que representa el crimen organizado para los municipios en el país en este momento.
Es un hecho, tenemos algunos datos duros, alguna referencia anecdótica también, de que ha habido intimidación y corrupción de autoridades municipales al nivel mismo del liderazgo político del ayuntamiento, pero también funcionarios menores.
La función de seguridad pública del municipio es particularmente vulnerable, lo hemos constatado.
Al mismo tiempo, también, aunque no se publica una estadística oficial al respecto, tenemos un estimado de que entre 3 y 5 por ciento de los municipios del país se encuentran bajo el supuesto de que algunos de sus funcionarios, o incluso el mismo liderazgo político del ayuntamiento ha estado bajo investigación por sospecha de lazos con el crimen organizado.
Hasta 45 alcaldes han sido asesinados entre 2006 y 2014, aunque no está claro en cuántos de estos casos en realidad hubo participación directa del crimen organizado y cuántos se deben a conflictos políticos en otra índole. Esta es una situación que debe trazarse y que es relevante. Sin embargo, la cifra por sí misma es aterradora.
La Iniciativa también asume correctamente que la infiltración del crimen organizado puede afectar la provisión de otros servicios públicos a nivel municipal.
Es decir, el efecto sobre la función pública de seguridad es evidente por sí mismo.
Tenemos todos en este momento probablemente muy presente el caso, la tragedia ocurrida en Guerrero, donde claramente la infiltración del crimen organizado al nivel más alto y también en los servicios de seguridad pública municipal, no solamente en Iguala sino también en Cocula, tiene un efecto directo y una violación directa de las garantías, y en este caso incluso la afectación de la vida de los ciudadanos y de los habitantes del municipio.
Sin embargo, lo que no está claro en la Iniciativa está implícito y se deriva la Iniciativa misma hace referencia a la experiencia italiana en este sentido, es que la infiltración del crimen organizado puede afectar otras funciones del ayuntamiento.
Sólo para recapitular muy brevemente: alumbrado, alcantarillado, bacheado, recolección de basura.
Eso es lo que ocurre de manera muy clara en la experiencia italiana, donde la mafia italiana da origen a la ley original –no quiero extenderme demasiado porque está aquí el señor Mazzitelli, que tiene más experiencia sobre este tema-.
Pero de la mafia se está tratando de referir con la provisión de servicios públicos municipales porque es un negocio monopólico. Es decir, el único que lo puede proveer es el gobierno municipal y provee grandes ganancias y tiene grandes márgenes.
Este supuesto no se ha constatado; cuando menos no tenemos una evidencia clara en México.
Tenemos muchas instancias, relevantes muchas de ellas, de casos de corrupción, por supuesto en la asignación de obra pública, o las asignaciones de control de servicios públicos.
Sin embargo, la vinculación con el crimen organizado de estos casos de corrupción es mucho más tenue.
Es importante tener esto en mente porque la Iniciativa plantea y distingue entre la posibilidad de que el Gobierno Federal asuma parcial y totalmente las funciones del municipio.
Si pensamos en el escenario parcial y pensamos ya en operación práctica de esta Reforma, que es lo que finalmente debe preocuparnos, las funciones públicas de seguridad municipal, ya en este momento está ocurriendo, ya tenemos una serie de intervenciones federales muy claras justamente para asumir esa función.
Por supuesto, no bajó la figura que se está proponiendo en la Reforma, en la que se está tomando una decisión para disolver en un caso extrema en el gobierno municipal, pero el hecho es que la Policía Federal, el ejército y la Marina, ya en este momento están asumiendo de facto en un esquema de colaboración y coadyuvancia por supuesto con las autoridades locales, (falla de señal) en una gran cantidad de municipios.
El caso más prominente en tiempos recientes, es el caso de Acapulco, donde la Policía Federal en realidad, y la Gendarmería en particular, están ejerciendo las funciones de seguridad pública municipal, al punto de que están dirigiendo el tráfico.
No es una experiencia novedosa en este sentido, y eso es importante tomarlo en cuenta. Si estamos concibiendo la iniciativa como un mecanismo, como una herramienta para asumir las funciones de seguridad pública municipal, la experiencia ya la tenemos y como lo establece la propia iniciativa, los resultados han sido –en el mejor de los casos– mixtos.
Cambiar el esquema o extenderlo hacia otros servicios públicos municipales, requeriría desde mi punto de vista, que examináramos con mayor cuidado la pregunta de ¿Qué evidencia no tenemos de la participación del crimen organizado en la corrupción –digamos– específicamente en contratos de obra pública, específicamente en provisión de servicios municipales?
Es decir, ponerse los lentes del crimen organizado, nos lleva a pensare que todo acto de corrupción municipal puede estar vinculado; la posibilidad existe, pero la evidencia de que eso esté ocurriendo, no.
En cambio, sí tenemos evidencia también y eso es algo que la iniciativa no está contemplando y que vale la pena discutir, de actos de intimidación contra autoridades municipales. Ahí es necesario distinguir esta forma de infiltración.
La infiltración supone una cooperación voluntaria, el enfoque de infiltración es primitiva; infiere de entrada un acto de corrupción.
Mucho estaban comentando ayer los presidentes municipales sobre las capacidades o la debilidad relativa que tienen frente al crimen organizado; y creo que es relevante pensar en un escenario en el que muchos de los casos de infiltración que estamos viendo, de vinculación que estamos viendo, se derivan de lo que es una extorsión a las autoridades municipales.
Una extorsión que, por otra parte, el Gobierno Federal ha declarado de manera precisa y además correcta, que es responsabilidad de los gobiernos municipales denunciar; porque por otra parte, no se les puede proveer de mayores recursos sólo por el hecho de que tengan ese tipo de presiones, no se les puede proveer tampoco de mayor protección.
Este es un supuesto importante, porque debemos discutirlo en el contexto de pensar que si esta es una herramienta para un diagnóstico que tenemos, en el que las autoridades municipales están cooperando voluntariamente con el crimen organizado; también debemos considerar el escenario de que estén siendo intimidadas por éste.
¿Por qué es relevante esta distinción?
Si el problema principal es la extorsión de funcionarios, la disolución de las autoridades municipales probablemente tendrá un efecto muy limitado; porque la intervención federal tendrá que garantizar que los nuevos funcionarios electos, una vez que se convoque a elecciones, conforme a lo que está previsto en la reforma; no estén también en riesgo o tengan la vulnerabilidad para ser extorsionados.
Algunos estudios, en el caso italiano, han demostrado que después de una disolución, el nivel académico de los funcionarios electos se incrementa. Sin embargo, el efecto no es muy significativo y apunta, por la frecuencia con la que ocurre –más de 214 intervenciones entre 91 y 2012–, a que quizá en realidad el efecto se está diluyendo de una elección a otra. Es decir, en varias regiones se tiene que repetir el procedimiento una y otra vez en un solo municipio.
Por otra parte, si el problema principal es la participación de funcionarios en conspiraciones criminales, este sentido tradicional de la interpretación de infiltración; sí, la disolución podría tener un efecto inmediato muy efectivo, sería una herramienta más para las intervenciones federales que ya se están desarrollando y otorgaría un poco de mayor certeza.
Sin embargo, y esto es muy importante, para que fuera sostenible este efecto requeriría de una acción penal efectiva e inmediata. Es decir, la disolución por sí misma no es la solución para el problema de la infiltración; sino que tiene que acompañarse de la acción penal.
Termino con tres preguntas que se nos habían planteado. La primera: ¿Es necesario introducir mecanismos constitucionales en el caso de que el Municipio finalmente ya no provea la gobernanza necesaria para sus ciudadanos?
Considero que introducir mecanismos constitucionales para regular la intervención federal en municipios puede ser útil, siempre y cuando regule de manera más precisa lo que en realidad está ocurriendo. Es decir, el debate que debemos de tener es si queremos dos esquemas, uno de intervenciones ad hoc específicas que están ocurriendo de manera cotidiana fuera de este marco, o si vamos a crear un marco legal en el que toda intervención ya no solamente sea evidentemente la disolución por infiltración, presupone que se está ejecutando de manera unilateral, pero también debemos considerar en este marco legal la posibilidad de que las acciones de cooperación también se regulen de manera distinta.
Es decir, el mecanismo que se está discutiendo debe de contemplar también aquellos casos en los que el municipio, por razones ajenas o cuando no hay evidencia de infiltración, tampoco esté proveyendo la gobernanza que se requiere. Eso es un escenario que yo pienso que vale la pena discutir, en el sentido de temas de diversidad del mecanismo constitucional.
El segundo, ¿por qué son insuficientes los mecanismos que tenemos actualmente?
La realidad es que la intervención federal no puede sustituir la investigación y persecución de los delitos relacionados con el crimen organizado a nivel municipal. Tampoco puede sustituir la regulación y la vigilancia estricta de la entrega de recursos federales para los municipios y para las entidades federativas.
De la misma forma, tampoco puede en realidad y eso es algo que se ha establecido y aquí hay un cierto consenso, en el tipo de intervenciones que tenemos en este momento crea una gran incertidumbre para los participantes, para todas las partes, para el Ejército Mexicano, para la Policía Federal y para las autoridades que en ese momento están recibiendo la cooperación o que en realidad están siendo sujetas de intervención de falta.
Esa es la razón por la que valdría la pena explorar el mecanismo, pero pensar que es una suerte de bala de plata que puede resolver todos los problemas, sería un error, desde mi punto de vista.
Finalmente, si esto contribuye a una política de Estado o no –y perdón, ya me extendí demasiado– la realidad es que la reforma sólo establece los lineamientos generales de lo que podría ser una nueva forma de intervención.
La legislación secundaria es lo que resultaría particularmente relevante para determinar si esto contribuye o no a una política de Estado y si en realidad va a tener efectos positivos o no hacia adelante. La operatividad de esta reforma es lo que es relevante y lo que debemos observar y analizar.
No se puede establecer una conclusión en este momento partiendo justamente de la idea, excepto para decir que si no se tienen las consideraciones del debido proceso del artículo 14 constitucional y si no se establecen nuevos mecanismos de rendición de cuentas para los funcionarios que intervengan en los municipios y para llamar a cuentas por intervenciones fallidas, lo mismo que exitosas, probablemente la reforma tendría una vida muy corta y muy poco útil. El diablo está en los detalles, como suele decirse, y en este caso creo que es particularmente relevante.
Muchas gracias.
Perdón por excederme.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias don Jaime López Aranda por su intervención.
Tiene el uso de la voz a continuación don Antonio Luigi Mazzitelli.
ANTONIO LUIGI MAZZITELLI: Muy buenos días señores senadores, senadoras, señores y señoras.
Antes de empezar, hacer una pequeña aclaración, México es un país muy grande, muy importante y por esto yo me ocupo solamente de México. La región está bajo el mando de otros. Tengo el honor de ser representante solamente de aquí de México y estoy muy contento de serlo y de estar con ustedes aquí hoy.
Quisiera empezar esta intervención justo con algo que Jaime López acaba de mencionar. Él ha empezado su intervención mencionando lo que viven los alcaldes en los comisionarios municipales hoy en día en México.
Y justo ayer en un periódico había un artículo. El título del artículo era “Funcionarios municipales, el eslabón más débil”.
Los datos: 70 funcionarios municipales fueron asesinados en los últimos ocho años; 25 alcaldes han sido víctimas de homicidios desde 2006. Y justo ayer el periódico mencionaba la desaparición del regidor de Puerto Vallarta. Hasta ayer no había información acerca de lo que había pasado con él.
Esta, desafortunadamente, es la situación que viven los municipios por varias razones. Una de estas seguramente es la evolución del crimen organizado en México.
El crimen organizado en México que siempre más presenta los rasgos, los que hará ver, de organizaciones criminales predatorias territoriales. Eso es de organizaciones criminales que hacen del control del territorio a través del uso de la violencia y la progresiva sustitución de las instituciones del Estado, su principal arma de expansión.
Y justamente esta probablemente la pregunta a la cual tenemos que resolver, ¿cómo podemos, cómo puede México hacer frente a organizaciones criminales que hoy en día apuntan al control del territorio?
¿Y cómo pueden las instituciones pasar de una postura que desafortunadamente –porque eso es el derecho y el derecho penal– de una postura reactiva? Eso es que empieza a desarrollar su acción una vez que haya ya la comisión del hecho criminal a una postura preventiva y garantista. En este caso estamos hablando de cómo promover, proteger, garantizar la autonomía decisional de los municipios.
Entonces creo que tendremos o se tendría que ver a esta propuesta y discutir seguramente la que podría la ley secundaría, a través de una óptica, que no es la óptica represiva, que no es la óptica de la reducción de la autonomía del municipio, sino que es exactamente lo opuesto, frente a una situación en donde el crimen organizado y la corrupción sistémica, el crimen organizado utiliza la corrupción como instrumento para expandir sus mercados.
Cómo podemos garantizar la buena administración de lo que es no sólo el anillo más débil de la estructura del Estado. El doctor reveles nos estaba hablando de las condiciones económicas de muchos municipios, sino también de cómo proteger, garantizar los derechos de los ciudadanos del municipio a obtener los servicios que el municipio le debería brindar.
Cómo proteger, garantizar los derechos políticos mismos de los que viven en los municipios hoy en día y no solamente a través de la persecución, sino a través de la prevención, la intervención cuando todavía no ha ocurrido el hecho criminal que legitima una intervención desafortunadamente represiva.
Respondiendo a las tres preguntas, a la primera pregunta, leo la pregunta: Si una parte relevante de los gobiernos municipales ha dejado de satisfacer servicios públicos con motivo de la intervención de la delincuencia organizada, ¿deben establecerse mecanismos constitucionales para la preservación de la normalidad democrática en beneficio de los ciudadanos?
La respuesta: elemento indispensable para el buen funcionamiento de los sistemas de gobierno democrático es la necesaria capacidad de las mismas instituciones de gobierno de actuar para defender y preservar las reglas del juego democrático, frente a las posibles amenazas, representadas por la violencia del crimen organizado y la corrupción sistémica.
En ese sentido y cuando, exclusivamente cuando las circunstancias requieren al Estado y sus instituciones, todas sus instituciones, tienen no sólo del derecho, tienen el deber de actuar, para no solamente restablecer, de manera firme, las reglas del juego que han sido o que están a riesgo de ser violadas, sino también para defender la credibilidad misma de las instituciones y respaldar de esta manera el pacto fiduciario con el cual los ciudadanos le han entregado la responsabilidad de administrarlos y administraros bajo el imperio de la ley.
En esta perspectiva, es cierto, la experiencia italiana, porque solamente a Italia se ha implementado una medida parecida, los municipios representan al mismo tiempo el anillo más débil de la administración del poder estatal, a la posible infiltración del crimen organizado, como también el espacio más cercano de la relación entre el ciudadano y las instituciones y los poderes del Estado.
El ciudadano pide a su alcalde la solución de los problemas diarios que él vive y es el alcalde que las presenta a las instituciones, que representa el Estado enfrente de los ciudadanos.
Las experiencias históricas de las mafias italianas indican ser el municipio en este contexto el primer objetivo de la ocupación del territorio por parte de las organizaciones del crimen organizado, ya que controlando las administraciones territoriales, este control le permite de infiltrar y controlar sin necesariamente utilizar la violencia, todas las dinámicas económicas y políticas que se desarrollan en el mismo territorio. No hay necesidad de utilizar la violencia una vez que se obtiene el control de las autoridades a nivel territorial.
Además, el control de las instituciones locales permite a las mismas organizaciones del crimen organizado de extender su telaraña de complicidad y colusión, más allá del pequeño territorio municipal controlado.
Gracias a los contactos que se desarrollan necesariamente en el territorio con el mundo empresarial, con los representantes empresariales, como también con los representantes políticos.
El impacto de la infiltración y del control eventuales de las instituciones territoriales por parte del crimen organizado puede ser irrevertible, ya que implica la progresiva y complaciente sustitución de los principios de buen gobierno, de imparcialidad, de legalidad, con los de los intereses privados de la cooptación criminal y de la opacidad en la administración.
La infiltración del crimen organizado en las administraciones públicas genera además dos tipologías de costos:
Primero: los costos directos pagados por los ciudadanos del territorio en términos de servicios de mala calidad, como también pagados por parte de las empresas que generan trabajo y enriquecen el mismo territorio, ya que las reglas de literal concurrencia al interior del mercado local, están cambiando, están viciadas.
Segundo: genera costos indirectos en términos de libertades políticas, en términos de capacidad de posibilidad de expresar, promover e implementar los derechos políticos, sin hablar de los costos pagados en términos de credibilidad por parte de las instituciones, de todas las instituciones y de todos los actores políticos que operan a nivel del territorio.
En ese sentido, seguramente la posibilidad de intervenir de manera preventiva a nivel de la junta, pueden acrecentar un instrumento eficiente, eficaz y sobre todo garantista, que pueda romper el círculo vicioso de complicidad y corrupción, que progresivamente acaba el estado de derecho a nivel del territorio.
Segunda pregunta: ¿Por qué es una insuficiente los instrumentos institucionales vigentes?
Aún si los instrumentos vigentes son eficientes, en la persecución de la comisión de actos delictivos y en el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones locales a combatir el crimen organizado, me refiero en particular a los recursos.
Es cierto también que estos instrumentos no permiten prevenir la posible infiltración del crimen organizado en las instituciones y sobre todo, y es la experiencia enfrente de todo, no permiten evitar las crisis que siempre representan el epifenómeno de un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo y que, como decía antes, en su desarrollo no requiere necesariamente el uso de la violencia.
La infiltración es progresiva, silenciosa. La violencia es solamente el brote, muestra cuánto debilitado, cuánto enfermo el territorio.
En otras palabras, las medidas actualmente a disposición del Estado tienen un carácter que puede intervenir solamente cuando el hecho criminal, una crisis provocada por la mala administración, han ocurrido y los daños están enfrente de todos.
En ese sentido, la disolución de las juntas municipales debería apuntar a ser una medida preventiva y posiblemente de carácter administrativo y no penal; cuyo objetivo es restablecer las condiciones para que las instituciones puedan cumplir con sus funciones y así proteger, fortalecer los principios democráticos de representación y los principios de la buena administración.
Segundo. Debería respaldar y fortalecer la corresponsabilidad entre los diferentes niveles de la administración del poder del Estado, frente a las amenazas representadas por el crimen organizado. Y esto particularmente cuando, como está ocurriendo en México, las mismas autoridades municipales piden la intervención del Estado, del hermano mayor, frente a una amenaza siempre más visible.
Tercero. Responder a los criterios de urgencia, ofreciendo por un lado, respuestas a los deberes de la administración ordinaria del territorio; y del otro, al desarrollo eventual –repito, eventual– de las acciones investigativas y de persecución penal en contra, por cierto, no de las instituciones; sino de las personas físicas que han sido responsables de la comisión de un acto criminal. La responsabilidad penal es individual, no puede ser institucional.
Cuarto. Ser siempre temporal, en el sentido de fijar de manera muy clara los términos de la intervención y la reprogramación de elecciones locales. No es una punición de la ciudadanía; al contrario, la medida es una medida garantista que permite a los ciudadanos recuperar el voto que han expresado y de eliminar las sospechas que los que han sido elegidos, no estén representando o no estén operando para implementar y para defender sus intereses.
Por último, y claro, sustentar de manera muy clara las decisiones de disolución, comprobando las infiltraciones con indicios concretos, unívocos y relevantes; que puedan atestar la existencia de relaciones directas o indirectas entre administradores públicos y el crimen organizado; y el condicionamiento de las instituciones por parte del crimen organizado.
La presencia de estas condiciones tiene que resultar en una limitación real de la libertad y de la independencia del proceso de la toma de decisiones por parte de las instituciones municipales. Esto creo que debería significar infiltración, la limitación en el proceso de la toma de decisión por parte de las juntas municipales.
Por último, ¿sería esta medida o contribuiría esta medida a la generación de una política de Estado en materia de seguridad y justicia?
Bueno, la respuesta es que aun si la medida no puede y no tiene que ser considerada la panacea de plata, la panacea de los problemas que hoy en día se viven en México y en los municipios. Seguramente ésta constituiría un paso importante adelante en la construcción de una política de Estado en materia de justicia, en materia de seguridad y en materia de promoción respecto de los derechos políticos de los ciudadanos.
En ese sentido, la medida fortalecería la implementación y el desarrollo del principio de la corresponsabilidad entre los diferentes niveles de la administración del poder del Estado.
El modelo Juárez, que ha logrado obtener importantes resultados en contra de una situación de extrema violencia en la Ciudad de Juárez, ha sido parte de la manifestación de una corresponsabilidad entre sociedad civil, local, instituciones municipales, instituciones estatales, instituciones federales.
Acercaría a los municipios y sus problemas a los poderes estatal y a los poderes de la federación. Protegería y respaldaría la autonomía de decisión de los municipios. Y, por último, contribuiría de manera importante a prevenir la expansión del crimen organizado y de su cultura en el espacio geográfico, el municipio, en el espacio productivo a través de las empresas que están en el municipio y en el espacio político, a través de la corrupción o la coerción que ejercen sobre los administradores.
Es cierto también que la implementación puntual de una medida de este tipo aun así generaría resultados, beneficios en el corto plazo, por el territorio eventualmente intervenido, no podría nunca lograr su objetivo si no es acompañado por el desarrollo de programas sociales en el mismo territorio, económicos, culturales, sociales, políticos, dirigidos a remover las causas que han llevado a esta situación. Y en particular se debe cuidar a soportar los programas de las iniciativas en apoyo de la participación de la ciudadanía en el monitoreo de la administración o de la red pública.
En la participación activa en la política, en la generación y el apoyo de la economía formal en el territorio. El crimen organizado se aprovecha de la economía informal, y en la creación de espacios para el desarrollo social y cultural de los jóvenes.
Muchísimas gracias.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchísimas gracias a usted, don Antonio Luigi Mazzitelli.
Por último, para concluir con las intervenciones iniciales de nuestros comparecientes, le damos el uso de la voz al licenciado David Arellano Cuan, titulado de la Unidad General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación, hasta por 10 minutos.
Adelante, por favor.
LICENCIADO DAVID ARELLANO CUAN: Muchas gracias. Muy buenos días a todos.
Primero, agradecer la invitación por parte del Senado de la República para discutir este importante tema que por su trascendencia genera muchas reflexiones, pero una de ellas que quisiera retomar como principio, está relacionada con lo que mencionaba Jaime López, en el sentido de que los detalles son muy importantes alrededor del funcionamiento de este mecanismo.
Pero al tratarse de una reforma constitucional, la pregunta central es si queremos sentar los pilares que permitirán desarrollar esos detalles en la ley reglamentaria a la que se refiere la misma reforma constitucional que se propone.
Existe la necesidad de resaltar la importancia de los municipios. Los municipios son la base política, administrativa y territorial de los estados. Los gobiernos municipales son, sin lugar a dudas, los más cercanos a los problemas y también a las necesidades cotidianas de la población. Son el orden de gobierno más cercano a la ciudadanía.
La infiltración del crimen organizado en los municipios afecta su actividad económica, social, cultural y política. Incluso algunos estudios sugieren que casi tres cuartas partes de los municipios en México podrían tener vulnerabilidad en relación con la infiltración en el crimen organizado.
Por ello, en diciembre del año pasado el Ejecutivo presentó una iniciativa que busca fortalecer el Estado de Derecho y la vida democrática en los municipios. Se trata de proteger a la población y a las comunidades que habitan en los municipios.
Es por ello que la iniciativa cuenta con cuatro características fundamentales: la primera característica es que es un mecanismo temporal y debe ser un mecanismo temporal que gira en torno, precisamente, a una asunción de funciones.
Hago un paréntesis muy rápido: no se trata de disolver el municipio, se trata de asumir funciones del municipio durante un tiempo determinado, con un fin determinado, que gira en torno a la entrega y devolución del municipio a otras autoridades, que la población misma haya elegido, conforme a la Constitución y las leyes locales y que su propio estado haya apoyado en ese procedimiento de elección de los funcionarios.
La segunda: se trata de una medida de carácter excepcional, no es una medida de uso cotidiano, es una herramienta que se pretende utilizar cuando se dan ciertos supuestos de infiltración de la delincuencia en el ayuntamiento y el municipio.
El concepto de filtración de la delincuencia –y traigo aquí algunas referencias— pero coincido con el resumen del doctor Mazzitelli en el sentido de que la infiltración es una limitación en la toma de decisiones en el municipio.
Tiene muchas formas la infiltración, la corrupción, la entrega de una suma, incluir a un funcionario, a un servidor público del municipio en la raya o en la paga de una organización criminal, incluso impulsar que el crimen organizado impulse a algún servidor público a ser candidato en el gobierno del municipio, tiene muchas modalidades y esta propuesta se activaría cuando sólo cuando una de esas modalidades, que son gravísimas, en el control del gobierno municipal, exista.
La tercera se trata de un mecanismo restringido y esta característica es de esencial atención porque una de las primeras reacciones que se generan alrededor de este tema y lo mencionaba don José Reveles, es el tema de que puede constituir un mecanismo autoritario.
 Nosotros creemos que es muy difícil concebir un mecanismo autoritario, cuando un mecanismo como el que se propone surge de datos técnicos que la fiscalía general de la República, como órgano constitucional autónomo, va a proveer para generar indicios de que la delincuencia organizada ha infiltrado un municipio en particular.
Ese dato dura y esa información se somete a consideración de la Secretaría de Gobernación para que haga un análisis en el ámbito de sus atribuciones y si lo considera procedente, determine si conjuntamente con la Fiscalía General de la República somete el caso a consideración del Senado de la República, de forma que este mecanismo de asunción de funciones de la federación en el municipio, funcionaria sólo si el Senado de la República autoriza que así suceda.
Y cuarta, también muy importante y que se ha esbozado ya por mis antecesores en la voz, es que se trata de un mecanismo complementario, es un mecanismo administrativo, no es una solución per se, es un instrumento que creemos que sólida y contundentemente suma a devolverle a los pobladores de un municipio la confianza en sus instituciones y a permitir que las instituciones funcionen y respondan en un marco de Estado de Derecho y no respondan al crimen organizado o la infiltración de la delincuencia organizada.
De forma que este mecanismo administrativo va de forma paralela con la investigación en materia penal. La investigación en materia penal sobre los sujetos que pudieran estar involucrados en una conducta delictiva llevará su curso, en apego a estricto derecho, al proceso penal con el derecho de audiencia.
La propuesta de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal genera un mecanismo distinto y único en su esencia, en donde lo que se busca es reponer la confianza en la institución municipal, con independencia de que hubiera o no responsabilidad penal de quienes ocupaban los cargos o pudieron haber servido como instrumento de la delincuencia organizada.
Y me parece normal, justo en ese orden de ideas, en ese orden de pensamiento, que haya duda respecto de si este mecanismo funciona o no funciona en relación con otros ya existentes.
Y acabo yo de mencionar el tema de si ya hay una investigación, y se puede realizar una investigación penal sobre un individuo en particular, pues por qué no lo dejamos así en vez de generar este otro mecanismo.
La realidad es que la investigación sobre un individuo no puede resolver la crisis institucional de un municipio; detener incluso a ese individuo en el marco de un proceso penal genera probablemente un hoyo en vez de una solución respecto a quién realiza las funciones en el municipio mientras ese funcionario no está.
La gente podría de inmediato pensar: “bueno, habrá un suplente”; pues sí, sí lo hay pero tampoco sabemos si ese suplente iba en tándem o junto con el probable responsable en una participación con la delincuencia organizada. La idea de renovación cuando existe esta noción de que la delincuencia infiltró un municipio es necesaria.
De forma que creemos que este mecanismo, insisto, complementa el tema de la investigación en materia penal.
También hay algunos que podrían tener la duda de si este mecanismo es necesario a la luz de la participación que tienen las fuerzas castrenses en nuestro país en materia de seguridad pública, pero sin elaborar mucho porque todos escuchamos el caso y lo conocemos.
Las fuerzas castrenses funcionan en auxilio de las fuerzas de seguridad pública nacionales y no tienen facultades para realizar los servicios del municipio, ni tomar el control administrativo municipal.
Inhiben la delincuencia, colaboran en la persecución del delito, en la ubicación de un probable responsable, en la aprehensión de un probable responsable, pero no es una participación que hoy con las atribuciones que tienen provoque que el municipio pueda entregarles los servicios correspondientes a la población.
Otro aspecto más a reflexionar, es el tema, y se mencionaba también al principio, de los recursos.
En Subsemun, el subsidio en el marco del Sistema Nacional de Justicia Penal, el subsidio para la Policía Acreditable y otros recursos que las entidades federativas le pudieran otorgar a los municipios generan una bolsa de dinero para que los municipios puedan atender sus mayores preocupaciones en materia de seguridad pública:
La construcción de mejores policías con el análisis que hoy se plantea esto dejaría de ser parte del municipio, el municipio no tendría más presupuesto para el tema policial porque se trataría de un mando único estatal.
Pero para fortalecer sus áreas de servicios, las áreas que tienen que ver con la detención administrativa.
Dicho sea de paso, los municipios en el marco de la propuesta varía en la autoridad tener agentes administrativos que se encarguen hacer válidos los mandos municipales.
Pero en realidad lo que preocupa es que si sigue habiendo infiltración de la delincuencia en el gobierno, en el municipio, existe la posibilidad de que los servidores públicos del municipio, del ayuntamiento, en vez de utilizar todos estos millones de pesos que se les otorgan al año por parte de la Cámara de Diputados para ciertos fines, en realidad no se usan, en el mejor de los casos tienen subejercicios en una cuenta, o se usan para fines distintos y perversos, que se sumen a las cadenas de distribución del crimen organizado, que se sumen a la intervención del crimen organizado en servicios tan elementales como el abasto de alimentos, la provisión de agua potable y la recolección de basura, esencialísimos en la vida cotidiana de los mexicanos.
De forma que, en conclusión, les menciono tres aspectos fundamentales de la Iniciativa del Ejecutivo:
La primera, es que la propuesta ha considerado la experiencia internacional de la materia a partir del caso italiano, en el cual existe un mecanismo muy similar a nivel constitucional que ha dado resultados positivos.
No se trata de una ocurrencia, no se trata de una improvisación. Se trata de analizar el marco internacional para saber qué herramientas han funcionado en otro lugar que pudieran funcionar en nuestro contexto.
La segunda conclusión es que el mecanismo de control de las funciones municipales por parte de la Federación, que propone el Ejecutivo Federal, es un mecanismo complementario de otros mecanismos que existen tanto a nivel federal, como a nivel estatal y a nivel municipal; es parte de un todo, es una herramienta más que nos permitiría atacar con contundencia la infiltración del crimen organizado en los gobiernos municipales.
Y, finalmente la existencia de la medida no sólo asume a resolver la cuestión de infiltración que pudiera ya existir. La sola amenaza de que exista un instrumento jurídico constitucional de tomar el control de funciones municipales, inhibe, o pensamos que inhibiría que esta situación se multiplicara hacia el futuro.
De forma que esa sería nuestra intervención y nuestro posicionamiento. Les agradezco mucho y estoy a sus órdenes para las preguntas. Muchas gracias.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias, licenciado Arellano Cuan.
Ha concluido la ronda de intervenciones iniciales de nuestros comparecientes. Está abierta la mesa para preguntas de las señoras senadores y señores senadores; estoy tomando nota de las solicitudes.
Tiene el uso de la voz, en primer lugar, el senador Armando Ríos Piter.
***** (Sigue segunda parte) *****

