Versión Estenográfica de los trabajos de la Mesa 3, en el segundo día de las Audiencias Públicas en Materia de Seguridad y Justicia, a las que convocan las comisiones unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, del Senado de la República.

(Primera parte)

SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Tendremos durante el día dos mesas: en esta primera mesa nos acompaña Carlos Cruz Santiago, representante de Cauce Ciudadano; José Reveles, de la Sociedad Civil; Jaime López Aranda, académico; Antonio Luigi Mazzitelli, representante regional de la oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito; David Arellano Cuan, titular de la Unidad General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación.
Conforme al método establecido en las audiencias públicas, nuestros comparecientes tendrán una intervención inicial de hasta 10 minutos, que desahogaremos en el orden en los que hemos presentado a nuestros ponentes. Acto seguido, las señoras senadoras y los señores senadores formularán las preguntas que consideren y daremos, de nueva cuenta, oportunidad a que nuestros comparecientes puedan formular las respuestas pertinentes.
Sean ustedes bienvenidos al Senado de la República, les agradecemos a nombre de las comisiones unidas, la disposición para participar en esta audiencia pública.
Para iniciar tiene el uso de la voz, hasta por 10 minutos, don Carlos Cruz Santiago, representante de Cauce Ciudadano. Lo puede hacer desde su lugar o de cualquiera de las tribunas dispuestas en este Salón.
Damos el uso de la voz a don José Reveles, miembro de la sociedad civil. Le pedimos que lo haga desde la tribuna para poder garantizar que los medios de comunicación tomen los aspectos de su intervención.
Adelante, por favor, don José Reveles.
JOSÉ REVELES, SOCIEDAD CIVIL: Muy buenos días, muchas gracias por esta invitación.
Voy a tener que reclamarle a Carlos Cruz que me deja como primero, porque no llegó.
He leído el proyecto de ley de reformas que se ha enviado a las cámaras, y me parece de entrada, muy sesgado, muy cargado en contra exclusivamente de los municipios; y poco o nada autocrítico, Bueno, hay nula autocrítica en los niveles federal y estatal, eso es lo que me da como primera impresión.
Porque a la hora de repartir los cada vez más menguados recursos del país, los municipios van a la cola; pero en el momento de distribuir las culpas por la inseguridad, por el pasmo, por la ineptitud oficial, por falta de solidez institucional frente a la delincuencia, por la extensión de zonas de franca ingobernabilidad por toda la República, las alcaldías son colocadas en primerísimo lugar.
Dicho de manera drástica: en la visión presidencial priísta de hoy, que no ha variado un ápice de la del predecesor gobierno panista en este tema, al admitir que existe debilidad del Gobierno se coloca exclusivamente el problema en los municipios; por lo cual, las instancias estatales y la Federación, como si fueran ejemplo de pureza y de la ética del deber ser, pueden avasallarlos; se arrugan al derecho de intervenir en su vida interna y pueden inclusive, determinar su presente y su futuro.
El proyecto de reforma que pretende establecer el Mando Único de Policía Estatal, que aquí se analiza, no es sino la vieja aspiración de Genero García Luna desde que publicó su libro “¿Por qué mil 661 corporaciones de policía no bastan?”, en el 2006.
Hay que recordar la historia para poner en contexto la obsolescencia de una propuesta –que yo veo vieja– de alguien que tuvo enorme responsabilidad en la tragedia que hoy vive el país. Mientras se critica duramente la política de los dos sexenios precedentes del Partido Acción Nacional, simultáneamente se rescata la idea del ejecutor central de esas políticas que fueron, según el propio proyecto, que fueron al fracaso porque no hicieron disminuir, sino incrementar los niveles de violencia, de inseguridad en el país.
Decía yo que alguien que tuvo una enorme responsabilidad en la tragedia que vive el país y que ni siquiera ha sido llamado a cuentas por fabricar delitos, como lo demostró la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso Florence Cassez, hace exactamente dos años, mañana hace dos años; por haber declarado muerto falsamente a un capo como Nazario Moreno, “el Chayo”, con lo que alimentó a la delincuencia organizada en Michoacán, según denunció en días recientes el dirigente nacional del PRI; por encubrir a federales corruptos bajo su mando, que estaban al servicio de los cárteles de la droga y un largo etcétera.
En este diagnóstico enviado por el Poder Ejecutivo, con tal de justificar la anulación de la autonomía municipal, se carga con tintas negras el hecho de que las policías municipales están corrompidas, infiltradas, tomadas por la delincuencia.