(Segunda parte)

SENADOR ARMANDO RÍOS PITER: Muchas gracias. Bienvenidos a los asistentes aquí al Senado, gracias por las presentaciones.

Después de haber escuchado al licenciado David Arellano Cuan, me quedan más dudas. La verdad es que a mí la iniciativa me parece una mala iniciativa, me parece que o no entiende bien el problema o que está tratando de dar una solución demasiado sencilla y fácil, a un problema de magnitudes enormes.

La iniciativa, y esto es algo de lo que yo quisiera una respuesta puntual por parte de David Arellano, es: Lo que asume es que la Federación, una vez que se active este proceso, el proceso que está establecido en la iniciativa, va a nombrar y va a poner por dedo, por dedazo, quién tiene que quedar al frente del cabildo; porque no logro encontrar yo cómo vamos a definir quién va a tener todos esos atributos de confianza, de legitimidad, todos estos buenos atributos que se plantea que la iniciativa genera; en alguien que puesto desde la Federación va a llegar a resolver un problema de enormes magnitudes y que está basado especialmente en la falta de confianza entre autoridad y gobernados.

Es la primera pregunta, si es que la iniciativa… lo quiero encontrar, porque yo lo trataba de leer y pensaba que era una mala broma; pero haber escuchado la presentación, pues sí, lo que estoy encontrando es que la Federación desde acá arriba pide identificar cómo disolver un cabildo y de pronto, por arte de magia, iba a encontrar al hombre o a la mujer que va a llegar a resolver y que por dedazo va a darle confianza a los ciudadanos y a las ciudadanas.

Esa es la primera pregunta, porque creo que es ahí donde está el foco del problema de una iniciativa que no logra darnos respuestas al problema que tenemos que atender; y ahí quisiera abrir un poco el ramillete para las respuestas de los demás asistentes.

Se comentaba por parte de uno de los proyectores, el tema de qué pasa –por ejemplo– en un lugar como Guerrero o qué pasa en Michoacán, yo soy del estado de Guerrero. De repente tienes un buen candidato, una buena candidata, llega, gana; y entonces se enfrenta a la presión del crimen organizado, a la lógica de extorsión que hemos comentado.

El presidente municipal de pronto voltea con el gobernador, voltea con la autoridad federal y ocurre precisamente lo que en la exposición se comentaba: un silencio, nadie hace nada, nadie le ayuda y de pronto hace dos cosas: o renuncia, se ausenta o lo matan o tiene que convivir en esa lógica.

Entonces, me parece que el planteamiento como está puesto por parte de la iniciativa del Presidente, no está asumiendo esta cuestión, que es una ausencia grave en términos de la corresponsabilidad o de auxilio del hermano mayor, como comentaba el representante de la ONU.

Entonces, ahí tal vez sería preguntar, ¿Qué acciones se tendrían que estar realizando, no bajo una lógica solamente de reacción y de una respuesta que terminaríamos teniendo una gran cantidad de autoridades nombradas por dedazo a nivel Federal? ¿Qué es lo que se tendría que estar haciendo ahí? Y que me parece que es algo que tendríamos nosotros que fortalecer.

Creo que la presentación de Reveles va en esa lógica, en decir: “la cadena más débil porque tiene menos presupuesto, porque es el que tiene menos auxilio”. Creo que ahí es indispensable que el debate vaya más a fondo y que no nos quedemos solamente en la propuesta de esta reacción, como está comentando.

Y la última es el tema de la acción penal. Me quedo otra vez, nuevamente en la pregunta, David Arellano, la acción penal es para ejercerse; es que si no, parece que estamos generando iniciativas que le tratan de dar la vuelta al acto de imperio del Estado de decir: “señores, alguien está trasgrediendo la ley”; y la acción penal tiene que ser el instrumento para decir: “la ley se cumple y tenemos precisamente este instrumento para llevarlo a cabo”.

Pareciera ser que se le quiere dar la vuelta, un poco, en el planteamiento. Es que si agarras al presidente municipal y tiene suplente, no sabes si verdaderamente estaba metido o no; entonces démosle la vuelta y mejor tenemos una solución mucho más complicada; cero cercana a la ciudadanía, cero democrática y cero garantista.

Esa es mi impresión de esta iniciativa y quisiera, obviamente si esto permite, opiniones del resto de los ponentes para ayudarnos a tener más claridad en la presentación.

Muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias, senador Ríos Piter.

Senador Omar Fayad.

SENADOR OMAR FAYAD MENESES: Gracias presidente.

A mí me surgen varias inquietudes que les quiero compartir, derivado de las exposiciones de quienes nos hacen el favor de acudir a esta audiencia pública en materia de seguridad y justicia.

Comparto muchas de sus aseveraciones. Considero que hay una debilidad en la figura del municipio. Yo creo que quizá el ejemplo mexicano es un ejemplo en América de la debilidad en el municipio que había que analizar detenidamente y por lo mismo de la debilidad del municipio creo que el municipio está vulnerable cuando se habla de infiltración del crimen organizado.

Hoy tenemos una iniciativa que pretende dar respuesta a esta debilidad o a esta situación que hoy vive el país y nos plantea la iniciativa una forma que ha encontrado para poder hacer frente a esta situación y que aquí ha sido ampliamente analizada por quienes han expuesto en esta audiencia.

Una particularmente de las exposiciones me llama la atención y es por quien quisiera empezar, preguntando, que es la del doctor Antonio Luigi Mazzitelli, en donde, si escuché bien, plantea que la medida de la intervención federal por infiltración del crimen organizado en los municipios puede considerarse como una política del carácter preventivo, espero haber escuchado bien.

Y a mí sí me gustaría que ampliara este concepto, cómo es que él ve, en qué medida la intervención federal por infiltración del crimen en los municipios la podemos considerar como una medida de carácter preventivo y no penal, porque entonces esto también da respuesta a alguna de las inquietudes que acaba de plantear mi compañero Ríos Piter. No lo está viendo desde el punto de vista del derecho penal y de la acción de la justicia penal, sino le dio un giro hacia la parte de medida administrativa preventiva. Esa sería una de las preguntas.

La segunda, según la experiencia que tiene el doctor Antonio Luigi como representante para México de Naciones Unidas, seguramente Naciones Unidas conoce las mejores prácticas internacionales para combatir el control territorial por parte del crimen organizado. ¿Dónde están?

Nos aportaría muchísimo. ¿Cuáles son?

¿En qué países se han adoptado?

¿Y qué puede sugerirle a México, cuando estamos en una discusión de una medida de esta magnitud?

Concretamente a él particularmente me gustaría formularle estas preguntas.

Para los demás panelistas, yo creo que esta es una medida debatible; quizá la segunda que escucho en el Senado de la República desde que tengo el privilegio de haber resultado electo senador por el voto ciudadano en el estado de Hidalgo, es la segunda vez que escucho una medida que, por sus alcances, podría señalarse que estamos modificando la práctica del federalismo en México.

Es la segunda. La primera fue cuando discutimos la ley electoral y que nada más desaparecimos acá los tribunales en los estados, los institutos estatales electorales y montamos un Instituto Nacional Electoral. Me parecía que había el mismo ingrediente que ahora veo. Ahora veo que hay una medida que, desde la federación, se toma para atacar un problema y contrarrestar las debilidades municipales.

Al ser esta la segunda vez que lo escucho, sí me gustaría conocer la opinión de quienes aquí se encuentran, si consideran que esta medida pudiera tener la utilidad que se está buscando o cuál sería la mejor medida para poder enfrentar el problema que estamos tratando de enfrentar.

Y lo dejaría hasta aquí, porque tengo muchas más preguntas, pero con esto creo que por lo que respecta a este panel, sería muy útil, por la decisión que vamos a tomar en los próximos días para el dictamen de esta importante iniciativa, bienvenidos a todos, por sus respuestas, muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias senador Fayad.

Senadora Angélica de la Peña, por favor.

SENADOR ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ: Gracias, presidente.

Las discusiones que se dan, sobre todo cuando hay procesos de cambios sustantivos, en el marco de una coyuntura, no salen bien.

Me parece que por eso es muy pertinente que la iniciativa del presidente hoy esté pasando por el tamiz de la discusión de estas audiencias públicas.

Porque es verdad que en el caso del municipio no creo que nadie tenga duda respecto de su vulnerabilidad, ciertamente, es el orden de gobierno más vulnerable por, entre otras cuestiones, por estar en un territorio determinado más particular que tiene inscrito a las personas de carne y hueso.

Es decir, hay necesariamente una vinculación de los tres órdenes de gobierno en el municipio, el más cercano ciertamente con las personas y por supuesto, los problemas que tiene que resolver, derivado de eso, pues son de mayor magnitud.

Pero la política de Estado de México es exactamente al revés: es el orden de gobierno que hemos dejado más en el abandono, a pesar de tener los requerimientos más importantes, precisamente por su cercanía con las personas, por estar inscrito, insisto, en un territorio, y por supuesto las situaciones que hoy estamos viviendo son trascendencia de una pésima política de abandono del municipio.

Y en vez de fortalecer el artículo 115 constitucional, para darle mayor potestad al orden de gobierno municipal, lo que estamos haciendo es prejuiciando, y es muy clara la propuesta de reforma del Ejecutivo, en la adición del 115 constitucional, que cuando, derivado del ejercicio de sus atribuciones, el Fiscal General de la república, advierta indicios suficientes, ¿qué es eso?, en una constitución, para considerar que hay una infiltración del crimen organizado en la administración o ejecución de servicios públicos municipales, lo comunicará al secretario de Gobernación para que, de estimarlo procedente, en forma conjunta soliciten la aprobación del Senado para que la Federación asuma temporalmente, en forma total o parcial, las funciones del municipio.

Aquí se ha hecho una; se ha recordado la situación por parte de algunos ponentes, precisamente de una situación de facto similar en el caso de Michoacán y que no hay manera de que el señor que está encargado de la conducción del poder, de todo el poder de facto en Michoacán, salga de Michoacán a pesar de que ya hay gobernador en funciones.

Entonces yo creo que lo que aquí han comentado ciertamente no pone, sobre todo la última, yo considero que la última intervención a mí me provoca muchas más inquietudes porque pienso, con todo respeto, el que sólo el precepto está en la Constitución va a inhibir, me parece que eso no es verdad.

Entonces yo no entiendo por qué no se ha inhibido las violaciones a los derechos humanos, y está el precepto, además en el Primero Constitucional. Eso no es verdad.

Entonces no es verdad que el sólo precepto escrito en la Constitución va a inhibir que no sean infiltrados los ámbitos municipales por las mafias, porque efectivamente pueden poner a los suyos, pueden cooptar o pueden amenazar.

Pero lo que está de fondo me parece que es una obligación por parte del Senado y las Comisiones Dictaminadoras, es precisamente dirimir cómo al revés se fortalece al ámbito municipal para que se tenga una prevención de situaciones como las que hoy estamos discutiendo, insisto, derivados de un problema coyuntural gravísimo en el municipio de Iguala, y también en otro como Cocula, que luego no se menciona por solamente hablar del fenómeno de Guerrero.

Entonces, yo creo que sería muy importante que el señor funcionario de Gobernación nos advierta, nos aclare si efectivamente es esa la verdadera intención al proponer esta Reforma y por qué no en todo caso se hace lo contrario.

Es decir, fortalecer el ámbito municipal dándole mayor protestad, por ejemplo al cabildo, donde es veladamente, aunque dicen que no es la intención, lo que veladamente está aquí inscrito en la Iniciativa es justamente vulnerar al ayuntamiento, en vez de hacer exactamente lo contrario.

Por ejemplo, fortalecer el cabildo como un ámbito parlamentario, dándole mayores atribuciones, pero sobre todo, pero sobre todo mayores recursos.

Yo creo que así como puede ser vulnerable en la filtración un presidente municipal lo puede ser el gobernador, y el gobernador puede formar parte de las mafias, parte de esas mafias igual como también ya lo tenemos experimentado en nuestro país y otros funcionarios y en otros ámbitos gubernamentales.

Entonces, me parece que la discusión es muy importante y yo quisiera que los ponentes me pudieran abundar en una alternativa concretamente; una alternativa más puntual, sobre todo de la Academia de la Sociedad Civil, una alternativa más concreta frente al problema que efectivamente tendríamos que estar resolviendo en el Dictamen.

Por sus respuestas, muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias senadora Angélica de la Peña.

Senadora Arely Gómez, por favor.

SENADORA ARELY GÓMEZ GONZÁLEZ: Después de haber escuchado las participaciones, haber leído las ponencias que nos mandaron, relacionadas con las tres preguntas, así como las participaciones de mis compañeros y mi compañera senadora, me gustaría hacer las siguientes preguntas:

Primero. El licenciado David Arellano nos señaló que este es un mecanismo temporal, donde se, asunción de funciones, mecanismo de carácter excepcional, mecanismo restringido y mecanismo complementario.

Ahora bien, el doctor Antonio Mazzitelli nos comenta que esto fue tomado también de una experiencia de otros países, en particular Italia, donde ha sido un modelo muy exitoso; y se refiere, bueno, yo leí un artículo que él sacó el año pasado, relacionado con la Ley 221 de España.

Dicho decreto o ley, dice que es similar a lo que estamos en este momento proponiendo, la iniciativa del Ejecutivo, y dice: “La disolución es dispuesta por el Presidente de la República, a propuesta del Ministro del Interior, previa deliberación del Consejo de Ministros. El procedimiento es iniciado por el prefecto de la provincia, con un informe que también tiene en cuenta los eventuales adquiridos por el Alto Comisionado para la Coordinación de la Lucha contra la Delincuencia Mafiosa”.

La senadora Angélica de la Peña ya leyó cuál es la propuesta de modificación al artículo 115, que ahí es el fiscal general. Aquí tenemos la aprobación del Senado; entonces aquí ya está pasando por el Senado, no es una decisión unilateral o quisiera que me explicaran esto, lo pudiéramos profundizar un poco más.

Ahora, por otro lado, al ser una acción preventiva y no represiva, quisiera que me pudiera profundizar un poco más en este tema; ¿cuándo vamos a tener ya la necesidad de saber que tenemos que hacer esto de una manera preventiva?

Y por otro lado, el licenciado Arellano si me podría profundizar si esta función complementaria cómo, qué otros diversos mecanismos estarían complementando esta propuesta; así como algo que también la senadora Angélica de la Peña señaló, que estaría surgiendo a través de indicios.

¿Esta medida no podría violar el principio de presunción de inocencia, al estar basándose solamente en indicios?

Gracias por sus respuestas.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias, senadora.

El senador Alejandro Encinas, por favor.

SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Muchas gracias, senador Gil.

Muy buenos días, sean ustedes bienvenidos. Muchas gracias por sus presentaciones.

En este tema que yo considero, es el tema central de estas audiencias públicas, porque lo que está a debate no es una ley para enfrentar la infiltración de la delincuencia organizada en los municipios; sino que esto forma parte de un paquete de propuestas que van a conducir, a replantear el Federalismo en nuestro país.

Porque este paquete de propuestas modifica el régimen de facultades, competencias y concurrencias entre el Gobierno Federal, los estados y los municipios; avanzando a una mayor centralización de facultades en el Gobierno Federal.

Porque ahora, en el planteamiento del Ejecutivo, tiene –por ejemplo– intervenir parcial o totalmente en aquellos municipios donde se presuma o se cuente con elementos que acrediten la presencia de la delincuencia organizada. Lo cual supondría eliminar las facultades de los congresos del estado, quienes hasta ahora han sido la autoridad competente estrictamente, para la disolución de los ayuntamientos.

Más aún, al asumir total o parcialmente la Federación las facultades de los municipios, ya no se nombraría como lo establecen todas las constituciones locales, un consejo municipal, que tendría que convocar a nuevas elecciones o que cubriría el término de la autoridad depuesta.

Aunque también sinceramente yo no veo cómo vaya a asumir totalmente las atribuciones el gobierno federal de los ayuntamientos, porque no se refiere solamente a la prestación del servicio de seguridad pública, hasta la distribución del agua y la recolección de la basura lo va a tener qué hacer, y eso es un replanteamiento total del régimen de facultades, competencias y concurrencias, al que se suma la eliminación de la facultad de los municipios, del ayuntamiento, para asumir las tareas de seguridad pública, lo cual implicará una reforma al artículo 115 constitucional, donde se va a volver a minar más lo que es la vida municipal.

Todos estamos de acuerdo, efectivamente, es el eslabón más débil de la cadena en cuanto a los poderes de seguridad, pero también es el patito feo de la administración pública y del régimen federal en nuestro país.

Aquí no solamente son las debilidades en cuanto a sus capacidades económicas. Solamente el 4 por ciento del presupuesto público nacional va a los municipios; el 80 por ciento se concentra en el gobierno federal sino que gradual y paulatinamente se irán desmantelando prácticamente todas esas atribuciones y esto irá convirtiendo al municipio ya no en un órgano de gobierno sino en un órgano administrativo subordinado al de gobierno del estado y al gobierno federal.

Aquí nos han dicho que esto ya sucede y pusieron como ejemplo cómo en Acapulco ha asumido plenamente la autoridad federal la responsabilidad de seguridad pública. Y no sólo ahí, lo ha hecho, tiene en estos momentos intervenidos 17 municipios en Guerrero, tiene intervenido un municipio en el Estado de México, prácticamente todos los del estado de Michoacán.

Y eso no ha resuelto el problema, lo ha incrementado, porque efectivamente desapareció la instancia de mediación entre el ciudadano y la autoridad; y no basta más que preguntarle al Ejército Mexicano o a la Armada de México cómo han venido aquí asumiendo facultades de mediación hasta para resolver litigios de carácter familiar en muchos municipios en el estado de Michoacán donde hay un comisionado que tiene atribuciones metaconstitucionales y que ha sustituido de facto a los poderes federales.

Y nos vienen a decir, por parte de la Secretaría de Gobernación, que este mecanismo será temporal, es una situación especial, es un estado descriptivo, no autoritario, complementario y que se aplicará cuando se acredite plenamente el delito de infiltración de la delincuencia organizada.

Yo pregunto, si están intervenidos por sus presidente vínculos con la delincuencia organizada 17 municipios de Guerrero, ¿por qué siguen gobernando 16 las mismas autoridades municipales que están sujetas a destinación?

Y pregunto, ¿es necesaria una ley para ver la infiltración del crimen organizado en los municipios o no basaría la eliminación del fuero para todos los servidores públicos?

Porque sin fuero, sea senador, sea diputado federal, sea diputado local, sea presidente del ayuntamiento, a aquella autoridad que se le acrediten vínculos con la delincuencia organizada, es detenido y sancionado penalmente.

¿Para qué hacer todo este desbarajuste constitucional, si con la sola eliminación del fuero sería suficiente enfrentar esos problemas de vínculos de las autoridades con la delincuencia organizada?

Y efectivamente, hay que recoger las experiencias internacionales. Por decir, el objetivo del crimen organizado ha sido el control territorial y parte de ello tiene que ver con la autoridad municipal. Pero lo que va a perseguir esta ley es el control territorial y el control de los órganos de gobierno de los municipios lo tenga la federación, y creo que en lugar de resolver los problemas esto se va a complicar.

Ojalá y no solamente se tomaran las experiencias exitosas en materia de combate a la inseguridad en Italia. Ya quisiéramos que los municipios mexicanos tuvieran la fortaleza de los municipios de italianos, que ahí sí tienen un municipio de a de veras, ahí no hay una concentración de facultades, del ingreso nacional y del presupuesto público nacional.

Por eso hay que ir esto alargándolo con mayor cuidado. Yo no quiero ver al Ejército recogiendo la basura de los municipios del estado de Guerrero, o a la Policía Federal Preventiva encargándose del alumbrado público o de la distribución del agua potable en un municipio.

Lo que queremos son municipios fuertes, sujetos a control de la autoridad, pero también de la ciudadanía, con mayores fortalezas de los gobiernos locales, para enfrentar justamente la infiltración del crimen organizado.

Esa sería mi intervención que me gustaría compartir con ustedes.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias don Alejandro Encinas.

Senador Enrique Burgos, por favor.

SENADOR ENRIQUE BURGOS GARCÍA: Muchas gracias senador Gil.

Como nuestros distinguidos invitados lo advierten, el tema da para mucho, el tema es muy interesante, seguramente permitirá más análisis, más propuestas.

Hace unos días tuve oportunidad brevemente de tener una conversación con el doctor Mazzitelli, en la oficina de la senadora Arely, y bueno, desde luego es una pregunta para quienes nos honran con su presencia.

Si bien la iniciativa de la propuesta de reformas al artículo 115 contempla efectivamente una acción o un indicio por parte del fiscal, la participación del secretario de Gobernación, la del Senado, en ciertos casos la sustitución de autoridades, incluso convocando a elecciones de acuerdo a la constitución local y hace alusión a una ley reglamentaria, pues quisiera preguntarle al doctor Mazzitelli.

En aquella conversación rápida decía “en otros países la delincuencia penetró mucho más, avanzó mucho más, ustedes todavía tienen oportunidad de ir al encuentro y resolverla”. Si mal no recuerdo, dijo “están todavía en oportunidad.”

Y hoy decía el senador Encinas que efectivamente las condiciones en el ámbito municipal en Italia, connotaciones culturales, económicas, tienen sus particularidades, en México el federalismo y el municipalismo han sido pilares de la República, pilares de la tradición y por supuesto que nos interesa una plena vigencia en el ámbito municipal.

Sin entrar a los detalles, quisiera pedirle al doctor Mazzitelli una opinión de largo aliento, de largo horizonte, ¿cómo enfocar la prevención, que es donde usted puso énfasis, cómo enfocar la prevención para que los municipios, en la medida de lo posible, esté exentos de ser tocados por la delincuencia?

Muchas gracias, señor presidente.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias senador Burgos, si me permiten, también formular pregunta, compañeros senadores.

Una de las preocupaciones que yo tenía ayer, en las comparecencias sobre los modelos policíacos, son las confusiones entre figuras, entre conceptos y eventualmente confusiones sobre políticas públicas.

Yo creo que también en la discusión sobre las intervenciones subsidiarias, temporales, las intervenciones de un orden mayor sobre un menor, también hay muchas confusiones.

Detecto que hay por lo menos 5 tipos diferentes de intervención: unas reconocidas en nuestra Constitución, otras que derivan del derecho comparado, y otras que de facto se han ensayado y aplicado en nuestro país, que nunca se ha utilizado más que para efectos políticos.

La famosa desaparición de poderes implica que el orden mayor extingue la existencia de los Tres Poderes del orden local, nombra a un gobernador, dice la Constitución, y ese gobernador realiza todas las funciones hasta convocar a elecciones.

No se ha utilizado para situaciones de emergencia constitucional, se ha utilizado fundamentalmente como un mecanismo llamado político en nuestra historia, aunque algunos sostenemos la interpretación de que con una ley diferente pueda ser un mecanismo que pueda eventualmente ser aplicado.

Una segunda figura es la revocación de mandato, que está prevista en el 115 de la Constitución. El Congreso puede revocar el mandato de autoridades municipales específicas. Tampoco se ha utilizado, pero es una figura que está en nuestra Constitución.

Y eso implica que se le pone fecha final al cargo de la autoridad política electa a nivel municipal.

Existe, en los sistemas de federalismo flexible, la posibilidad de suplir una función encomendada o depositada originariamente en un orden local, ya sea estatal o municipal, que por cierto ya lo hemos llevado al ámbito electoral.

Hoy el INE puede asumir funciones totales o parciales en materia electoral por los supuestos establecidos en la propia Constitución.

Nos trajimos una figura del sistema de federalismo flexible, o de los sistemas relativamente menos rígidos al que tenemos en nuestro país, como por ejemplo el modelo español, que puede asumir funciones o delegarlas a las comunidades en función de leyes aprobadas por el congreso y en función de ciertos elementos, como por ejemplo la capacidad material que tienen las comunidades autónomas o las provincias para desempeñar esa función; el caso también de Alemania.

En nuestra realidad de facto hemos implementado dos sistemas de intervención: el famoso despliegue territorial. Es decir, la suplencia en el estado de fuerza a través de la Federación, a través de las fuerzas armadas o de las instancias de seguridad federal, precisamente para enfrentar una situación de riesgo presumiblemente con la intención de darle tiempo al ámbito local para generar capacidades propias, y una vez que se generar esas capacidades propias el orden federal se retira de su despliegue territorial de fuerza.

Son los operativos famosos que inician en Michoacán y que persisten en continuar.

Y la quinta, la última, la intervención política, la michoacana, donde el Presidente manda un Comisionado que suple a la autoridad política, sin otra facultad más que la identidad partidaria.

Si nosotros vemos la Iniciativa del Presidente, en el sentido del Ejecutivo, tiene una fuerte confusión de distintas figuras:

No es una desaparición de poderes porque persiste pues el municipio como orden de gobierno, pero la Federación asume la actividad de las funciones, de todas, o encargo designado por el Presidente, o no sabemos bien por qué.

Segundo: Es una revocación de mandato porque pierde el cargo la autoridad señalada con presuntos indicios de infiltración con el crimen organizado, pero esa revocación de mandato no es individual sino se extiende a todos los funcionarios municipales, tengan o no indicio individual de su infiltración o de su participación con el crimen organizado. Es pareja la regla.

Si uno, el presidente municipal está infiltrado, por lo menos en lo que dice la regla que nos propone el ejecutivo, se extiende la medida a todos los cargos municipales.

Por cierto, insisto, ya existe la revocación de mandato en el 115, no sé por qué no se utilizó ese mecanismo pero bueno, es otra discusión.

Es de alguna medida una suplencia o asunción funcional temporal porque la Federación asume los servicios básicos del municipio.

No es propiamente un despliegue territorial, aunque la suplencia de la Federación implica ese despliegue territorial; la Federación se hace cargo de la seguridad pública en el municipio. Es una suerte de despliegue territorial oblicuo.

Es una intervención política porque, insisto, la Federación nombra a quien se va a quedar a cargo de los servicios de las funciones municipales.

Pero aquí es donde vienen todos los problemas, precisamente derivados de esa confusión:

Primero. La contradicción en el diagnóstico.

Se dice: Hay dos razones, o dos causas de la infiltración del crimen organizado en los ayuntamientos:

Uno: El momento electoral, el criminal, la organización criminal llega y financia la campaña y en consecuencia se apropia del municipio.

Y, la segunda, lo dice textualmente la Iniciativa: Que mientras el municipio asuma funciones de seguridad tiene la tentación, el crimen organizado, de infiltrar ese municipio.

Pero resulta que en el mecanismo que nos proponen, una vez dados los indicios y determinado por el Senado, que ha lugar a la intervención de la Federación, se convoca a elecciones. Es decir, nos regresamos al círculo vicioso que provocó previsiblemente la infiltración.

Es decir, lo suplimos y la reacción para restablecer la autoridad política es convocar a elecciones para que el crimen organizado se vuelva a infiltrar, vía el momento electoral, con nuevo candidato, de su partido o de otro partido.

Y también la iniciativa nos propone que eliminemos la función de seguridad de los municipios para evitar la infiltración del crimen organizado. Perdón, pero ya no entendí.

Segundo. Dicen: los supuestos de procedencia de la intervención de la Federación son indicios, que tiene a su cargo el fiscal general de la nación, porque es el que activa el mecanismo de intervención; si los indicios son judicializables, ¿por qué solicitar la intervención si puede generar una orden de aprehensión o ejercer la acción penal?

Y en este caso no hay fuero, tratándose de autoridades municipales con respecto al crimen organizado, no hay fuero que valga.

¿Lo que nos está diciendo la iniciativa es que este mecanismo se va a utilizar frente a indicios no judicializables?

Es decir, no tengo pruebas contundentes para meter a la cárcel al presidente municipal; tengo unas grabaciones, senadores de la República, se las voy a enseñar en lo oscurito, ¿qué tal si nos chutamos al alcalde?

Porque si son indicios judicializables, lo que se esperaría del fiscal general de la nación, es que ejerza la acción penal.

Nos dice don David Arellano: “es que puede servir como una medida cautelar, mientras concluimos la investigación y se aplica una sanción al alcalde infiltrado, lo quitamos”; ¿Y el debido proceso y la presunción de inocencia y todas las garantías básicas de un derecho penal garantista, dónde quedaron?

Tercer problema. Es una cláusula de emergencia la que nos están proponiendo, pero es la primera cláusula de emergencia que está en la Constitución que no implica la intervención directa del principal responsable del tutorial ejecutivo federal; es el fiscal general que se lo propone el Secretario de Gobernación, la desaparición de poderes implica los titulares de los poderes públicos, Ejecutivo más Legislativo; la suspensión de garantías implica el Ejecutivo como responsable directo de activar el mecanismo de emergencia constitucional.

Aquí, para no meter al Presidente en los problemas de tener que justificar por qué quiere intervenir un municipio, se lo dejamos al fiscal general con este filtro a través del Secretario de Gobernación y con una mayoría exigua en el Senado de la República.

Entonces surgen las siguientes preguntas, y con esto concluyo: ¿Qué mecanismo necesita nuestro país? ¿Cuál de todos los que hemos platicado? ¿Cuál de estos que hemos desglosado: uno, todos, una combinación?

Y si necesitamos un mecanismo de intervención, cualquiera que éste sea, ¿entonces cuáles deben ser los supuestos de procedencia, sus alcances?

La iniciativa nos propone únicamente intervenir municipios; ¿Y no hay problema ni infiltración del crimen organizado en los estados? Tamaulipas, Michoacán.

En tercer lugar, ¿cuáles son los controles democráticos mínimos y básicos que ha de tener un mecanismo de intervención?

¿Basta con la aprobación por mayoría simple del Senado para que estos controles democráticos existan?

Los mecanismos de emergencia constitucional requieren sistemas de control democrático mucho mayores, porque cuando relevamos a una autoridad política electoralmente constituida y un orden mayor la suple por cualquier tipo de determinación; se genera una dificultad contramayoritaria. Estamos vulnerando el mandato popular.

¿No requiere antídotos de control democrático? ¿Cuáles son los objetivos de cada mecanismo de intervención?

Y por supuesto las fórmulas de restablecimiento, si entendemos que las campañas y los momentos electorales generan oportunidades de infiltración, no propongamos que la forma de restablecimiento de la autoridad política que hemos suplido, sea por la misma vía electoral.

Esas son básicamente las preguntas que yo dejaría en la mesa a nuestros cuatro participantes, agradeciendo de antemano sus respuestas.

Don José Reveles, por favor. Nos ha pedido la prensa que si puede hacer uso de la tribuna para tomar sus aspectos, por favor.

JOSÉ REVELES: Gracias. Son demasiadas preguntas; tendríamos que tener un foro de tres o cuatro días. Con esto nada más, senador Omar Fayad, las preguntas o las de Armando Ríos Piter, las de la mesa que son muy interesantes todas, pero yo me quiero concentrar en el tema del texto mismo.

(Falla de señal)…otro que me parece y ha sido aquí mencionado por todos los senadores y senadoras que están en la mesa, estamos hablando de un prejuicio respecto del funcionamiento de los ayuntamientos.

Como dije en mi exposición, no es de ahora. Yo recuerdo a Felipe Calderón diciendo que los municipios no hacían su trabajo; diciendo que los policías, los “polizetas” de Tamaulipas son los que llevaban a la gente al matadero y ayudaban a cavar las fosas. Es solamente para recordar que esto ya es un deja vu, ya habíamos escuchado todas estas cosas.

Yo creo que el problema del proyecto es la exclusión en contra de la posición de la coordinación o la posición de conversión. El problema es descentralización contra federalismo, de desplazamiento de facultades que existen de la ley y en la Constitución por modalidades nuevas que parecieran más de corte administrativo o para legalizar lo que ya existe; esta intervención federal que ha existido desde hace muchos años en estados y municipios.

Me recordaba hace un momento cuando escuchaba algunas de las preguntas lo que dijo alguna vez, hizo en relación a lo que dicen que es temporal, excepcional, restringido, subsidiario, tenemos absolutamente total y permanente la intervención de los municipios, yo no veo en dónde estén las reglas para que esto ocurra.

Y decía, me recordaba a algo que dijo un defensor de derechos humanos en Ciudad Juárez, Gustavo de la Rosa Hickerson, decía que con la intervención de los militares en Ciudad Juárez, porque si alguna intervención agravó la situación de la inseguridad en Chihuahua, en Ciudad Juárez, fue la entrada del ejército. Justamente ahí se incrementaron todos los parámetros de la delincuencia, del secuestro, de la extorsión, de los homicidios dolosos, etcétera, de las desapariciones forzadas.

Él decía que en el momento en que entraba el Ejército en funciones de policía, primero privaba a los ayuntamientos, a los agentes locales de sus recursos, de sus vehículos, de los vales de gasolina, los desarmaba y los dejaba sin razón de ser, y al dejarlos sin razón de ser se convertían en lo que en teoría podría ser una tentación, se convertían en delincuentes activos.

Yo veo ese peligro en esta forma de plantear en la intervención de la federación en los estados en las decisiones de los ayuntamientos.

Veo también que, por experiencia, no hay que inventar el agua tibia, la del Subsemun en donde los recursos teóricamente dedicados a los municipios con más problemas de violencia, por un lado o se centralizaban en los estados y luego los gobernadores los entregaban con un sistema de premios y castigos a los municipios, según fueran cercanos o críticos, y siento que mucho de lo que hay en esta ley es una subsemnización de la seguridad, con tal de evitar la posible infiltración del crimen organizado.

Para concluir mi intervención, no quiero hacerla más larga, hay dos cosas que están textuales aquí, en las páginas 6 y 7 del proyecto, que tienen que ver con que los municipios que ya están empobrecidos, porque no podemos hablar de un municipio como Guadalajara y el mismo Nezahualcóyotl, que estuvieron ayer aquí, que vamos a arreglar todo o nos vamos a otros rumbos de Guerrero, de Chiapas, de Morelos o de Michoacán.

De por sí están empobrecidos y resulta que ocurre que había una especie de prolongación del Subsemun, porque ahí hay unas reglas que implican la contribución del municipio en la seguridad, además del recurso federal que se les está aportando.

En ese caso, en lo que son las seis, se habla de que los municipios deberán contribuir financieramente, de su propia hacienda, al estado, para solventar ese servicio de seguridad, que se van a oponer y perder las facultades de ejercerlo; ah, pero tienes que apoquinar, tienes que dar dinero.

Y el otro tema que me parece relevante aquí es que una probable exclusión, no lo digo de manera gratuita, no hay el menor asomo de posible colaboración o fortalecimiento de las capacidades de las alcaldías, sino una segregación absoluta, una trivialización y por otro lado una exclusión.

Dice, en la propuesta de reglamentación del artículo 116 constitucional, que los estados no podrán de manera alguna celebrar convenios de asunción de funciones o servicios con los municipios, por lo que hace a la seguridad pública.

O sea, aquí como dijeron algunos senadores, entonces para recoger la basura, no sé, para suministrar servicios de otro corte similar, el agua potable, en fin, entonces dice: se pretende evitar que los municipios puedan ejercer por cualquier vía constitucional, competencias que se relacionen con la seguridad pública, o sea, simplemente se acabó.

Las cercanías, no hay una posibilidad en esta ley, en este proyecto de ley, de que ejercer el mínimo de influencia o de capacidades para dar seguridad. Bueno, y si no lo pueden ejercer para la seguridad, creo que mucho menos para la prevención.

Con esto creo que ha sido suficiente.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias, don José Reveles.

Maestro Jaime López Aranda, también en la tribuna, si es tan amable.

MAESTRO JAIME LÓPEZ ARANDA: Muchas gracias.

Yo quisiera hacer mis respuestas, son preguntas muy interesantes que reflejan la complejidad justamente del tema que estamos abordando, como debe considerarse
El crimen organizado se ha vuelto en México, me refiero al crimen organizado, una forma de entender y conceptualizar el ejercicio del poder.

¿Qué quiero decir con esto?

La noción que la tomaron varios senadores, que es una transformación del federalismo nacional, es justo la correcta, porque es una visión que pone en perspectiva el futuro que queremos, de la relación entre los poderes, los órganos de gobierno, pero también porque nos obliga a salir del esquema del crimen organizado como alternativa única para explicar la debilidad del municipio.

Como ya señalaba hace un momento la senadora, la vulnerabilidad del municipio, su despliegue territorial, y sin embargo hay una multitud de diagnósticos que responden a esta vulnerabilidad, que está fuera de la narrativa de la delincuencia organizada.

La imagen del Ejército recogiendo la basura en poderosa y hay casos particularmente con esos fines. Estoy completamente de acuerdo con la realidad de que es una reforma constitucional que plantea los lineamientos generales y los principios de lo que después se tiene que reglamentar y ejecutar.

Sin embargo, las implicaciones de esos principios ya se pueden prever, cuando menos podemos trazar un escenario muy optimista, en el que la aplicación es correcta y precisa, que es un poco lo que en un momento dado hizo…señalar que es posible ejercerlo para preservar la democracia de gobernabilidad, pero también es posible imaginarnos un escenario de pesadilla.

Y ese escenario de pesadilla, por eso yo insisto, tenemos ya una abundante eficiencia sobre los resultados mixtos en el mejor de los casos francamente nocivos de las interpretaciones que ya hemos venid realizando en los últimos años.

Esta experiencia es la que debemos recuperar para abrir el debate. Esta es justamente; tenemos el caso por supuesto de Ciudad Juárez, que por otra parte quizá resulte demasiado costoso para pensar extenderlo en más de 2 ó 3 municipios en el país.

Tenemos otros casos en los que la situación de seguridad pública simplemente ha permanecido de manera, vaya, sostenida a lo largo de 5-10 años, sostiene niveles de incremento consistente de la delincuencia.

Eso es importante y tomando en cuenta esa evidencia no es que invalide la noción de la intervención federal; tenemos algo que ya está ocurriendo, pero sí nos obliga a abrir el espectro.

En este punto quisiera hacer una consideración muy específica: hay un mito general sobre la infiltración de mando en el sentido de que la infiltración ocurre justamente porque el mando es municipal y está cercano.

La eminencia histórica que tenemos, y es pública, es que el mando que se infiltra es el mando operativo, independientemente de si es federal, estatal o municipal. Pero esto no es un tema de controversia y no es una crítica, es un hecho.

La intervención de corporaciones federales es un hecho históricamente; la intervención de corporaciones estatales es un hecho históricamente, como lo es también en los municipales, a pesar de que el mando está en la Ciudad de México o en la capital del Estado.

Y no podemos asumir que el mando único es una suerte de nuevo y repito la frase de la bala de plata porque es muy útil, es una solución que cubre todos los aspectos posibles, pero decirnos: “bueno, lo que pasa es que ya no va a estar el mando allí”.

Un poco es anecdótico, pero creo que es relevante: se llegaron a señalar quien importa para el control o para la infiltración, o para la corrupción es la persona que controla el tramo de carretera, no la persona que controla a los 3 supervisores de quien controla el tramo de carretera.

Esto es relevante y tomando en cuenta porque me lleva finalmente a la última reflexión, antes de entrar a las respuestas directas de las preguntas.

Y lo mencionaba el senador Encinas, y creo que puede ser muy relevante: viendo es todo un contexto un paquete de reformas que se están proponiendo, yo comentaría que deberíamos tomar en cuenta la posibilidad de que de aprobarse el esquema de mando único, o la concentración de las facultades de seguridad pública, o de la función de seguridad pública, como dice la Constitución, es una función del Estado.

En los gobiernos de las entidades federativas por supuesto este mecanismo se volvería muy relevante pero muchísimos menos importante.

La evidencia con la que contamos en este momento es muy escasa respecto a la intervención y filtración para la provisión de servicios públicos a nivel municipal.

Quizá no tenemos la evidencia porque no la hemos buscado, pero no la tenemos en este momento. Por una serie de consideraciones obviamente la Iniciativa no puede proveerla, pero es importante que en el debate se tome en cuenta que no tenemos el indicio de que, vaya, tenemos claro, indicios muy claros de que la corrupción es un problema en el gasto público a nivel municipal.

Peo no tenemos los suficientes indicios o evidencias todavía, y quizá de nuevo debemos de buscarlos simplemente, de que esto tenga encaje y narrativa del crimen organizado.

La responsabilidad de seguridad pública sí, no hay duda: recolección de basura, bacheo, alumbrado. Y no lo podemos repetir porque estas son de las funciones más importantes.

No tenemos esa evidencia y quizá haya que buscarla pero sí se podría construir el argumento de que es mejor pensar fuera de la narrativa del crimen organizado para esos temas en específico.

Si quitamos la función pública de los municipios, qué crimen organizado, qué nivel de crimen organizado y en qué regiones del país, de hecho va a tener interés en infiltrar a la autoridad municipal para influir en la asignación de contratos. Porque es el modelo italiano, es el modelo en el que estamos pensando, teniendo la otra narrativa en la que estamos inmersos.

Esta asignación de contratos, que son casos de corrupción, siempre atípico, se le puede añadir un nuevo componente al crimen organizado; depende.

Yo pondría sobre la mesa que en este momento la evidencia no apunta en un sentido o en otro.

En término de las preguntas, la gran mayoría se las plantearon a David, así que nada más va a ser unas respuestas generales.

Hay una pregunta en particular que planteaba la senadora Gómez y el senador Gil, en términos de cuáles son las alternativas y cuál es el modelo que tenemos que aplicar. Creo que antes que una alternativa de iniciativa en este momento, lo que tenemos es una alternativa justamente de abrir una nueva discusión.

Es decir, el proyecto como está, y por eso insisto, puede, con la actualización de algunos detalles, convertirse en un proyecto útil. La idea misma de la intervención puede convertirse en un proyecto útil; sin embargo, hay demasiados temas en el aire, no solamente informales, porque es muy claro lo que ya comentaron varios de los senadores en términos de que hay una violación clarísima en el debido proceso; además de un problema constitucional en términos de quién está ejerciendo y con qué supuestos se está realizando la intervención.

Pero yo propondría, e insistiría en esto, lo que tenemos que considerar es que la alternativa bien puede ser un marco de regulación de la intervención, enfocado a funciones de seguridad pública. Es decir, no descartar esta iniciativa, sino simplemente tomarla como un elemento más, una reforma que debe de ser más amplia.

Tenemos ya que tener, y este es un problema que me parece particularmente grave, hemos de crear un marco legal para proveer mayor certidumbre para las intervenciones. Las intervenciones son un hecho; están ocurriendo.

¿Esta iniciativa provee ese marco legal? Por sí misma, no. Y en eso quiero insistir.

¿Abre la posibilidad de un debate sobre cómo construir este marco legal? Sí, es justamente lo que está ocurriendo en este momento. Pero si hay una alternativa, preguntaba la senadora, ¿cuál es la alternativa específica que se puede proponer?

Creo que la mejor respuesta de todas, la alternativa es continuar debatiendo, empezar a enriquecer. No tenemos en este momento, y creo que eso es muy claro, justamente en el intercambio de preguntas y respuestas el intercambio de posiciones; lo que no surge es un consenso. Tenemos un consenso sobre un diagnóstico muy básico, pero no son los mecanismos para aproximarnos a él.

Entonces en este contexto, creo que vale la pena y es prudente, ampliar y continuar la discusión. Pero no sería prudente, creo, ignorar el hecho de que mientras más extendamos esta discusión, más problemas tendremos en términos de que continuaremos operando en un esquema ad hoc, caso por caso, que es lo que está ocurriendo ahora, que es lo que ha venido ocurriendo desde hace varios años y que crea también preguntas muy importantes y que vulnera o pone en riesgo muy importante a las autoridades federales.

Finalmente, preguntaba el senador Gil, ¿qué mecanismos necesita nuestro país, frente a este Federalismo flexible y este modelo híbrido, la posibilidad de una recentralización en la delegación?

Hay un supuesto, creo yo, que subyace a una discusión que no se ha señalado explícitamente, y se refleja en el hecho de que se pasa automáticamente del municipio al hermano mayor de la Federación, ignorando al Estado.

Lo señalaban hace un momento los senadores, bueno, ya hay un mecanismo para que los congresos estatales se hagan cargo de sus propios municipios; y sin embargo esa opción no está sobre la mesa, y no está sobre la mesa en la mayor parte de la discusión que yo he visto, no solamente en estas audiencias, sino en general en medios de comunicación.

Y esto refleja que si bien durante estas audiencias y en parte de la discusión en el sentido de las reformas, sobre la debilidad del municipio y cómo el municipio es el vulnerable y es el hombre enfermo de México, como Turquía en su momento era el hombre enfermo de Europa.

Es enteramente posible que al ampliar la discusión, lo que tengamos que empezar a pensar también es sobre la vulnerabilidad y la debilidad de las entidades federativas; y tenemos que poner explícitamente y rechazar cualquier iniciativa que no parta también de ese supuesto.

Del supuesto de que si tenemos que formalizar que solamente el Gobierno Federal puede hacerse cargo de la seguridad pública, eso está dentro de la narrativa o de la delincuencia organizada que comentaba, entonces probablemente la discusión la tenemos todavía demasiado cerrada.

Muchas gracias por sus preguntas. Muchas gracias por el espacio.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias, maestro López Aranda.

Tiene el uso de la voz a continuación don Antonio Luigi Mazzitelli.

ANTONIO LUIGI MAZZITELLI: Muchas gracias. Creo que antes había hablado demasiado; ahora seré mucho más breve.

Quiero responder ante todo la pregunta del senador Fayad. Seguramente sí tenemos a nivel de Naciones Unidas hoy en día recopilaciones de buenas prácticas; buenas prácticas en la administración de la seguridad y justicia en el territorio.

Hay una tendencia siempre más a trasladar a acercar la administración de la justicia y también de la seguridad al territorio mismo y a los operadores territoriales, con una serie de iniciativas, con una serie de modelos que pueden o no ser replicables, pero seguramente encantado de poderlos compartir con usted, como también lo hemos hecho en parte con México.

Hablo en particular de los conceptos de justicia restaurativa, justicia terapéutica, de congestión de la justicia plena a favor de mediación, resolución de controversias, policías de barrio, de vecindad, toda una serie de modos que han comprobado en el mundo poder ser exitosos.

En relación a las preguntas, más en general y en particular al tema preventivo.

Como dije antes, lo que los hechos nos muestran, que desafortunadamente hoy en día, no obstante el hecho que haya instrumentos para poder intervenir en situaciones en donde el territorio se está volviendo bajo el control de poderes paralelos, en muchísimos casos criminales, desafortunadamente esos instrumentos no han sido utilizados. La postura de las instituciones en su gran mayoría ha sido siempre reactiva.

Creo que una medida de este tipo, pero sobre todo no sólo una medida, el debate que se está generando genera en sí mismo las oportunidades para tomar una postura que es proactiva. Eso es, no hay que esperar que los hechos que han ocurrido en Guerrero se repitan. Hay la posibilidad de instrumentar ahora para que no los hechos no se vuelvan a repetir.

Y creo que esto es un momento fundamental y entiendo muy bien la sensibilidad, la importancia de este debate, dentro de un estado federal como es México.

Pero lo repito, desde el punto de vista de lo que ha sido la implementación y la concepción de una medida parecida, Italia y México son dos países completamente diferentes, pero hay muchas similitudes en lo que ha sido el desarrollo del crimen organizado a Italia con las mafias y lo que está pasando hoy en día, pero todavía –como le dije, senador– todavía no ha ocurrido aquí en México.

México ha vivido una fase de boom de las organizaciones criminales de traficantes de drogas que no estaban interesados a controlar el territorio; estaban interesados a controlar las rutas, puntos de un camino que lleva un producto de un lado a otro del país. Pero hoy en día, siempre más, las crónicas, los análisis, nos muestran que las organizaciones criminales que están generando violencia están interesadas a controlar el territorio.

En los últimos años ha habido en México, se hablaba antes de Michoacán y Guerrero, una explosión de la extorsión. La extorsión es un crimen territorial, no es relacionado a un negocio de trasiego.

Entonces eso nos indica que los operadores criminales hoy en día quieren controlar el territorio, quieren controlar, todavía no hay indicios, pero quieren controlar los mercados ilícitos, los mercados criminales, pero también los mercados lícitos.

Hay información anecdótica de cómo la extorsión es implementada de manera capilar a todos los operadores económicos del mismo territorio. Entonces esto ofrece la oportunidad, este debate, de plantear cómo intervenir cuando esta presencia ya se ha consolidado.

¿Por qué preventiva?

Bueno, y cuál es la diferencia.

Yo creo que México, a través de la reforma del sistema de justicia, ha hecho del proceso penal un proceso garantista; nadie puede ser considerado culpable si no hay un debido proceso.

Al mismo tiempo, los tiempos de la justicia desafortunadamente, en muchísimos casos, son muy largos, primero. Segundo, se necesita la comisión de un hecho criminal, el debate hoy, el debate eventual futuro, la ley secundaria claramente deberá indicar lo que son los indicios, que espero, es allá en donde quizá la experiencia italiana puede ayudar.

Esos indicios tienen que llevar a una conclusión, a la demostración que la autonomía y la capacidad de decisión del órgano electivo territorial ha sido limitado; esto debería ser suficiente.

Ahora, si hay un hecho criminal, si no hay un hecho criminal, Italia más tarde el experto de Italia seguramente le hablará de la casuística que se ha generado a Italia, qué quiere decir indicios, cuáles son los indicios, que son considerados unívocos, relevante y que deberán claramente ser considerados eventualmente adentro del contexto mexicano.

Pero esto es solamente la experiencia y ese es solamente el conocimiento propio de los legisladores y de los expertos mexicanos que podrán materializar todo esto.

Entonces, seguramente preventivo también en el sentido que se puedan abrir las puertas o la posibilidad a las instituciones de operar junto con la sociedad civil, frente a denuncias de la sociedad civil, frente a quejas por falta de servicios, que puedan justificar una investigación, una investigación que no es penal, lo repito, sino que pueda demostrar los servicios no funcionan, porque hay una infiltración, porque hay una colusión, porque hay una cohabitación de intereses criminales adentro del manejo de la administración pública.

Y en ese sentido no hay que esperar la comisión del hecho criminal para poder intervenir, como intervenir seguramente también deberá ser un debate.

Los criterios de la intervención de la ley italiana son muy claros: temporal. Temporal porque no se suprime, no se elimina el derecho de voto, al contrario, y el tiempo de la intervención debería ser suficiente para poder generar, liberar y regenerar el contexto que permita a las reglas del juego democrático de operar. Restablecer las condiciones para que los órganos decisionales sean libres de tomar sus decisiones.

A Italia esta temporalidad es fijada por la ley directamente. A México muy probablemente el debate lo aclararía, como también todo el proceso de participación que podría jugar y lo dije antes en mi intervención, esta no es la panacea para los problemas del crimen organizado en el territorio.

Pero seguramente sería un mensaje importante también en función preventiva.

En función de la construcción de esta corresponsabilidad en la seguridad y la justicia. Una seguridad que no es represiva, sino que trata de prevenir el hecho criminal, que trata de prevenir las crisis.

Gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias don Antonio Luigi Mazzitelli.

Por último, tiene el uso de la voz el licenciado David Arellano Cuan.

LICENCIADO DAVID ARELLANO CUAN: Primero, agradecer todas las preguntas y las inquietudes alrededor de la Iniciativa del Ejecutivo Federal, porque muchas de ellas sensatas, ayudan a construir y a darle dirección a una posibilidad. Eso es lo que incluye el proyecto.

Quien trate de ver en la Iniciativa Constitucional un proyecto acabado, se está equivocando.

Estamos solamente en el punto de partida. El propio Artículo 115 hace referencia a la existencia de una ley reglamentaria y las disposiciones transitorias hacen también referencia a que el Congreso habrá de emitir una ley reglamentaria para que se pueda aplicar este mecanismo.

De forma que todas estas preguntas para mí generan una pregunta central. La pregunta central es:

Si queremos o no queremos tener un mecanismo adicional que nos permita luchar contra la delincuencia organizada infiltrándose en el régimen de gobierno a nivel municipal:

Si tenemos esa pregunta en mente, quizá la respuesta podría en el sentido de sí, sí lo queremos; la importancia es ver cómo, bueno, el cómo está en la ley reglamentaria.

Cómo abordar el tema de que conviva el sistema, el mecanismo que se propone en el 115 con el esquema de investigaciones en el proceso penal, que precisamente no sirva como un mecanismo para evadir responsabilidades, sino para acompañar las investigaciones.

Pero como lo mencionaba ahorita el doctor Mazzitelli: Lo importante aquí es que se identifique qué es infiltración a la delincuencia organizada, no para efectos penales sino para efectos de la función de funciones en el municipio.

La Iniciativa no habla de disolución, no habla de intervención, habla de asunción de funciones, que por supuesto representan un reto.

El reto mental, rápidamente, es qué va a pasar. Las fuerzas de seguridad se van a encargar de los rastros, los panteones, el abasto de comida. Pues no es así.

El esquema y el modelo italiano que sirve como referencia y que nos puede invitar a construir nuestro propio modelo al respecto señalan que es una comisión quien se encarga de relevar el control del municipio, no son fuerzas públicas, no son los militares, no es la policía.

Y sí, claro que hay un reto importantísimo en definir cómo se encargan esos funcionarios públicos de organizar los servicios municipales; no opera a rajatabla. La Iniciativa dice: asunción total o parcial. No son todos los servidores públicos municipales los que se van en el momento de la asunción, pueden sólo algunos.

En el caso de la asunción total, está refiriéndose entiendo yo, y creo que debería entenderse así, al ayuntamiento en su conjunto.

Pero además del ayuntamiento, el municipio cuenta con un cuerpo de servidores públicos que realizan funciones de ejercicio.

Es decir, preguntas de fondo, hay o no hay regidores que están participando con el crimen organizado, no solamente en las fuerzas de seguridad pública que es la reacción mental inmediata.

La infiltración del crimen organizado se puede materializar también en las cadenas de distribución, en decisiones sobre suministro de servicios, en decisiones sobre vigilancia, en ser beneficiados por contrataciones públicas.

Tiene que ver con muchas modalidades de infiltración a la delincuencia organizada.

Yo creo que debe percibirse que este mecanismo, es un mecanismo que va en congruencia con la investigación penal.

La investigación penal ha de llevarse a cabo, senador Gil, en total apego de la presunción de inocencia, el derecho de audiencia y todos los principios que hoy imperan en el sistema penal en nuestro país.

El estándar de prueba es distinto para efectos de la asunción de funciones, que para efecto de la responsabilidad penal que puede o no puede haber.

Pero este estándar al que se refiere el doctor Mazzitelli de que el municipio ya no le responde a la ley y a sus ciudadanos sino a la delincuencia organizada de alguna forma, sea o no sea un delito también, la pregunta es: genera un escenario que podría justificar que alguien más se encargara temporalmente de asumir las funciones del municipio.

Y sí, sí genera también la reflexión de quién es responsable de las funciones durante ese periodo: pues claro que son responsables los servidores públicos de la Federación que asuman las funciones; que previamente hayan sido discutidas conforme a las condiciones que se establezcan en la reglamentaria con el Senado, no en lo oscurito, sino en una reunión secreta que está perfectamente establecida en el Reglamento Interior de este honorable Cámara.

Es decir, se le puede dar cauce y buen camino a este mecanismo, si la idea es construir un instrumento adicional para combatir la infiltración del crimen organizado en el régimen municipal.

La clave está en generar un mecanismo eficaz. Coincido con usted, senadora de la Peña, la sola existencia de una norma no inhibe la conducta de nadie; es la existencia de la norma, el principio que genera un entorno, que si tiene un compromiso institucional sólido y se ejecuta bien, genera un entorno de amenaza a quien se porta mal, a quien intente infiltrar de nueva cuenta el régimen municipal. Y claro, se celebrarán nuevas elecciones.

En la premisa, senador Gil, que yo entendí de su pregunta, es que estas nuevas elecciones generan exactamente el mismo entorno que las que se celebraron anteriormente.

La intención es justamente generar un entorno nuevo, en donde se haya identificado que hay un riesgo muy específico en un municipio; y que la Federación asuma funciones con autorización del Senado, permite devolverle a la población de ese municipio la confianza en sus funcionarios públicos, en sus funcionarios de más alto nivel a régimen municipal.

Creo que hay espacio para construir un régimen que funciona. Creo que hay espacio para construir un régimen con características muy puntuales, que tiene que ver con el régimen democrático; que la temporalidad termina justo en nuevas elecciones, no puede terminar de otra forma.

Pero sí creo relevante insistir en el tema, son mecanismos que existen en el marco constitucional, los distintos mecanismos de intervención con trascendencias distintas. Creo que la trascendencia de decretar la disolución de poderes en una entidad federativa, por la sola población que involucra y la trascendencia de la decisión, es un alcance totalmente distinto del de un municipio en particular, atendiendo a las características de cada municipio, por supuesto.

Entonces, se puede generar un entorno que funcione.

Por eso, quisiera concluir que esta propuesta del Ejecutivo Federal va justamente en la dirección de conservar un municipio libre, que esté lejos de la infiltración de la delincuencia organizada, habilitarle la posibilidad de reconstruirse a sí mismo, de la población eligiendo su propio órgano de gobierno, y de alejar la infiltración de la delincuencia organizada de las decisiones públicas en un régimen de gobierno que está muy cerca de la población, muy cerca de su vida cotidiana y muy cerca de los problemas que más le aquejan.

Con eso me gustaría cerrar mi intervención, a menos que dispongan otra cosa.

Muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias, don David Arellano.

Ha concluido el turno de intervenciones y de preguntas por parte de esta primera mesa.

Agradecemos a todos nuestros comparecientes su asistencia esta tarde. De nueva cuenta, el agradecimiento de parte de las comisiones, por la disposición de su tiempo y por sus comentarios, sugerencias y por la oportunidad de integrar puntos de vista con todos ustedes.

Muchísimas gracias.

Vamos a dar paso de manera inmediata a la siguiente mesa, en razón de que hemos superado el tiempo estimado para desahogar la primera mesa.

Ruego a asistencia legislativa, conduzca a nuestros siguientes comparecientes para tal propósito.

***** (Sigue tercera parte) *****

(Tercera parte y final)

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Damos inicio a este segundo grupo “Intervención Federal por filtración del crimen organizado en municipios”.

En esta mesa nos acompaña Eruviel Tirado, especialista; Juan Marcos Gutiérrez González, ex funcionario y ex legislador; don Giovanni Tartaglia Polcini, fiscal italiano y doctor Tomás Zerón de lucio, Jefe de la Agencia de Investigación Criminal de la Procuraduría General de la República.

Sean ustedes bienvenidos.

Tal y como lo establece nuestro acuerdo parlamentario, daremos una intervención inicial de 10 minutos y posteriormente formularemos preguntas las señoras senadoras y señores senadores.

Voy a dar el uso de la voz en el estricto orden en el que han sido presentados.

En primer lugar, don Eruviel Tirado. Le rogamos hacer uso de la tribuna, porque así nos lo han solicitado los medios de comunicación, para tomar los aspectos de su intervención.

Adelante, don Eruviel.

ERUVIEL TIRADO: Muy buenas tardes a todos los presentes. Gracias al Senado de la República por esta invitación y tener la oportunidad de ejercer la reflexión como un raro derecho pataleo, y lo digo con todo respeto, porque al escuchar el cúmulo de reflexiones que se han hecho y lo que he leído de lo que se ha dicho en estas sesiones, que sin duda tiene una gran utilidad, no me queda más que expresar un conjunto de temores sobre lo que viene dentro de nuestro esquema de crisis de seguridad que se ha ido prolongando a lo largo de todo este tiempo.

Con esto, con este breve preámbulo, quisiera primero dedicar esta intervención a mi maestro querido, que nos dejó hace ya unos años y que fue el doctor Luis Javier Garrido, politólogo y constitucionalista de quien, yo junto con otros compañeros, abrevamos la manera de analizar las realidades y los prolegómenos y sobre todo las contradicciones del Sistema Político Mexicano.

Lamentablemente, esta crisis de seguridad nos lleva también a sintetizar de alguna manera que los problemas o las crisis que enfrenta el Estado Mexicano, más que solucionarse y controlarse en algunas de sus problemáticas o síntomas, tienden a agravarse.

Esto es importante señalarlo, porque queda en el aire –y yo creo que hay que decirlo– una dosis de cinismo académico y de cinismo también político, cuando abordamos las causas de lo que no está pasando o cuando pretendemos justificar las poluciones.

En este espacio se ha dicho, bueno, por qué no la militarización de la seguridad pública y abrimos un marco legal a la actuación del ejército, porque de todos modos la delincuencia ya está en las calles, por dar un ejemplo.

En el caso que nos ocupa, la intervención de los municipios que, ya se ha dicho aquí, vulnera evidentemente la esencia del estado federalista que se supone que estamos nosotros viviendo, que fue un diseño además histórico político que costó mucho a esta nación, y se nos dice: “Bueno, queremos salvar o salvaguardar al municipio simplemente anulándolo”.

Además esto ya está ocurriendo. (inaudible) que nos justifique lo que ya está pasando y no solamente eso sino a ser más; a ser más, sí decir el cómo, quiénes van a ser más, ese es el otro punto.

Concretamente, la reforma planteada tal como está, es una contrarreforma, y esto hay que señalarlo así; y si estamos a tiempo –como bien acaban de decir los representantes gubernamentales, – de reformular esquemas de prevención o de control, creo que la clase política, la sociedad, en ese sentido la intervención de dos formas (inaudible), harto gratificante y creo que hay que valorarla en esa justa dimensión de que se debe interesar en los mecanismos de control y supervisión eficaces.

¿Cuáles son los elementos que a mí me llaman la atención sobre la propuesta?, y obviamente tratando de ver el vaso medio lleno. Lo digo con cierto optimismo. Cada vez que tengo oportunidad de compartir mesa y espacio con personalidades como el doctor Mazzitelli, pudiendo matizar ese pesimismo que normalmente cargo.

El asunto es que cuando vemos demasiada autoridad, demasiada reflexión o a veces intenciones políticas sobre las justificaciones que vienen desde los diferentes gobiernos que están tomando las decisiones en materia de seguridad, llevamos más de 20 años con este esquema; en realidad lo que falta es precisamente recordar que nuestra experiencia mexicana no está exenta de deformaciones y que si bien hay resultados mixtos –como hace rato se decía– sobre estas experiencias; el punto es que las buenas intenciones, como titulamos estas reformas, en realidad se van al traste cuando se utilizan de manera sesgada o facciosa.

Hay prácticas o acciones del gobierno sin resultados eficientes, es el caso también de la militarización de la seguridad pública en los últimos 20 años; hay falta de supervisión y seguimiento, todo lo dejamos también a que los poderes legislativos y el judicial, en el mejor de los casos son utilizados como acompañantes, si no es que como comparsas de las decisiones que vienen del Ejecutivo; y eso es algo que tiene que cambiarse en forma radical porque precisamente, lo que hemos visto en los últimos años es que hemos presenciado el agravamiento de los problemas que se pretenden atacar.

Tenemos una comisión bicameral de seguridad nacional, pero que es meramente consultiva y que creo que es el momento de impulsar reformas para que tenga una mayor actividad y control sobre las decisiones que están tomando en el Ejecutivo en materia de seguridad en general; estamos hablando de un sector completo y complejo, que es el sector de seguridad y defensa.

Otro aspecto que no debemos olvidar en esta discusión, es que si ahora estamos visualizando la manera en cómo se intervienen los municipios en casos de infiltración del crimen organizado; ya lo decía el senador Gil, creo que es el siguiente paso.

A veces los que analizamos la problemática o las propuestas gubernamentales nos fijamos no solamente en lo que dicen, sino también lo que no se dice. Y lo que no se dice es que después puede venir entonces la formulación de esquemas de cómo intervenir un estado.

Vuelvo otra vez a la experiencia mexicana. La experiencia mexicana nos dice que en los esquemas de intervención no han estado exentos de un componente político, de revanchismo o simplemente de dar una lección donde, efectivamente no hay nada o simplemente hay negociaciones que lo único que garantizan son la impunidad de clases o subclases políticas en este esquema. Y al final, seguimos padeciendo lo mismo.

Entonces, el antecedente lo tenemos muy claro entre el 2008 y 2011 con la discusión que se dio y que no fructificó en una reforma a la Ley de Seguridad Nacional; y de esto hay una experiencia entre los legisladores que están aquí presentes que participaron en esas discusiones, y donde también se plantearon estos señalamientos que ahora se están bajando de nivel, a menos en el nivel analítico, no en cuanto a su importancia pero sí en cuanto a la focalización.

Es decir, el establecer que sólo vamos a atacar la criminalidad a nivel municipal, eso nos va a dar en el mediano y largo plazo un esquema de control sobre la crisis que tenemos; es un tanto inconsecuente o incompleto.

Ya se nos decía hace rato que no se trata solamente de estas medidas, se trata también de medidas complementarias. El punto aquí es que esas medidas complementarias que podemos ponerle nombre y apellido, como militarización, los operativos, el establecer medidas de intervención política o bien son inconstitucionales, ya el senador Gil también hablaba de cinco de ellas, dos de ellas prácticamente son inconstitucionales, no han sido eficientes, no nos han dado los resultados o estamos ahora sin ver en el debate la ponderación de lo que ha pasado por ejemplo en Michoacán, ya de Guerrero para qué hablar.

Pero ese es el otro punto, el mando único también es otro de esos esquemas complementarios. Es decir, ver eso en su conjunto, lo único que nos va a generar es que estamos sumando deficiencias o resultados mixtos, si ustedes quieren llamarle así, a algo que no nos va a estar dando al final del día el control de la situación y el restablecimiento, sobre todo, del Estado de derecho.

Yo quisiera aquí establecer un esquema de principio antes de pasar a las propuestas que también son demandadas concretamente por nuestros legisladores, en el sentido de que no podemos combatir la ilegalidad con ilegalidad, y eso es lo que ha pasado en los últimos años y nos hemos enfrentado a un agravamiento de los problemas y hemos arrastrado con ello instituciones como las de las fuerzas armadas.

Eso es algo que debemos tener en cuenta y yendo y viendo hacia adelante, el esquema de cómo llegamos a esta situación, que eso es lo que viene un poco en la reflexión, que no se las voy a leer precisamente para que no hacer más tediosa esta intervención, es sobre el contexto en que se da la militarización y la intervención de las fuerzas armadas y cómo hemos deformado uno de los últimos baluartes del uso ilegítimo de la fuerza.

Si bien es un elemento emergente y extraordinario, ha sido recurrentemente utilizado en los últimos años y con eso también hemos tenido y estamos pagando consecuencias, tanto del sector civil como del sector militar.

Y es precisamente los espacios desde el Legislativo y desde el Judicial debe cuidarse. No en el sentido de extender un alto de impunidad o una carta blanca de actuación de pase lo que pase simplemente ceder al chantaje del miedo, y eso también hay que señalarlo. En los últimos años se ha generado un núcleo duro de operadores de estrategas que están en la academia, otros en el gobierno, y opinadores que lo que dicen es: Tenemos un problema y lo que hay que hacer es endurecer en las acciones.

Somos evidentemente reactivos y la prevención en algún momento dará frutos, pero mientras, si no tengo una cartera abierta de recursos limitados, yo no voy a poder dar resultados en el corto plazo. Y los políticos, también la ciudadanía, cedemos ante ese chantaje y no ponemos controles, no hay consecuencias cuando hay evidencias de mal uso o simplemente de una mala gestión que no nos está dando frutos y resultados en el Sistema Político Mexicano.

Yo lo voy a dejar aquí en este nivel de intervención para dejar un poco al esquema de preguntas y respuestas la parte propositiva que, repito, tiene que ver más en cuanto hacia el diseño de controles y mecanismos eficaces de supervisión desde el Legislativo sobre las acciones del Ejecutivo.

Muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias a usted, licenciado Eruviel Tirado.

Tiene a continuación el uso de la voz el licenciado Juan Marcos Gutiérrez.

LICENCIADO JUAN MARCOS GUTIÉRREZ: Muchísimas gracias. Muy buenas tardes. Gracias por la oportunidad de comparecer aquí para verter una opinión sobre el tema que nos ocupa este día.

Antes que nada, quisiera, siguiendo un poco el ejercicio que hizo uno de los ponentes de la mesa anterior, hacer una pregunta, una pregunta que de alguna manera guía el sentido de la propuesta que respetuosamente me permitiré hacer en lo personal y a nombre de la Asociación Nacional de Alcaldes de México.

Ante un caso de infiltración del crimen organizado ¿el marco jurídico vigente permite hoy con rapidez razonable sustituir a un ayuntamiento en pleno? La respuesta es: sí.

La segunda propuesta es que de hecho el mecanismo vigente comparado contra el que se propone que implica una solicitud del fiscal al Secretario de Gobernación, el Secretario de Gobernación al Senado de la República, con toda la implicación política que esto tiene, a mí me parece que la hipótesis vigente de la falta de un miembro del cabildo sea el alcalde, sean los regidores en pleno, prevista en la fracción I vigente, da lugar a que de inmediato el congreso del estado pueda nombrar un consejo municipal que lo destituya al congreso del estado.

Y esto se logra con la simple sujeción a proceso que lograra el mismo fiscal general a través de consignar el asunto a un juez sin el problema de la politización y de producirse un auto de formal prisión, tal como lo señala la fracción II del artículo 38 de la Constitución, inmediatamente queda ese alcalde no apto para continuar en la función, queda separado y se produce la hipótesis con el control judicial que esto incluye.

Dicen por ahí: “Si no está roto, ¿para qué lo arreglas?”. Creo que el mecanismo complejo que se propone con los graves y potenciales casos de politización, pareciera que hacen más difícil la intervención federal que se propone; intervención sea parcial o total en las funciones municipales.

Y esto permítanme conectarlo con la reflexión general que hago a continuación:

La iniciativa presidencial inicia una marcha preocupante hacia otro tramo de centralismo en la vida de nuestro país.

La propuesta generaliza en su causa legislativa un presunto mal desempeño de los municipios, la falta de policías con grados aceptables de profesionalización y confianza y en general el riesgo de infiltración del crimen organizado, como si el mismo fuera inevitable, consustancial al orden municipal y no hacia el resto de los órdenes de gobierno. Todo ello es inexacto.

Las vulnerabilidades verificables o potenciales son equivalentes en todo lo que esta expresión implica, equivalentes a los tres órdenes de gobierno.

Ya se ha dicho aquí que suele el crimen organizado precisamente tratar de afectar antes que nada los mandos operativos, y estoy de acuerdo con esa visión.

No importa la ubicación en el organigrama de nuestro federalismo. El crimen organizado va a atacar en términos de corrupción, en términos incluso de contención al mando operativo.

Los casos graves de infiltración o participación de policías locales en actividades del crimen organizado, como hemos conocido, son situaciones desde luego que excepcionales si tomamos en cuenta el universo de más de 2 mil 448 municipios en un país de 110 millones de habitantes.

Dicha infiltración pues, no asecha solamente al orden municipal. Por contrario, es un hecho que existe en casos exitosos de municipios que habiendo estado infiltrado tuvieron la capacidad de depurarse y certificar sus policías, y ahí tenemos el caso de Ciudad Juárez, Monterrey o Tijuana, o municipios que simplemente no han permitido que esta afectación ocurra, como sería el caso de Mérida, Yucatán.

La gran diversidad de tamaño y condiciones sociopolíticas de municipios obliga más que a quitarles funciones –ojo-, a fortalecer sus capacidades institucionales.

La asunción del mando de una policía municipal por parte del gobierno estatal, también ya está prevista en la Fracción Séptima del Artículo 115.

En todo caso estaría yo de acuerdo en hacer algún ajuste a esa parte y reglamentar debidamente como ya lo ordena la propia fracción que cito.

Y cito: Fracción Séptima del 115 vigente, reformada por cierto en el año de 1999:

La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la ley de seguridad pública del Estado.

Luego entonces habría que revisar los principios que deben de regir a esa ley.

Aquella –la policía- acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

Aquí es exactamente donde creo que cabe un ajuste no sólo de lenguaje, no sólo de nomenclatura, sino de sentido de la Norma Constitucional precisamente para adaptar la circunstancia que estamos viviendo.

No conozco de un gobernador –no digo que no haya sucedido-; no conozco de un gobernador que haya hecho valer esta función de ordenarle a las policías municipales: “a ver, te sujetas a mí”. No lo conozco y entonces esto tiene que ver más con una circunstancia política en donde los gobernadores claramente no han querido asumir esta potestad.

Como en todo modelo de federalismo cooperativo debemos crear mecanismos excepcionales para que un orden de gobierno sustituya al otro en función o mando, sin duda. Pero deben ser excepcionales y nunca la regla general.

La fórmula planteada por el ejecutivo, respetuosamente lo digo, contiene algunos problemas:

Elimina implícitamente el Sistema Nacional de Seguridad Pública, las políticas públicas municipales que inciden en la seguridad, que van desde el alumbrado público y el bacheo, hasta las políticas contra la pobreza, a favor del deporte y la cultura.

No digo que no puede haber una conectividad en otra instancia, pero quitar del asiento a los municipios dentro del sistema de seguridad pública, sería un error.

Restarle la función policial y con ello de fuerza pública, es quitarle la coacción de los ordenamientos municipales. Ello se volvería prácticamente imposible.

La atención de incidentes de tránsito, convivencias cotidianas, conductas en sociedad, eventos públicos, daría lugar al desarrollo de conductas criminógenas. Es decir, potencialmente delictivas.

En este contexto, la propuesta de agentes administrativos policiales, es decir, sin capacidad de fuerza pública, como la conocemos hasta ahora, o me es viable ni efectiva.

Ya existe en el artículo 115 Constitucional, por otra parte, mecanismos suficientes, como decía al principio, para desintegrar un ayuntamiento para que el Congreso nombre a uno de sus integrantes por ausencia, y esta ausencia se daría de iure, precisamente al generarse un auto de formal prisión, o en el nuevo sistema un auto de sujeción a proceso.

A caso deba, insisto, hacerse alguna precisión en dicho numeral y con ello desde ahorita digo que sí debe de tocarse el artículo 115 Constitucional, pero muy probablemente con la intención de hacer precisiones más que cambios, que alteren la esencia de nuestro modelo federal.

La Iniciativa confunde función con mando. Eso debe decirse.

Debe aplicarse en todo caso la misma fórmula que la propia Iniciativa ofrece en el Artículo 21 para que las fuerzas estatales se sujeten al mando de las federales.

Lo mismo puede ocurrir de los estados hacia abajo y si se quiere, directamente de la Federación a Municipios.

La inicia pasa por alto la fórmula subsidiaria, que es muy importante, que ya está contenida en los incisos c) y d) de la fracción segunda del artículo 115 constitucional y me llamó mucho la atención que la iniciativa ni siquiera la toca.

Cuando se reformó el artículo 115 en 1999, hubo este debate: ¿qué iba a pasar, no con la policía, con las funciones en general que aquellos municipios pequeños no podían prestar? Se dio respuesta en la fracción tercera con los convenios.

Y alguien pregunto: ¿y a falta de convenios? Pues que lo resuelva el congreso, a petición de los ayuntamientos, que fueran los ayuntamientos los primeros en reconocer su capacidad, su incapacidad institucional.

Luego entonces hoy tendríamos que crear una fórmula a la inversa, para el caso en que los municipios no reconozcan su incapacidad institucional en esta materia y evitar, como fue en el pasado, que los congresos estatales arbitrariamente también despojaran de competencias a los municipios.

Entonces, la propuesta que traigo para ustedes, señoras, señores senadores, tiene que ver, en todo caso, con una ruta diferente que creo que no se ha explotado.

Hoy le exigimos a los municipios de México una policía de calidad y nunca han tenido, los municipios, los recursos suficientes para prohijarla.

Me parece que el Sistema Nacional de Seguridad Pública debería rediseñar el modelo de corporación con presupuesto base cero, la corporación municipal, generarse la fórmula e indicador de cuántos policías, con qué modelo de presupuesto debe tenerse, el número mínimo de policías por habitantes, por equis número de habitantes, todos los elementos que reflejen el costo integrado anual de la corporación y ese monto debe definirse entre la superficie gravable del impuesto predial.

Si no creamos una tasa especial local, no va a haber transferencia federal que alcance. Las muy poco potentes fuentes fiscales de los estados tampoco alcanzarán y ustedes ubiquen la policía local en el gobierno federal, ubíquenla en el gobierno estatal o en la propia municipal y vamos a seguir teniendo estas policías con pocas capacidades, porque no las estamos financiando adecuadamente.

México, como sabemos, sigue en el eterno drama de que sus municipios no recaudan aún el 0.3 por ciento, con relación al PIB, por concepto de predial y eso es promediando con el régimen del Distrito Federal, que promedia a la alza, porque son los que más o menos cobran el predial con algún estándar internacional.

El municipio tiene la facultad de implementar tasas adicionales, así lo establece la fracción cuarta del artículo 115 constitucional. Estas tasas adicionales fueron creadas desde 1983 y nadie las utiliza.

Se trataba de identificar un componente del tributo predial con un gasto. Lo no individualizable, como la seguridad pública, como el alumbrado público, lo que nos e puede gravar individualmente a través de un derecho, se dijo: crea una tasa específica y cásala con el gasto.

Entonces, con absoluta independencia de dónde decida el constituyente permanente ubicar esta función, que yo creo debe seguir el municipio excepcionalmente, el estado, la federación, con mecanismos muy claros de sustitución subsidiaria, me parece indispensable que encontremos la fórmula de financiar la función municipal con un impuesto local, directo, por quienes gocen el servicio o la padezcan, como es en la mayoría de los federalismos exitosos.

Tuve la oportunidad de participar en una obra colectiva, que compara los regímenes federales de 12 país, cuatro de este continente, Canadá, Estados Unidos, Brasil –miento, cinco- Argentina y México; tres de Europa, Bélgica, Suiza y Alemania, Nigeria y Sudáfrica, la India -y creo que perdí algún otro para dar con los 12— y en ningún caso que además debo decir son los modelos federales más exitosos que en ningún caso carece el orden municipal de una fuerza pública.

En resumen, esta propuesta, además aclaro, rompimos la regla de la ejecución, trae una serie de elementos, incluido un comparativo en la propuesta que están haciendo y algunas otras precisiones, que se resume en cuatro puntos.

Que el municipio prevalezca como orden de gobierno y como integrante del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

La posibilidad de un mecanismo para que el gobierno estatal o federal asuman el mando en los casos que prevenga la ley y, eventualmente, la función, pero en ese orden.

La posibilidad de un mecanismo para que el gobierno estatal la asuma aun obligatoriamente, en los casos que prevenga la ley.

Seguridad jurídica para la suficiencia presupuestal que financie la función de Policía Preventiva Municipal, donde quiera que ésta se encuentre del organigrama federal.

Y reforma a la fracción primera del 115, exclusivamente para hacer expedita la separación de un alcalde o su Ayuntamiento, por causa grave de seguridad pública y/o de crimen organizado.

Por su atención, muchísimas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchísimas gracias, don Juan Marcos Gutiérrez.

A continuación escucharemos al doctor Giovanni Tartaglia Polcini. Adelante, por favor.

GIOVANNI TARTAGLIA POLCINI: (Al principio habla en italiano, sin interpretación).

…Pero se caracteriza por la especial violencia, porque las víctimas fueron llevadas en el zócalo del país, en donde fueron decapitadas. El mensaje en este crimen, despertó la atención del gobierno que con una ley de emergencia, introdujo este instituto jurídico de la disolución de los cabildos por infiltraciones o acondicionamiento mafioso, y se dijo en los trabajos de preparación, que cuando la criminalidad llegara a dar mensajes tan fuertes sobre el mando en el territorio y ordenar instrumentos jurídicos previstos del sistema del Estado de Derecho que estaba en vigor entonces, se revelaran insuficientes.

Tampoco se podía sostener en nuestro país, que esas administraciones locales, en donde se habló de denunciar un hecho tan temeroso, pudiesen ignorar las razones reales que estaban en la base de una masacre de esa índole.

Se consideró, por tanto, introducir una intervención por parte del gobierno central para permitir el restablecimiento del orden democrático.

Es un tema muy delicado, porque se presta, como pude escuchar también por todas las honorables intervenciones que escuché en esta aula, a una serie de interpretaciones ante todo, en nuestro país, la disolución de los cabildos por mafia, los instrumentos de castigo. No tiene nada que ver con los procesos y no ve implicados a órdenes jurisdiccionales.

Es un instrumento de tipo preventivo que es aplicado en la filosofía de contraste de lucha a la pluralidad que es la única que demostró que sirve hoy 25 años después y después de una serie de ajustes se puede decir que el interior de nuestro país, una parte de la lucha en contra del crimen organizado se ganó, no sólo con este instrumento normativo con un sistema de normas, de reglas, entre las cuales esta tiene un rol fundamental.

Pero vamos a tratar de comprender históricamente por qué en Italia se adoptó esta ley sobre la disolución.

La primera pregunta que hay que plantearse es la siguiente: ¿Por qué?

Potentes organizaciones criminales, económicamente riquísimas, militarizadas, que poseen bienes a través del lavado en otros países, se interesan a infiltrarse en un pequeño pueblo de una pequeña provincia de su estado, es algo singular.

La respuesta que da (Inaudible), que yo, Giovanni, y a los magistrados que como él lucharon a encontrar la mafia, la camorra, la andrandetta, las organizaciones criminales era muy simple, porque las mafias y las organizaciones criminales quieren intervenir en la relación entre el poder del Estado y ciudadanía; precisamente en donde el poder del Estado y de las instituciones y los ciudadanos son entre sí más cercanos y, por tanto, en las autonomías locales.

¿Y por qué? Porque a través del control de las autonomías locales, las organizaciones criminales tienen una visión capilar del territorio, una especie de varonía, una especie de señalar que el empresario no va con el síndico, con el presidente municipal a pedir los concursos para obras, va con el jefe del mafioso en el ayuntamiento que está infiltrado con la mafia y se asegura trabajo y economía. Los préstamos se otorgan con base en las recomendaciones de los jefes de los (inaudible).

Los comercios se controlan por las organizaciones criminales, las extorsiones, pero son con dinero y no se denuncia, porque el ciudadano ya no hace diferencia entre Estado y organizaciones criminales.

La filosofía interesante de base, precisamente la semántica del término.

¿Por qué nosotros hablamos de infiltración? Porque como en una piedra, como lo es nuestra sociedad, unida, más unida está más fuerte. En el momento en que tiene una pequeña grieta, la criminalidad, el crimen como un líquido se insinúa, se debilita y cuando una base de un pilar de un grande palacio se debilita puede provocar la caída de todo un sistema. Eso justificó a la época en nuestro país esta legislación de emergencia.

Y no es una legislación que castiga; es la administración local, porque los casos más numerosos no son aquellos de los administradores locales coludidos con las organizaciones locales. Los casos más números son los de los administradores locales que sufren el acondicionamiento por su debilidad, por parte de las organizaciones criminales. Esto lleva a la necesidad de dar una respuesta.

En nuestro país la respuesta no es por potenciar la economía local sin que a una intervención del Estado central, que es temporal, se discute de comisariado que no es su idioma, que es una especie de acompañamiento de una situación patológica.

No tenemos quereres de extraordinaria administración. El comisario o comisionado no es el sustituto del alcalde, es una persona que toma la institución contaminada y la acompaña, la lleva a nuevas elecciones.

En Italia se dijo, en la época, como dije, en los debates parlamentarios, que el instituto de la disolución no resolvería el problema, porque se repropondría la colisión también con esto, ante todo, y la intervención del Estado dando lugar a un fenómeno de (inaudible) alterando ese silencio que caracteriza las actividades de las organizaciones del crimen, sobre todo en las zonas más alejadas, menos centrales del país.

Y, en segundo lugar, en este tipo de materias en nuestro país existe una reserva de la estatal, porque este tipo de políticas requiere una comunión de intenciones de todo el territorio nacional, de otra manera, como a menudo ocurre, las organizaciones criminales tienen simplemente la necesidad de cambiar su ubicación territorial adentro de la nación o el reciclaje, el lavado en el territorio, dependiendo de la intervención de los órdenes locales.

Y expreso que en Italia se decidió recurrir al gobierno central y no al gobierno regional, que corresponde al estatal aquí.

El último tema, para después pasar a las respuestas, escuchar muchas de las audiencias se trata de un procedimiento no (inaudible), conozco los indicios que pueden llevar a la disolución.

¿Y por qué? No se trata de una especie de ofensa al principio de legalidad, que no exista una plena prueba, porque una cosa es la responsabilidad penal, la colusión; la otra cosa es una buena y eficiente administración.

Hay muchos casos en los cuales no se puede abrir un proceso penal y sin embargo la acción de un ayuntamiento esta comisionada y por eso es que en 25 años de historia en Italia tenemos toda una serie de casos.

Las cotes, los jueces, los tribunales, indicando cuáles son las hipótesis más recurrentes en la extraordinaria forma de intervención que es la disolución.

Cuando existen relaciones de parentesco el efecto de administraciones o los dirigentes de un ayuntamiento, los pertenecientes a la mafia es el primer caso porque no se puede ser procesado por ser parientes de un jefe de un dos mafioso, pero de ser pariente de voz mafioso puede dar lugar a un acondicionamiento en las funciones en un determinado sector.

También cuando surgen hechos como el que mencioné, claro está que el orden mismo no puede intentarlo porque de otra manera esos casos no se hubieran verificado y entonces otra vez recuerdo aquel tema que decía que son como los seres humanos tienen que nacer y que mueren; disculpen.

Entonces es básica la prevención. Se pueden sancionar, pero la organización resiste, sobrevive, simplemente su composición de la permanencia en el territorio con su cacicazgo.

Entonces hay que utilizar métodos diferentes como son el quitar un cacicazgo. Otro caso típico es el de acondicionar las consultaciones.

En Italia tenemos un delito que se define de intercambio; expresa por el ciudadano con base en su convicción sino que es una especie de negocio ilícito como en la promesa a cambio de un bien económico o de cualquier otro cambio por parte del candidato que después resulta elegido. Es el caso de los atentados en contra de los administradores.

En nuestra visión normativa se hizo referencia a la posibilidad de potenciar localmente sus tutelas o de intervenir con una forma de acompañar las administraciones como lo que se propuso y se optó precisamente por ese acompañamiento y es por eso en el caso en que los funcionarios están personalmente procesados por colusión con la mafia.

Yo aquí me detengo por lo que atañe a los casos y porque también voy a entregar a los senadores un escrito más largo de lo que son las contestaciones, las respuesta, como testimonio de la experiencia italiana, paulatinamente a la conclusión contestando las preguntas.

La primera. S una parte considerable de las administraciones locales no ejerce un nivel satisfactorio de los servicios públicos, es la afinidad organizarlos pero bien a establecerse en lo constitucional esos beneficios de los ciudadanos. La respuesta es positiva.

Se trata de una intervención que acompaña a la democracia; no la suspende, la restablece, la refuerza.

Es un instrumento creativo, no es un instrumento punitivo, como puede ser la disolución así como puede haber muchos procedimientos legales en este lugar, sino disolución del mismo ayuntamiento. Son dos niveles diferentes.

Segunda pregunta: ¿Por qué se mencionan los instrumentos institucionales vigentes?

Tienen que realizarse cuando los demás, los otros son insuficientes. Nosotros hablamos como de la (inaudible)… es así como extremadamente necesario cuando no se puede hacer otra cosa.

Y esto es posible porque se trata de un instrumento, es un instrumento extraordinario sobre la solución, pero todo por un decreto. Después se sometió al Parlamento para su rectificación.

Finalmente, la disolución de los ayuntamientos por parte del gobierno federal construye una política de estado en materia de seguridad.

Yo no voy a traicionar la premis metodológica, pero debo decirles no tengo la facultad si la propuesta es políticamente correcta.

Lo que quiero decirles técnicamente es la experiencia en mi país en 25 años de historia. Nosotros tenemos más de mil municipios en 25 años de historia sólo 260 comunes, pero sugiero esa solución.

Y sobre todo eso ocurrió en las regiones donde hay una mayor intervención de la presencia de la mafia en Calabria, Sicilia, y dejo las estadísticas para demostrar con los datos en la mano que se trata de un instrumento que funcionó.

Un paso que contribuyó, importante que tuvimos, es el del ayuntamiento más grande de la región de playa, que es la punta de Italia. Es una región del sur del país en donde está muy actividad la organización criminal más peligrosa que tenemos en este momento en Italia.

Ahí no se procesaron todos los administradores que centraron el poder en el ayuntamiento, que tiene muchos ayuntamientos, con muchos ciudadanos.

Un municipio, un administrador local no debía enfrentar las ofensivas del crimen organizado y por ese motivo se nombra a un comisionado por parte del gobierno central, que tendrá la administración en las nuevas elecciones.

Para concluir, en nuestro país el sistema de disolución de los cabildos inicio la ocupación de los cabildos, porque son para destruir el cacicazgo que las organizaciones criminales habían alcanzado, como la Cosa Nostra, así se llamaba, teníamos ahí unos campos para el control del territorio.

Se está luchando en la campaña igualmente, pero más instrumentos de contraste, de combate preventivo, administrativamente para mejorar el nivel de seguridad en nuestro país y la calidad de vida.

Les agradezco por su atención.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias, doctor Tartaglia.

Tiene el uso de la voz a continuación, el doctor Tomás Zerón.

DOCTOR TOMÁS ZERÓN DE LUCIO: Muchas gracias, muy buenas tardes.

Antes que nada quiero agradecer por la oportunidad de estar en este recinto, el Senado de la República, senadores, a mis compañeros panelistas y a todos los participantes en estas audiencias públicas en materia de seguridad y justicia.

He estado escuchando realmente todo, las opiniones sobre el contenido a la reforma que se está haciendo en materia de seguridad y justicia y en algunos temas me declaro incompetente en relación a los especialistas y a los analistas que están habiendo y yo creo que parte de lo que hoy yo quiero compartir con ustedes es el tema de lo que prácticamente se está viviendo en los municipios, lo que realmente hoy nos ha llevado a tratar de modificar y reformas esta ley.

Y probablemente esto nos va a permitir tener una visión más grande sobre el tema de por qué queremos hacer estas modificaciones o por qué se pretenden hacer estas modificaciones.

Hoy la penetración de la delincuencia organizada en las fuerzas policiales municipales es cada día muy grande, han estado coludidos, comparto también con algunos de mis compañeros panelistas que hay estados modelo, en donde considero complicado el seguir su modelo por muchas razones, por la geografía, por la gente que se encuentra en esos lugares, por la administración, por los gobernadores, por los presidentes municipales. Es un conjunto que creo que no nos permitiría realizarlo en todo el país.

Sin embargo, sí hay que aplaudir en estos municipios, en estos estados donde han logrado tener policías certificadas, policías totalmente correctas y dedicadas al servicio de la seguridad pública.

La descomposición de estas corporaciones municipales ya no se limita a la facilidad, sino que hoy forman parte de una red de información y de operación, la cual está al servicio del crimen organizado y eso es algo que no podemos permitir.

Todo eso, ¿qué nos ha llevado a hacer?

Lejos de contribuir a una solución de un problema de inseguridad, pasaron en muchos casos a ser parte del problema como hoy lo tenemos. Su desaparición no es un acto en contra de la integridad municipal, sino una necesidad que hoy se refiere imperante.

No se trata de debilitar al municipio, sino se trata de fortalecerlo. Lo que realmente debilita al municipio y atenta en contra de su autonomía, es una infiltración de la delincuencia.

Se crea un nuevo sistema policial que va a permitir que las familias mexicanas salgan de sus casas con tranquilidad, que los policías estén más cercanos a la ciudadanía, que sean personas confiables y cuyo su principal interés sea el garantizar seguridad pública para todos los habitantes.

Esta ya es una demanda de la sociedad y en el tiempo que atenderá las causas estructurales se han mermado capacidades ya del Estado. Todo esto nos ha permitido no tener ya libertades de las personas y éstas tendrían que estar siendo respetadas en todo momento.

La realidad institucional en materia policial que impera en algunas regiones del país se debe, en parte, a que todos los municipios son tratados con la misma medida. No es lo mismo el municipio de Ecatepec, en el Estado de México, con habitantes de un millón 600 mil, al de Cocula, Guerrero, que hoy es un municipio que he estado monitoreando, con sólo 14 mil habitantes y donde el nivel de delincuencia es impresionante, en donde la policía formaba parte de la delincuencia organizada, pero más allá de eso estaba bajo las órdenes de este grupo criminal.

La infiltración en diferentes municipios nos ha estado llevando a replantear todo esto, el tratar de hacer análisis, qué es lo que está fallando.

El tener --desde mi punto de vista-- los controles de control de confianza, no es una solución, es un tema en el cual creo que podemos apoyarnos.

Sin embargo, tengo ejemplos claro, prácticos y viviéndolos aparte, de gente que aprueba los exámenes de control de confianza y es uno de los mayores delincuentes que no puedo despedir de una institución.

Ahora, con todo esto y para atender la seguridad, va a ser necesario concentrar las funciones policiales en determinados órdenes de gobierno, en este caso el orden local, en donde los gobernadores tengan el control de la policía y de toda la entidad; esto para focalizar las tareas de seguridad en determinados territorios, con funciones de mando fácilmente sustituibles.

El revisar las tareas de seguridad responde a una necesidad propia del momento que está viviendo México. El ejemplo más claro que todos debemos tener, para mí ha sido el Distrito Federal que, con 16 delegaciones, tiene una sola policía y la cual funciona.

No evitamos que haya delincuencia, pero de pronto tenemos una contención, tenemos una acción y un actuar de esta policía. Para mí podría ser un ejemplo.

Es por todo eso que se envía al congreso la iniciativa de ley, para crear, contra la infiltración del crimen organizado, en las autoridades municipales y que tiene alcances interesantes.

Por ejemplo, contempla que se disuelva un Ayuntamiento cuando hay indicios deficientes de la autoridad, en donde esté infiltrada por el crimen. Esta ley impide que ya las autoridades municipales pongan pretextos para poder enfrentar la delincuencia.

Se plantea la creación de policías estatales únicas para sustituir a mil 800 policías que existen hoy en el país, y que existen sólo 32 procuraciones sólidas, pero también 32 responsables para su vigilancia y su fiscalización.

Se plantea crear un servicio de Policía de Carrera efectivo, real, con buenos salarios y con prestaciones. Hoy, gran parte del problema, es la carencia de recursos para ofrecer un proyecto de vida a los policías en casi todo el país.

Los gobernadores serán corresponsables del éxito o el fracaso de sus policías y de la situación que prevalezca en sus entidades, respecto a los índices delictivos y a la presencia del crimen organizado.

Esto no implica que se inviertan papeles y la Federación vaya a detenerse en el combate al crimen. Pero deberá ser un esfuerzo coordinado y de manera conjunta.

El combate a la corrupción y la defensa efectiva de los derechos humanos, pasa por controles que tenga el Estado de sus corporaciones. Si continúa la debilidad, como en el caso de municipios que hemos visto recientemente, no podremos hablar de una estrategia nacional eficaz.

Se tiene que fortalecer la investigación científica criminal en todo el país, con el nuevo Sistema de Justicia Penal, las pruebas científicas son determinantes para lograr sentencias o no cometer injusticias, como la de encarcelar inocentes.

La reforma busca atender la exigencia para la seguridad pública de nuestro país.

La responsabilidad de esta problemática ha recaído cada vez en los municipios, alejándose más de los estados y de la Federación; originando disparidad y falta de coordinación, imposibilitando al Estado Mexicano en su conjunto a cumplir con la función esencial para garantizar la seguridad de todos los ciudadanos.

Se necesita una base de datos de genética en todo el país, comenzando por cuerpos policiacos; los sentenciados y los miembros de las Fuerzas Armadas.

La importancia de una base nacional de ADN es fundamental. Hoy sabemos la importancia de la identificación genética y también vamos a necesitar recursos para ello.

México tiene que dar el paso y entrar de lleno al nuevo tiempo tecnológico. Necesitamos un área de creación de tecnologías para que al mediano plazo, dejemos de comprar equipos en otros países y podamos nosotros en México, volvernos autosuficientes.

Hoy hemos estado investigando y nos hemos estado metiendo, voy a hablar en particular del estado de Guerrero, 13 municipios que el Gobierno Federal a través del Ejército tuvo que tomar el control porque no teníamos confianza en las autoridades municipales de seguridad.

Y es tan alarmante la situación que prevalecía, primero por los salarios; segundo, porque estaban cooptados por el crimen organizado de una manera tal, que el crimen decidía quién iba a ser el jefe, el crimen decidía qué operativos se iban a realizar.

Y la diferencia que encontramos cuando detenemos a un delincuente, y hoy que estuvimos deteniendo policías, solamente era la identificación, porque en el camino, los que mandaban realmente era el crimen organizado.

No podemos vivir en un estado en donde estemos cooptados y estemos atados con policías, los cuales primero forman parte de una Policía Municipal porque no encontraron un trabajo más digno que pudiera representarlos. No encontraron de ser choferes de vehículos, no encontraron en ninguna otra Secretaría y entonces, para no quedarse sin comer, toman el trabajo de ser policías.

Posteriormente a esto, cuando llegan y los amenazan, la razón que sea, porque he encontrado 50 razones diferentes: porque tenían familiares secuestrados, porque el dinero no les alcanzaba y ellos les ofrecieron un sobresueldo. Entonces, todas estas no son una razón real; todas estas razones al final nos van a llevar a una descomposición social, la cual, si no podemos coordinar, si no podemos nosotros revertir este proceso, vamos a tener un grave problema a futuro.

Creo que hoy, si coordinadamente logramos hacer esto, dar la responsabilidad a los gobernadores que, coordinadamente con la Federación hagamos un trabajo conjunto, es una manera que no en el momento inmediato, pero sí a mediano plazo vamos a poder tener un control de toda la Policía y tratar de rescatar la seguridad que México tanto quiere.

Muchísimas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchísimas gracias, doctor Zerón, por su intervención.

Está abierto el turno para preguntas por parte de las señoras senadoras, señores senadores.

Tiene el uso de la voz, el senador Armando Ríos Piter.

SENADOR ARMANDO RÍOS PITER: Muchas gracias, presidente. Bienvenidos y agradecido por las exposiciones de los invitados.

Primero, quiero subrayar que la presentación de Juan Marcos Gutiérrez, me parece que es algo que debiéramos de analizar a fondo. Quisiera que el texto que motivó la presentación nos lo pudiera entregar, porque creo que ahí hay parte del corazón del problema: el corazón son las capacidades reales que tienen los municipios para tener financiamiento, para tener recursos.

Si bien nuestro tema es el tema de seguridad, es parte de los problemas de fondo que tiene nuestra estructura federalista, el tener autoridades que no lo son, porque renuncian al principio básico de generarse recursos propios; y me parece que la propuesta del predial puede ayudar. De tal manera que yo agradezco la exposición.

Quisiera articular dos preguntas, una tal vez por el tiempo y por la limitación de la propia exposición, a Giovanni Tartaglia, que comentó dos cosas que creo que nos deben de servir mucho para analizar qué tanto podemos traer un modelo italiano, que es el corazón de la propuesta que estamos revisando, aquí a México.

Y él comentó dos cosas que me interesaría que profundizara: Giovanni Falcone, ministro, asumo que del lado del Poder Judicial involucrado, metido, activo en el tema de resolver un problema de fondo; lo que nos habla de procuración e impartición de justicia, que en este caso es otra de las grandes ausencias que tenemos.

Hemos sido críticos de que solamente se está viendo la parte de las policías, ignorando la parte de procuración y especialmente de impartición de justicia.

El caso italiano, por lo menos cuando se utiliza en ejemplo de Falcone, pareciera ser que fue de ahí, del Poder Judicial, donde hubo una fuerza de autoridad, una fuerza institucional que empujó y que impulsó para un cambio y que este modelo de emergencia, pudiera tener éxito.

Entonces, aquí sí tenemos creo que dos contextos totalmente distintos: aquí el Poder Judicial me parece que sigue siendo parte fundamental del problema; tan es así, que puedes tener un policía que arreste a un criminal, si pasa la prueba del Ministerio Público y no se fue por el tránsito de la corrupción, es muy probable –y de eso se quejaba mucho el Gobierno anterior– que sea el Poder Judicial quien termine liberando a ese mismo criminal.

Me parece que es un asunto de 180 grados de distancia que habría que tener y me gustaría que Giovanni Tartaglia nos pudiera profundizar.

Y un segundo que no quiero dejar, porque no logré entender, entre que se fue la traducción, pero que sí me parece muy importante: cuando hablaba de este tema del cacicazgo y de la lógica de presencia de los criminales en esta condición de señoreaje, comentó sobre el tema de la compra del voto y me parece que es un tema fundamental. La compra del voto ya parece que se volvió en este país un uso y costumbre por parte de todos los partidos.

Sí me gustaría mucho, doctor, que profundizara el por qué la compra del voto en el caso italiano –hasta donde yo logré entender– se convertía en un asunto estructural fundamental que, si estaba presente, no permitía que el modelo de emergencia tuviera viabilidad.

Yo creo que es un asunto que no debemos dejar de paso, porque son en un modelo que estamos buscando incorporar de buenas prácticas me parece que son dos temas, poder judicial y el tema de compra de voto.

Y, perdón si me extendí en la pregunta, solamente a Tomás Zerón, ya está la intervención en mi estado, 13 municipios, ¿cuál es la narrativa de la parte positiva de la intervención?

Ha habido una intervención y ese tiene un diagnóstico que ahora nos comentó Tomás Zerón, pero ¿hacia dónde va este esfuerzo institucional y a dónde podríamos pensar que estas intervenciones van a llevarnos a un mejor momento institucional? En el caso de estos municipios, que son los que se comentaron para el caso de Guerrero, pero que me parece que usándolos como ejemplo nos puede servir para entender Michoacán y tal vez otros lugares de la República. Gracias.

Gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias a usted, senador Ríos Piter.

Senador Omar Fayad, por favor.

SENADOR OMAR FAYAD MENESES: Muchas gracias, Presidente.

Quiero iniciar esta intervención rogándoles que ojalá podamos tener los textos completos y las versiones estenográficas cuidadas de lo que aquí se dijo, porque han sido muy importantes exposiciones y seguramente todos nos percatamos que el sonido y la traducción no nos pudo brindar lo mejor para poder entender estas exposiciones, en el que creo que particularmente una de ellas, la del señor fiscal que nos acompaña y que viene desde Italia, resulta ser la única experiencia ya vivida por una nación, por un país que ha enfrentado del crimen organizado que nos puede ser de gran utilidad para la decisión que vamos a tomar, es en donde tuvimos más problemas con el sonido y con la traducción. Por eso esta súplica, este ruego a la directiva de las comisiones que están presidiendo esta importante reunión.

Quisiera formular unas cuantas preguntas.

Por lo que refiere a la participación Giovanni Tartaglia. Sí sería muy útil que conociéramos los mexicanos, antes de la decisión de la resolución de esta iniciativa del Ejecutivo, saber cómo funciona el protocolo italiano para activar la disolución de los municipios.

Y si nos puede ampliar el tema de las causales. ¿Cuáles son las causas de indicios de infiltración que dan origen a esto?

¿Y cómo era la ley?

¿Por qué no les era suficiente la ley que estaba vigente en Italia y tuvieron que recurrir a una legislación de emergencia que incluyera una medida de esta naturaleza?

Esa sería mi primera pregunta.

¿Cómo consideraron en Italia la intervención?

¿Se preserva o no la autonomía del municipio?

¿Sigue siendo autónomo o, en esta circunstancia, qué ocurre además, no sólo con la autonomía de los municipios sino con la autonomía de la provincia?

¿Cuáles son las garantías de temporalidad establecidas?

¿Hay garantías de esa temporalidad?

O sea, se dice, se va a dar la intervención porque solamente en un tiempo determinado que representa tres meses, seis meses, no sé. ¿Hay una temporalidad que se pueda establecer?

Y, si pudiéramos tener además un comentario breve, pero un documento posterior sobre si evaluaron la medida, los resultados que esta medida produjo en su país, para nosotros sería, señor fiscal, de la mayor importancia, porque el único antecedente que hemos encontrado de esta medida que está proponiendo el Ejecutivo Federal es precisamente la legislación italiana, y por eso creo que nos es tan interesante y la más útil antes de tomar la decisión.

Esto sería respecto al señor fiscal general.

En el caso de nuestro amigo, el director general de la agencia de investigaciones de la Procuraduría General de la República, Tomás Zerón, inicio diciéndole antes de formular la pregunta, el sentido de cómo pretendemos cuando menos el que esto dice, votar esta iniciativa, y el sentido es, mi idea al entrar a esta discusión, a este debate, es no escatimarle absolutamente ninguna posibilidad al Gobierno de la República para que pueda enfrentar de mejor manera esta situación.

Y para nosotros es fundamental que quien lleva a cabo las investigaciones en la Procuraduría General de la República a nivel federal sepa esto, porque sepa que es esta iniciativa, el problema que se presenta y todo lo demás.

Quisiéramos establecer una relación muy estrecha, clara, transparente y abierta, para que todas las medidas de quien aplica la ley y está habiendo problemas en su aplicación, nos lo pida sin ningún reparo.

Yo estoy cierto que hay responsabilidad en las senadoras y los senadores de la República, todos de todos los partidos, de poder coadyuvar con la Procuraduría de la República.

Sí hay dudas, que es magnífico que se den en esta audiencia pública y que se puedan aclarar, y es sobre lo que quiero versar mi pregunta, porque creo que lo que le voy a preguntar nos daría luces con mucha más claridad de lo que hoy tenemos del planeamiento de la reforma, y sería lo siguiente:

La gran pregunta que nos hemos hecho todos los senadores para discutir un tema tan controvertido es si la legislación actual es suficiente o no. Y si hay un planteamiento, es evidente que no les está siendo suficiente.

Se habla en la iniciativa –y lo escuchamos en el ejemplo italiano– de que se tiene que tener indicios suficientes para poder pedirle al Senado de la República por parte de la Procuraduría de la República o de la fiscalía, en el futuro, y con la intervención de la Secretaría de Gobernación al Senado, que se intervenga a este municipio y que desaparezca el poder municipal.

Yo le pregunto a Tomás Zerón:

Si hay indicios suficientes, ¿no es suficiente que se inicie la averiguación correspondiente y que se le solicite al juez el que se puedan tomar todas las medidas, incluidas las intervenciones telefónicas y todas las cosas que sabemos que el procedimiento penal permite y se hace de manera legal?, para que una vez iniciado el procedimiento entonces se pudiera, más que solamente buscar la intervención por la vía penal, poder solicitar la aprehensión del alcalde en comento, si es que el juez obsequia la orden de aprehensión o el fuero constitucional municipal local le alcanza para evadir a la justicia federal, si es que hay indicio suficiente, porque si entendemos que hay indicios suficientes entonces quiere decir que podemos arrancar la maquinaria de la acción de la justicia y en la acción de la justicia podríamos solicitar ante el juez competente el que se gire la orden de aprehensión.

Y perdón, a lo mejor es muy obvia la respuesta pero creo que aquí está la litis. Eso es lo que hemos estado en estos días, durante estos dos meses platicando entre todos los que estamos aquí sentados y otros que aunque no están aquí están interesados en el tema.

¿No nos alcanza la legislación para atender ese problema? Uno.

Dos: El alcance de la reforma es la intervención del ayuntamiento, es el presidente municipal, todos los regidores y todos los servidores públicos o simplemente la persona del presidente municipal.

Quiero traer a colación lo que ocurrió hace algunos años en Michoacán porque me imagino que de lo que ocurre en Michoacán y en lo que ocurrió en Guerrero deriva esta propuesta, no se me hace que sea una ocurrencia como alguien ha dicho sino al contrario, es algo muy serio que pretende darle respuesta a los mexicanos de los acontecimientos que han ocurrido y de lo que se ha podido resolver y de lo que no con el tema de los municipios.

Todos recordaremos aquel incidente no muy grato del michoacanazo, donde con la legislación actual se les detuvo a un gran grupo de presidentes municipales, en el caso de Michoacán, y después vimos que los tenían que soltar, seguramente no por el gusto de la autoridad federal, sino porque el mismo andamiaje jurídico no le alcanzó al Ejecutivo Federal para lograr el objetivo que pretendía y entonces tuvo que ir liberando en el curso del tiempo, yo me imagino que esto hecho con el mayor cuidado, con la mejor intención pero algo ocurrió que tuvieron que liberar a los presidentes municipales.

Entonces creo que esto es un buen antecedente y se suma al antecedente de Guerrero, que ese ya no lo toco por ser verdaderamente claro y obvio.

Por sus respuestas muchísimas gracias y a todos ustedes particularmente agradezco el esfuerzo del señor Fiscal de Italia, que viene a ilustrarnos sobre el único caso conocido, donde ya se está aplicando con éxito una legislación parecida a lo que se pretende presentar en nuestro país.

Muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias senador Fayad.

Senadora Angélica de la Peña, por favor.

SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA: Gracias Presidente.

El ejemplo coloquial de lo que puede repercutir en una grieta en el caso de una institución una pequeña grieta que exista y como la humedad empieza a meterse, no nos damos cuenta cuándo esta humedad puede constituir en un derrumbamiento de un edificio, es algo similar a lo que pudiéramos observar respecto a lo que pasa el país.

Cuando empezaron estas pequeñas grietas a aparecer en distintos ámbitos del Estado en los Tres Órdenes de Gobierno, en los distintos quehaceres gubernamentales de las instituciones.

Esta es la pregunta que tenemos que hacernos en las comisiones y en el Senado de la República frente a esta Iniciativa.

Yo creo que la intervención del señor fiscal Giovanni Tartaglia nos muestra que efectivamente los estados pueden llegar a una situación de vulnerabilidad tan terrible que el Estado prácticamente se encuentra en una situación de desaparición.

Ahora bien, la respuesta que se da ahora por parte del gobierno, insisto, coyuntural frente al hecho de Guerrero y del Estado de Michoacán y quizás de otros estados más, que no son tan públicos y que debiesen serlo, igual que como aconteció con el caso de Iguala, me parece que hoy debiéramos estar preguntándonos si la intervención que se pretende concretar en la Reforma Constitucional que estamos discutiendo es la respuesta y toma efectivamente como referencia de lo que aconteció en Italia.

¿Por qué? Porque ciertamente en la exposición de motivos de la Iniciativa, el argumento que pone como un ejemplo de la eficiencia del tipo de intervención, justamente es el que deriva del que fue utilizado en territorios como Reggio, Calabria, Campania o Ampulia, en los cuales dice la exposición la delincuencia organizada tiene influencia en cuestiones electorales y de gobierno.

En esta época de Italia, del 91 al 2011, nos menciona se verificaron 217 disoluciones de autoridades municipales o regionales vinculadas con la delincuencia organizada.

Yo creo que las grietas están desde hace mucho en el país. Me parece que intentar resolverlo con una reforma a la Constitución, como está inscrita textualmente en el 115 Constitucional, es un error.

Porque no estamos tomando decisiones fundamentales en donde debiéramos tomarlas.

A todas luces durante estas horas de audiencias por distintos ponentes, se ha evidenciado las encuestas diversas que nos muestran la gran debilidad que tiene la inmensa mayoría de los municipios, porque son pobres, porque son marginales, porque aparentemente no son importantes, porque no están también debidamente organizados, porque no hacen la presión que hacen las grandes ciudades, las capitales, o porque simplemente hay una permisividad que, como la humedad, ha estado incrustada en el estado y en estas instituciones desde hace muchísimo tiempo. No es un asunto nuevo, es un asunto totalmente arcaico, viejo, de hace muchísimo tiempo.

Por lo tanto, creo que es importante dé una respuesta, pero no puede ser una respuesta sin quitar el mérito de la extraordinariedad que sí debiéramos ponderar, ahí sí coincido, es un asunto urgente, por lo tanto extraordinario, sí; no es un asunto ordinario.

La discusión que estamos dando en el Senado a partir de esta Iniciativa pero no es, creo, esa la ruta por la que debiéramos ponderar, insisto, las respuestas de reforma a nuestra Carta Magna y tampoco pudieran estar solamente acompañadas con estas reformas en el sentido como está inscrita en la iniciativa del presidente.

Me uno a la, además de felicitar estas audiencias, a la importancia de poder otra vez revisar cada una de las intervenciones de quienes han estado hoy y ayer aquí y seguramente el día de mañana no será menor la intervención e importancia de quienes vendrán.

Porque me parece que en trabajo fino que tenemos que construir, que tenemos que tejer en estas discusiones hacia la configuración finalmente de lo que vayamos a escribir en las reformas, tiene que tomar precisión de la importancia estructural de la reforma que tenemos que decidir e incluso acompañar con otras más.

Soy, lo he dicho, lo mantendré y lo llevaré a la discusión fundada en las comisiones, de que lo que necesitamos hacer es exactamente al revés de lo que plantea la iniciativa del presidente.

Es decir, hay que fortalecer el ámbito municipal. El tercer orden de gobierno de nuestro país no puede estar en las condiciones en las que se encuentra hoy, porque lo ponemos en una situación de vulnerabilidad para que lleguen las mafias y otro tipo de problemas que por desgracia están también evidenciados.

Los municipios más pobres, por desgracia, son los que no tienen posibilidades de cumplir, por ejemplo, con los objetivos de desarrollo del mileno. Ahí es cuando hablo yo de la integralidad y las condiciones de vida de las personas que habitan en estos lugares y por supuesto la pobreza y la extrema pobreza, la falta de alternativas reales para muchos de nuestros jóvenes, pues los lleva justamente a ser también personas vulnerables para ser cooptadas por las delincuencias.

Entonces, creo que lo que nos han expuesto finalmente nuestros cuatro ponentes y por supuesto el agradecimiento de que haya venido a México el señor fiscal desde Italia, a decirnos la experiencia de Italia, pues creo que nos queda muy claro.

Tenemos que tomar en consideración todas las experiencias del mundo, pero hay que construir la respuesta mexicana, como también él claramente nos lo ha precisado.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias, senadora de la Peña.

Tiene el uso de la voz la senadora Arely Gómez, después el senador Alejandro Encinas.

Adelante, por favor.

SENADORA ARELY GÓMEZ GONZÁLEZ: También me sumo a la felicitación que han hecho mis compañeros senadores, a los participantes, mi agradecimiento, mi reconocimiento al juez Giovanni Tartaglia Polcini, por estar aquí con nosotros y su enriquecedora plática.

Aquí las preguntas mías van dirigidas a un tema que se tocó por ambos ponentes, por el maestro Juan Marcos Gutiérrez y por el doctor Giovanni Tartaglia.

El doctor Juan Marcos Gutiérrez afirma que ya existen en el artículo 115 constitucional, fracción primera y séptima, mecanismos suficientes para desintegrar un ayuntamiento por causas graves, ya que en el primer párrafo establece que las legislaturas locales, de acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamiento y declarar que estos han desaparecido o suspender o reprobar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna causa grave que prevea la ley.

Ahora bien, con base en la problemática actual, al día de hoy, 2015, a nivel nacional, de una extensión del crimen organizado en todos los aspectos, considera que las herramientas jurídicas del actual artículo 115 constitucional, son suficientes no sólo para declarar la suspensión o desaparición de un ayuntamiento, sino para prevenir la expansión del crimen organizado y de su cultura en el propio municipio.

¿Qué elementos tendría usted para tal o cual afirmación? Porque efectivamente es un hecho que ya está, pero toda la legislación es perfectible de acuerdo a la movilidad que van teniendo las distintas fuerzas del Estado y en este caso el crimen organizado.

¿No será que es necesario que sí sea en esta reforma constitucional?

Y ahora bien, en relación con lo señalado por el juez Giovanni Tartaglia, usted resalta que de acuerdo y su sustento es efectivamente la Ley 221, donde se prevén los casos para que pueda existir esta intervención dispuesta por el Presidente de la República, a propuesta del Ministro del Interior, previa la liberación del Consejo de Ministros.

Mi pregunta es: ustedes, antes de que existiera la Ley 221, que según tengo entendido, primero era un decreto ley y luego paso, ¿sigue siéndolo mismo, ha sufrido nada más modificaciones, diversas modificaciones?

¿Ustedes tenían alguna otra forma para poder intervenir en estas comunidades? Porque de ser así sería el caso que está planteando el maestro Marcos.

Y por otro lado se señala que la posible disolución de las instituciones locales por infiltración del crimen organizado tiene una naturaleza preventiva y no represiva.

Usted aludió un poco de esto en su exposición, solamente para ver si me podría explicar un poco cómo esto ha sido preventivo y no represivo.

Y por otro lado un tema que aquí ha sido ampliamente tocado, en particular por el senador Omar Fayad, en esta última intervención, si existen los indicios para poder pasar a lo que ya sería la toma, la disolución de las instituciones locales, porque si ya hay los indicios, no se ejerce la acción penal.

Y si no ejercemos la acción penal, ¿no estamos violando el principio de presunción de inocencia?

Podría seguir haciendo muchas preguntas, pero el tiempo es corto y muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias senadora Arely Gómez.

Por favor, senador Alejandro Encinas.

SENADOR ALEJANDRO ENCINAS RODRÍGUEZ: Gracias, senador Gil.

También sean bienvenidos, agradecer a los cuatro participantes de este panel sus intervenciones.

Creo, en primer lugar, que el fiscal Giovanni Tartaglia introduce un tema que no habíamos abordado en estas audiencias, que es el tema de la legitimidad de la autoridad. Y nos describe en la experiencia italiana, cómo el poder económico y militar de la delincuencia organizada lo llevó a intervenir en la mediación entre el poder del Estado y la sociedad.

Y eso le permitió no solamente el control territorial, sino también el control económico, tanto de la economía criminal como la economía formal, la economía legal y el control incluso de la sociedad. Llegando a tal nivel de imbricación el vínculo entre la autoridad y el crimen, donde el ciudadano no reconocía ninguna diferencia; es más, ser parte de un cártel o tener cercanía con un capo era parte del prestigio social, porque es tal el nivel de penetración que también han ganado la batalla cultural y de valores en las propias comunidades.

Y uno de los elementos que le permitió a la delincuencia organizada ese triunfo cultural, fue justamente el mecanismo a partir del cual se erige la autoridad; y la verdad es que casi lo apunté textualmente. Dice: “cuando el voto no se da con base en la convicción del elector, sino a cambio de una prerrogativa, de un beneficio o de dinero; empieza este proceso de descomposición de la autoridad”.

Creo que esto nos obliga a tener una visión integral el asunto, porque también, como lo señalaba la senadora Arely Gómez, usted planteó esto de que es una filosofía de lucha contra el crimen, no de castigo, sino de prevención. Lo que implica que una vez intervenido el Ayuntamiento destituyendo a la autoridad, inicia un proceso de reconstrucción institucional y de reconstrucción del tejido social.

No se trata de poner a una autoridad buena o a una autoridad mala, no es un conflicto entre buenos y malos: es un problema estructural que requiere la reconstrucción de las instituciones y del tejido social.

Entonces, yo sí quisiera que nos abundara en esa parte de la experiencia italiana; porque sí hemos visto bien este asunto de cómo se interviene, pero qué es lo que sigue.

Y eso me lleva a hacer un planteamiento al licenciado Tomás Zerón, jefe de la Agencia de Investigación Criminal de la Procuraduría General de la República; y quiero decirle que sí me preocupa una frase que usted dijo. Dijo: “hemos intervenido 13 municipios en el estado de Guerrero, porque no tenemos confianza en la autoridad municipal”. Y no es un asunto de confianza, y menos viniendo esta expresión del órgano encargado de la procuración de justicia.

Como también creo que es insuficiente decir que hay indicios de que las autoridades municipales están vinculadas con la delincuencia o tienen algún nivel de infiltración de la delincuencia organizada. La autoridad judicial debe intervenir no por desconfianza o por indicios, sino por tener plenamente acreditado el involucramiento o los delitos cometidos por la autoridad.

Por eso, esos 13 municipios intervenidos: uno es el caso de Iguala, otro es el caso de Cocula, donde sí se presentó al presidente municipal, no se le fincó responsabilidad salvo al jefe de seguridad pública de ese Municipio. Sucedió el mismo caso en Ixtapan de la Sal, que ese es otro municipio en el Estado de México intervenido, donde también se presentó el presidente municipal, no se le fincó responsabilidad pero se fincó responsabilidad al de seguridad pública.

Por eso pregunto, ¿cuáles son los elementos jurídicos para tener plena certeza de intervenir un municipio?, no es un asunto discrecional.

Y la segunda, que no me la contestó el jefe de la Unidad Jurídica de la Secretaría de Gobernación, ¿por qué no en lugar de hacer todo este replanteamiento constitucional y legal, eliminamos el fuero en todos los órdenes de gobierno?

El fuero constitucional en el ámbito federal, en el ámbito local, para que todas aquellas autoridades a las que se les acredite una responsabilidad o la comisión de un delito, en lugar de desaparecer poderes, intervenir parcial o totalmente un municipio, etcétera, mejor se le finque la responsabilidad penal directamente.

Porque aquí, como también nos dijo el director de la Unidad Jurídica de la Secretaría de Gobernación, las responsabilidades penales son personales y en este caso se elimina el fuero, no se necesita ni desaparecer poderes ni absolutamente nada, sino ejercer directamente la acción penal.

Por su atención, muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias, senador Encinas.

Senador Enrique Burgos, por favor.

SENADOR ENRIQUE BURGOS GARCÍA: Muchas gracias.

En la participación de nuestros invitados en la sesión anterior, alguno de ellos mencionaba que estamos frente a la oportunidad, a través de un planteamiento de una iniciativa presidencial, de buscar una fórmula que nos permita confrontar y superar uno de los temas más sensibles para la sociedad mexicana.

El doctor Mazzitelli decía, curiosamente, el municipio es por un lado, una de las estructuras más debilitadas o más vulnerables; pero por el otro, es el más cercano a la sociedad, el más íntimamente ligado a la sociedad. Son dos valores de alta significación.

También es cierto que la referencia en cuanto a que no se trata siempre de una sanción y de un castigo; sino muchas veces una especie de apuntalamiento de protección, lo hemos dicho, federalismo, municipalismo son grandes valores para México como para muchos otros. En todo caso, sería una especie de fenómeno de subsidiariedad: dada la insuficiencia que tienes tú, intervendría otro ámbito.

Y por supuesto, doctor Tartaglia, compartiendo el agradecimiento que tenemos hacia usted, pero también a sus referencias y a sus experiencias; desde los tiempos del magistrado Falcone hasta nuestros días, 25 años, han permitido ver que la globalización, la internacionalización del delito también se da. Las mafias también se volvieron internacionales y también se globalizaron; y las mafias resulta que también son competitivas entre ellos, con nuevos modelos y con nuevas referencias.

Por lo que advertimos de su comentario, doctor Tartaglia, es exitosa la evaluación final, es exitosa; ¿Hubo algún momento, a su juicio, de crisis, de dificultad? Y si lo hubo, ¿cómo fue superado?

La experiencia, van a decir ustedes: “Bueno, Italia no es igual que México, tiene sus particularidades”. No, pero también es cierto, la delincuencia opera ya en el ámbito internacional y adopta también modelos.

Muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias, senador Burgos. Por último, una intervención de mi parte.

Estamos discutiendo el modelo italiano porque hay una aseveración en la exposición de motivos, de que se propone incorporar al sistema constitucional mexicano la figura italiana de la intervención central frente a infiltración mafiosa.

Esa premisa es incorrecta. Lo que existe en Italia no es propiamente un mecanismo de intervención específicamente para infiltración del crimen organizado; lo que existe en Italia es una facultad genérica de control político central sobre el funcionamiento de los municipios.

La disposición constitucional, según lo que entendí de la exposición del doctor Tataglia, es el artículo 97, que dice: “las oficinas públicas están organizadas según disposiciones de ley, en modo que se asegure el buen funcionamiento y la imparcialidad de la administración”. Con fundamento en el artículo 97 de la constitución italiana, se estableció una ley que ha permitido al gobierno central intervenir en casos de infiltración del crimen organizado.

Pero la intervención para efectos de control político, no se limita únicamente a la intervención mafiosa. Se ha utilizado, por ejemplo, para problemas financieros; ausencia de planes regulatorios; ineficiencia de los servicios de policía municipal, desechos abandonados por falta de recolección, asignación de licitaciones o contratos públicos de manera irregular, por personal contratado de manera corporativa fuera de los sistemas de servicio profesional de carrera, asistencia médica inexistente o ineficiente, escuelas en ruinas, carreteras en mal estado, cementerios abandonados.

Es un mecanismo de control político para municipios fallidos que tienen una circunstancia concreta, no únicamente asociada al crimen organizado sino, cito: “Para cualquier supuesto que implique la mala gestión del interés público”.

El problema es que cuando estamos adoptando la figura, no la estamos adoptando bien.

Yo firmo el dictamen si damos un mecanismo de control de esta naturaleza para que la federación intervenga en estados y municipios con problemas financieros, indebida o insuficientes prestaciones de servicios públicos, que no tengan buena policía o, incluso, como dice el profesor Tartaglia, en casos de corrupción.

Se puede utilizar el mecanismo de intervención en el modelo italiano en casos de corrupción que aqueje en un municipio. En esas condiciones el mecanismo de control político sería impecable en nuestro sistema constitucional.

El problema es que en la adopción que hace la iniciativa trastorna, desfigura por completo el instrumento.

En primero lugar, lo reduce única y exclusivamente desde la constitución a la infiltración del crimen organizado. En ese sentido, no aplicaría para otros supuestos ya esbozados.

Dice el doctor Tartaglia que el mecanismo italiano implica la disolución y la destitución de los órganos políticos en el nombramiento de una comisión que gobierna ese municipio. Lo que nos propone la iniciativa es que la federación asuma funciones parcial o totalmente y nos acaba de decir el funcionario de la Secretaría de Gobernación que eso no implica que los servidores públicos pierdan su cargo. Es decir, va a llegar otra persona que va a gobernar el municipio con los servidores públicos infiltrados por el crimen organizado.

Nos dice el doctor Tartaglia que el modelo italiano lo activa un órgano político, el gobierno central. En el modelo que nos propone la iniciativa, la activación del modelo de intervención es del fiscal general de la nación, cuando en el modelo italiano tiene un carácter extrapenal el sistema, no solamente porque no se requiere prueba, sino porque lo activa un órgano político.

Voy a leer exactamente lo que dice la redacción de la propuesta: “Cuando derivado del ejercicio de sus atribuciones el Fiscal General de la República advierta indicios, entonces procede a la intervención”.

¿Cuáles son las atribuciones del fiscal general? Única y exclusivamente la investigación y la persecución de los delitos.

En consecuencia, ni siquiera el carácter extrapenal del modelo italiano se recogió correctamente en la iniciativa.

Y bueno, decía también el doctor Tartaglia que el objetivo central del modelo italiano es el restablecimiento y la legitimidad democrática de la autoridad política. Precisamente por eso sirve para el indebido funcionamiento del ayuntamiento cuando no hay una buena gestión del interés público, porque la mala gestión del interés público deslegitima a la autoridad y es necesario corregir ese estado de cosas y después recuperar la legitimidad democrática.

Lo que la iniciativa propone –de ahí las enormes diferencias frente al modelo italiano– lo que aquí se propone es simplemente una intervención en el ámbito del proceso penal sobre la base de indicios penales derivados de la comisión de la comisión de hechos ilícitos para destituir a una persona que está implicada en un supuesto acto de crimen organizado y separarlo de su función, nada qué ver con el modelo italiano que aquí ha sido expuesto.

Yo insisto, firmo el dictamen si incorporamos a la Constitución un mecanismo de intervención central con los alcances que tiene el modelo italiano, no solamente para infiltración del crimen organizado sino para cualquier problema de gestión del interés público, como es el caso italiano, pero siempre y cuando no solamente atiende a los municipios ese mecanismo sino también a los estados.

Por sus respuestas, de antemano muchísimas gracias.

Tiene el uso de la voz en el mismo orden de las intervenciones iniciales, don Eruviel Tirado, desde la tribuna, por favor.

ERUVIEL TIRADO: Luego de escuchar a los senadores, creo que queda claro también que hay conciencia sobre las deficiencias o las áreas de oportunidad, según se quiera ver, que tiene la iniciativa.

Yo quisiera recapitular un poco sobre el esquema de las causas a donde a llegamos aquí, porque no se dice de forma directa en el debate.

Es decir, cuando se habla de pérdida de control territorial, que ya nos lo dijo el doctor Mazzitelli, es una fase predatoria de evolución del crimen organizado en un país.

¿De qué nos hablan cuando se trata de México? cuando en México tenemos una presencia desde 1929, cuando menos, a la fecha, de entes que controlan o que tienen como función salvaguardar la soberanía territorial precisamente. Estoy hablando de las fuerzas armadas, estoy hablando de las zonas militares, de las zonas navales.

La pregunta que yo me hago ahí es, cuando se habla de eso –y no es que esté mesclando peras con manzanas–, ¿qué tipo de responsabilidad o qué causales estoy señalando? Es decir, si esto solamente tratando en mi formula de solución a las capacidades municipales sin verificar si tengo otras deficiencias estructurales en mi funcionamiento estatal, en general, obviamente mis soluciones son cojas y los resultados no van a ser realmente los esperados.

Y lo que es peor, como ya se ha dicho en este espacio por algunos participantes y algunos senadores, el riesgo que hay es que se utilicen estos instrumentos como mecanismos políticos o que no estén debidamente salvaguardados con las garantías del debido proceso, con el respeto irrestricto a los derechos humanos.

Voy muy rápidamente a nuestra experiencia que tenemos, porque se ha dicho aquí en esta mesa, en este panel, sobre las intervenciones. Veamos las intervenciones recientes y descarten incluso algunas que han sido exitosas, exitosas siempre en términos relativos y olvidamos también los contextos y los orígenes.

En el caso de Ciudad Juárez, por ejemplo. El caso de Ciudad Juárez es un ejemplo de intervención en donde también hay un componente de injerencia extranjera consentida por el Estado Mexicano. Es la Iniciativa Mérida y eso no lo ponemos como parte de la discusión y obviamente ese modelo no lo podemos extrapolar.

En el caso de Michoacán, que ya se ha dicho aquí, es en el mejor de los casos inconstitucional; en el peor, es anticonstitucional. Y si nos movemos más hacia el análisis de cómo se dejó crecer una fuerza irregular como reacción en contra del crimen organizado, que estamos hablando de las fuerzas de autodefensa, que se legitimaron en el curso de estos últimos meses, eso nos da un indicio de origen que nos trae otros problemas; ya los estamos viendo.

El punto es que si se está discutiendo un tipo de intervención que es inevitable, lo primero que tenemos que hacer es valuar en forma ponderada y objetiva estas experiencias que nos pueden llevar, repito, a la vulneración de principios.

Para mí no es un mal o un asunto menor decir que un estado que combate la ilegalidad con ilegalidad, lo único que hace es darse un tiro en la cabeza. Y el punto es que estamos realmente a tiempo de fortalecer también las capacidades de los municipios sin vulnerarlos y obviamente también promover el desarrollo democrático de ese primer nivel de gobierno que tenemos en nuestro estado.

Yo aquí lo dejaría. Obviamente hago votos por que el debate fructifique salvaguardas y dejemos a un lado la tropicalización de fórmulas extrapoladas que solamente nos pueden llevar a llenar de retórica la solución de estos problemas.

Gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchísimas gracias don Eruviel Tirado.

Don Juan Marcos Gutiérrez, por favor.

JUAN MARCOS GUTIÉRREZ: Muchísimas gracias.

Aprovecho solamente este espacio para precisar acaso el alcance de la propuesta ya conformadas y agregadas muchísimas de las opiniones que aquí se han vertido y se seguirán vertiendo.

Creo que coincidimos que hay una necesidad esencial de financiar de manera inequívoca, suficiente, permanente, consistente la función de policía preventiva municipal.

A mi juicio y en mi opinión desde luego siempre con un origen local ahí en el municipio, con los mecanismos sean los que se determinen.

Creo que es muy interesante la propuesta del modelo italiano, pero no puedo sino coincidir con la senadora Angélica de la Peña, mediante el adagio, aquel que dice: “No se trata de la propia piel, sino del ajuste exacto”. Le dijo el modelo mexicano.

Y así es. Quiero nada más señalar que la propuesta de una tasa especial de impuesto predial para financiar una policía potente y suficiente, tendría varias características.

Aquí nada más quería resaltarlas. Una de ellas es que sería deducible, como ya lo es en el caso de personas morales del ISR, que sería incluso acreditable en ley para personas de bajos ingresos, con un potencial –ahorita no me voy a perder en el dato- pero con un potencial muy interesante de incorporar a personas que estando en la informalidad, pero sí tienen un bien inmueble en vía de acreditar deducir, tendrían que darse de alta ante Hacienda. Ahí nada más lo dejo como un dato.

Pero lo más importante es que mientras no forcemos, hoy en ocasión de una causa tan grave a que los municipios utilicen adecuadamente esta fuente fiscal que es la más justa, la más amplia, la más general y la que se devuelve en servicio público de una forma más localizada, es ésta y por ello es que me permito aclarar sus alcances en términos generales.

Respecto del comentario que hace la senadora Arely Gómez, no puedo más que coincidir con ella de que el 115, Fracción Primera, y creo así más o menos lo dije, sí habría que hacerle alguna precisión, en vía de mejora, sin duda.

A mí lo que me preocupa es que la propuesta envía hasta el gobierno central, es decir, hace un brinco cualitativo muy importante, con el modelo este de un indicio por parte del Procurador, Secretario de Gobernación y Senado.

Contestando su pregunta, comparado creo que la herramienta es más eficiente que lo proponen. O sea, lo que hay vigente es más rápido que lo que se propone, máxime si se agrega eliminar fuero.

Pero en el caso municipal sabemos que no existe fuero para los municipios frente a delitos del orden federal. Yo sí, si estuviera en mis manos resolver un caso así, creo que pudiéramos fluir.

Pero qué duda cabe que pudiéramos hacer del procedimiento revocación de mandato, sí agregarle un nuevo párrafo. Un poco en la lógica de la Iniciativa, se agrega un nuevo párrafo pero para ponerle plazos al Congreso del Estado para darle sentido a si esa intervención de un consejo municipal que creo que antes de una autoridad federal tendría que ser ciudadana, un consejo municipal, que nombre el congreso en virtud de lo que haya acreditado el fiscal federal o autoridad de que se trate, de modo que se actúe con plazos perentorios, de modo que se actúe en la consecuencia y con los alcances que deba esto tener.

Ojo: Que la Iniciativa deja vivo el actual párrafo, el último, que es el que se refiere a la revocación del mandato.

Entonces en la propuesta que nosotros hacemos a través de la ANAC, decimos que se envía de medida provisional, que se retire al ayuntamiento, o al alcalde, o a ambos, o a todos, se nombre ese consejo o esa figura sustituta, pero sin perjuicio de que en el procedimiento de revocación de mandato pueda el alcalde o el cabildo acreditar su inocencia respecto de esta causa.

Y en su defecto de confirmarse la revocación pues dependiendo del momento en el trienio, pues se puede simplemente haber nombrado ese consejo sustituto para concluir el mandato, o si es en los primeros meses convocarse a nueva elección, un poco utilizando la figura que al respecto existe ya para gobernadores y el propio Ejecutivo Federal.

Es cuánto. Muchísimas gracias por su atención.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Gracias a Juan Marcos Gutiérrez.

Doctor Tartaglia, por favor.

DOCTOR GIOVANNI TARTAGLIA POLCINI.- (INTERPRETACIÓN DEL ITALIANO AL ESPAÑOL): Quiero agradecer su gran consideración hacia mí, de mi intento de contribuir a este debate y reitero:

Mi contribución es diferente, de índole histórico y científico porque no tengo la facultad para discutir la bondad de la reforma.

Quiero decir lo que es la experiencia italiana para compartirla con ustedes y precisamente por efecto quería asegurar que deposité, que entregué al banco de la presidencia, a la Mesa de la Presidencia, mi denuncia total que examina la ley italiana, la casuística, la jurisprudencia y las modificaciones que la legislación italiana tiene, con las estadísticas de los municipios, región por región, provincia por provincia y con el estado actual de la aplicación de la norma.

Y en el escrito existen muchísimas de las respuestas a sus preguntas. Es un tema muy delicado. Empiezo contestando a las preguntas del senador Armando Ríos Piter:

Es verdad Giovanni Falcone, que se conoce sobre todo como magistrado y que la lucha a la mafia en nuestro país se hace por la magistratura que propone soluciones a la magistratura que juzga.

Pero Giovanni Falcone, en la parte final de su vida dejó la Procuraduría de Palermo, la fiscalía de Palermo y se fue a Roma, a la Secretaría de Justicia para modificar la ley anti mafia a través de toda una serie de iniciativas.

Él logró teorizar; no logró, desafortunadamente, llevar a cabo porque fue asesinado antes. Él seguía siendo magistrado porque nuestro ordenamiento decide que un magistrado se vuelva consultor del gobierno.

Por cierto Carlo Rocchetta tenía la formación del magistrado, pero en este caso actuaba como consultor asesor del gobierno.

Es cierto también que podría inducir a confusión el hecho de que la ley italiana antimafia, en su intervención de la magistratura, de la judicatura, y que la magistratura en la primera fase no tiene alguna tarea en contrastar a la criminalidad organizada con la disolución de los municipios. Pero hay que tener mucho cuidado acerca de esto.

Con el instrumento del cual les hablé, no es un instrumento judicial. Los municipios en Italia no se disuelven porque un procurador de la República pide su disolución.

Como existían en la mayoría de los casos eso sí contemporáneamente un proceso penal y la disolución del municipio.

Entonces ustedes me van a preguntar por qué, de qué sirve este instrumento: Sirve por el tiempo necesario a rodar la responsabilidad penal, sino un instrumento de la disolución.

El municipio infiltrado seguiría operando y esto es el significado de la prevención antes del castigo. Y aquí, en algunas de las preguntas planteadas con respecto al significado de esta suerte de prevención, de la compatibilidad de este concepto con la situación fundamental de la dualidad de la pena y de la no culpabilidad.

Claro está que la ofensiva criminal es más importante de la común. Se tiene que cerrar con la intención del castigo, de la respuesta del Estado, que interviene siempre después, cuando la masacre ya se realizó, cuando la acción administrativa ya feneció.

Es el significado de prevención ante la antelación del umbral donde ya no se puede decir castigo, sino balancear el peligro que exista en la continuación de una actividad ilícita, con la duración del proceso que sirve para aclarar la responsabilidad.

Me preguntaba de la compraventa del voto y de los votos de intercambio. También este es un tema de intercambio, yo creo tener en grados precisos y concordantes, de la existencia de un voto de intercambio, pero no baja el grado que no permitan ejercer una acción penal.

Si un instrumento del que estamos discutiendo fuera punitivo, entonces no existiría duda alguna, no podríamos proceder a la disolución del municipio, pero el instrumento que discutimos en Italia no es punitivo, no tiene nada que ver con el proceso penal, en un caso como este, que mantenemos indicios graves, precisos, y concordantes del ejemplo clásico de Italia, sobre las cuestiones electorales, remarcadas, provocadas, aunque no tengamos la seguridad de que pueda haber un voto de intercambio.

Y aun cuando no exista un proceso para una sentencia de condena, será posible, legal y constitucional intervenir en el municipio con una disolución del mismo.

Las garantías de temporalidad de la intervención y el procedimiento son muy complejos. Todas están en mi ponencia que traje al Senado, muy científicamente.

En Italia, nuestro país, no hay procurador, es el representante del gobierno en ese lugar, para iniciar una actividad de acceso por parte de una comisión, cuando hay graves indicios de que en un determinado municipio haya una infiltración.

En esta comisión de acceso opera mucho tiempo, adquiere documentos, desarrolla actividades de información administrativa que concluye con una relación, con un informe que se comunica al gobierno central, después de lo cual, según nuestras normas, nuestros ordenamientos, se tamiza en el consejo de los ministros lo fundamento del problema y el presidente firma un decreto de disolución del municipio.

Pero aquí no termina, porque el administrador que ya no está, porque el municipio ha sido disuelto, tiene el derecho de someter ese asunto a un juez tercero sobre esta llamada a expresarse y buscar una solución con base en supuestos objetivos penales. Entonces hay un control jurisdiccional en nuestra medida, que es –como decimos nosotros en Italia- hipotética.

Para contestar después la pregunta de la senadora Arely Gómez a lo que sucede antes de la intervención…que fueron distintos a los que ahora nos ocupamos. Eran los casos en que una administración no funcionaba, era inerte, inactiva, y la mayoría en el municipio se estaba en discusiones donde todas las propuestas de solución no se aceptaban.

Era una parálisis de toda la administración, era el caso del desastre financiero cuando no había la posibilidad de desarrollar los fondos del mandato.

Después de esta fecha, 1991, se introdujo este instrumento que es extraordinario y que limita la infiltración y aquí contesto también a la pregunta del senador.

No es exactamente un instrumento que cubre todas estas formas de manifestación, El instrumento cubre, se refiere a legislación, a la comisión de seguimiento, pero la prueba puede llegar de otra especie, de otras vicisitudes, que nosotros definimos en una sintomática de la existencia de un acondicionamiento.

Se procedió a un concurso para una obra pública se da por la misma empresa o bien los desechos, la basura siempre es tratada por la misma empresa. Se tiene ahí un territorio que no tiene ningún control bajo el perfil administrativo.

Estos supuestos se convierten en supuestos porque son elementos sintomáticos de un acondicionamiento de la actividad administrativa y va en camino a la infiltración.

En Italia, hablo del modelo italiano siempre, nosotros no tenemos un instrumento de control político, porque los actos del presidente del municipio en disolución se someten al control jurisdiccional y en muchos casos de disolución fueron anulados y los alcaldes fueron recolocados en donde estaban.

Entonces, hay una profunda garantía del procedimiento. Si nosotros vemos los números 260 municipios desde 1991 a 2015, no son muchos, pero si nosotros miramos a la calidad de los municipios disueltos por infiltraciones mafiosas, en Italia creemos que es un instrumento de éxito, aunado a otra serie de figuras específicas antimafia, sobre todo con referencia al control del territorio.

Y me refiero a lo que se dijo y a lo que aquí me planteo, a la compenetración del tejido social por el senador Encinas. Es verdad, en sustancia la criminalidad es muy parecida en el mundo, persigue siempre el mismo tipo de fin, que es la acumulación de bienes, de provechos, pero la acumulación por sí sola no es suficiente, no lo convierte en poderosos.

Lo que los hace poderosos es el control del territorio, que se hace a través de la economía, las empresas, el trabajo, desafortunadamente cada vez más en las estadísticas mundiales, a través de la corrupción y a través de la infiltración en el marco de las comunidades.

Y es en esos términos que la corrupción de la que hablábamos no está lejos de la infiltración de los mafiosos, porque no todos utilizan el plomo o los explosivos para demostrar su fuerza.

Existen muchas mafias que no quieren llamar la atención del Estado o de la nación, no utilizan la violencia, utilizan el sutil instrumento de la corrupción; llegando así al corazón de las instituciones silenciosamente.

Les agradezco por su atención.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias.

Para concluir, el doctor Tomás Zerón, por favor.

TOMÁS ZERÓN DE LUCIO: Muchas gracias. Voy a ser breve, voy a contestar al senador Ríos Piter y creo que también con esta respuesta me paso con el senador Encinas.

La parte positiva que tenemos en haber tomado estos 13 municipios por parte de la Federación, en corto plazo, creo que algo visible es que en ese momento el grupo delictivo o los grupos delictivos que estaban en esas zonas, permitieron ya no estar bajo el yugo, la policía de estos grupos; y esto nos ha permitido que haya más tranquilidad ahora en estos municipios.

Con algunos puntos que yo veo también que de pronto, particularmente en estos municipios, migraron o a otros municipios o a otros estados en los cuales estamos teniendo ciertos seguimientos para estos grupos delictivos, para los líderes, para los operadores, para los sicarios, para todos los que están ahí trabajando.

A mediano plazo es: si la reforma no alcanza a estar lista antes de los comicios electorales que vamos a tener, el estado de Guerrero y el gobernador en ese momento van a tener que tomar particular atención. Principalmente en éstos, porque creo que va a llegar un momento en donde las fuerzas federales van a tener que retirarse.

El tema con ellos es que no se intervino directamente al presidente, se tomó el control de la seguridad pública; se giraron algunas localizaciones para los secretarios de seguridad pública por indicios que había, y hay que ser puntual, indicios en donde tuvimos los elementos jurídicos con base en extorsiones, con base en cobros de piso, secuestros, algunos homicidios y es la razón por la que nosotros actuamos y se tomó esa decisión de poder ser.

Y algo que ha sido bien importante, y lo decía el doctor Giovanni, es una intervención del Gobierno antes de una tragedia, y creo que es lo que hemos tratado de estar haciendo con esto.

Hoy, las investigaciones criminales se están llevando un tiempo y algo que está haciendo no sólo la Procuraduría, creo que todos los órdenes de gobierno que se encargan de la seguridad, estas investigaciones no son inmediatas, nos está llevando tiempo encontrar los elementos para que los jueces liberen las órdenes de aprehensión, para que los jueces nos den los autos de formal prisión.

Y esto a lo mejor hoy con los avances y con todo lo que tenemos en tecnología, haría ver que la justicia y la procuración de ésta sea lenta.

Sin embargo hoy el Gobierno de la República, hoy la Procuraduría General de la República, estamos actuando principalmente con mucho profesionalismo, estamos actuando a nivel nacional y nuestros retos son enormes y lo estamos haciendo con mucha, con mucha precisión.

Todo el tiempo que es posible lo estamos dedicando y con mucha responsabilidad.

El actuar que estamos teniendo es en base a averiguaciones, a carpetas de investigación y todo apegado a marco de derecho, salvaguardando los derechos humanos.

No sé si con esto queden respondidas las preguntas, senador Piter.

En el tema del senador Fayad, el tema de indicios suficientes.

Ese creo que es un tema que habrá que debatirse aquí, aquí con ustedes.

Buscar la técnica jurídica, exacta para poder establecerle sus alcances.

Lo que sí se puede decir es que se tienen que hacer en paralelo, porque la averiguación previa, o la carpeta de investigación tiene que ser simultánea a lo que es la situación de gobernabilidad.

Es decir, creo que la reforma plantea simultáneamente la investigación criminal y para esto se pudiera hacer la intervención ya del municipio, y como lo decía: tratar de evitar tener un mayor riesgo.

En la segunda pregunta: Es un tema complicado y voy a tratar de hacerlo lo más simple y sencillo que pueda.

Hoy, en el tema de Iguala, que creo que es el tema que estaba mencionado, tenemos corroborado que en diferentes niveles de participación no sólo los policías, pero tampoco no sólo el presidente, teníamos dentro del nivel del municipio vinculados a muchos actores que trabajaban para el municipio.

Sobre todos ellos hemos girado una cantidad impresionante de localizaciones con el hecho de poder esclarecer totalmente este evento, con la finalidad de que puedan aportar los elementos necesarios para tener el panorama completo, el panorama total y evitar lo que ha pasado en anteriores gobiernos, que podamos tener un presunto culpable.

Aquí lo que estamos haciendo, toda la gente que hoy tenemos consignada, está plenamente acreditada su participación en todos esos eventos.

Y no es un evento ni un tema exclusivamente del presiente municipal o de su esposa, sino fue un tema donde participó mucha de la gente que estaba trabajando en el municipio.

Muchas gracias.

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias doctor Zerón.

Han concluido las intervenciones de esta mañana. Agradecemos a todos los comparecientes su disposición de tiempo, los comentarios, la posibilidad de intercambio de ideas.

Concluye esta Audiencia Pública y se cita para el día de mañana, a las 9 de la mañana para concluir el tema de Distribución de Competencias en Materia Penal.

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