Se citan encuestas en donde la ciudadanía tiene mucho menos confianza en esas policías municipales en la federal, en el ejército y en la marina, como si esa consulta fuera una prueba irrefutable –estamos hablando de la encuesta del INEGI– de la urgencia de las reformas.
Una sola frase exhibe la intencionalidad de pasar por encima de toda noción de república federal a un sistema en el que los feudos estatales y federales dominarán a los municipios cautivos, en su mayoría, de los favores de la federación o de los estados por su imposibilidad de obtener ingresos propios o recaudar los mínimos impuestos locales.
Esta ausencia de capacidad recaudatoria de los municipios, tiene a más de mil de ellos con presupuestos de un millón de pesos anuales, lo que es ridículo, no sólo para mantener un equipo mínimo de policía de proximidad, sino de sus necesidades más urgentes.
Este nuevo modelo policial tendrá un cambio cuantitativo y cualitativo. Se propone pasar de más de mil 800 corporaciones de policías municipales débiles a 32 sólidas instituciones de seguridad de las entidades federativas. Y yo subrayo la palabra débil para los municipios, sólidas para los estados, que está textual tomado del proyecto.
Según este texto enviado al Congreso, las policías municipales tienen un bajo nivel educativo. Más del 60 por ciento están conformados por analfabetas, por elementos con educación básica o máximo secundaria, con bajísimas remuneraciones que no alcanzan para sostener a una familia y sí son un incentivo para la corrupción.
Están cooptadas por la delincuencia organizada; hay 600 municipios que no tienen una corporación policial propia; el 86 por ciento cuentan con menos de 100 elementos; en unos mil 100 municipios el promedio es de 12 elementos de policía, si acaso.
Por todo ello, concluye el Ejecutivo Federal –lo estoy citando textualmente-: “Las policías municipales no han sido una opción institucional viable para atender las necesidades de seguridad del país”.
Por argumentos como los mencionados, el gobierno federal decide concernir la función de las alcaldías exclusivamente a diseñar y a ejecutar políticas públicas de prevención no policial de los delitos, una labor meramente administrativa. Es decir, se modifica el artículo 21 constitucional para dejar la seguridad pública local en manos del gobierno federal y de las entidades federativas.
En las circunstancias excepcionales de un país sumido en la inseguridad y en la pérdida de gobernabilidad, en cada vez más extensos territorios de la República, para nada ayuda criminalizar a las alcaldías.
El mismo exacto y severo diagnóstico de las carencias locales, podría conducir al fortalecimiento de las capacidades municipales tan puntualmente descritas, en vez de anular su existencia.
¿Por qué para solucionar la problemática y exhibir en el documento se opta por el borrón y cuenta nueva anticonstitucional con tal de anular la capacidad a mandos locales para cumplir el propósito de anular funciones y buena parte de la razón de ser de los municipios? Es más fácil atropellar la norma constitucional.
Es más fácil anular el principio del ayuntamiento libre; pulverizar el sentido de federación aludiendo inclusive a ejemplos de indefensión federal de Alemania y de Italia y del federalismo como operativo en Estados Unidos y en la Unión Europea.
Es más fácil que comprometerse a reconstruir el poder local y otorgar sentido y noción de proximidad a los policías con el escrutinio ciudadano, como ocurre en muchos otros países no mencionados en el texto –digo, por ejemplo Chile, por decir un país de ellos– en donde el éxito en materia de seguridad radica precisamente en darle fortaleza a las policías locales.
En plena esquizofrenia legislativa, pues, el proyecto del Ejecutivo Federal no se molesta siquiera en mencionar a la Gendarmería Nacional, proyecto inacabado y ya inoperante.
Ni alude con alguna frase a los grupos de autodefensa, primero declarados ilegales y luego convertidos en guardias rurales, para después fracasar en el intento de disolverlos.
En nuestra deplorable realidad, estamos frente al michoacanazo número tres. Primero fue el fracaso de 2009, cuando se encarceló a más de tres docenas de funcionarios y alcaldes supuestamente involucrados con la delincuencia organizada, todos libres ahora.
El segundo fue la imposición de un virrey para gobernar de facto a Michoacán, con lo que se anudó la democracia proveniente de las urnas.
Y finalmente, este atropello último que viene a la soberanía municipal a partir de que se decrete, no está claro por qué, quién va a decidir eso, el ámbito local fue invadido por la delincuencia.
Estamos frente al autoritarismo en todo su apogeo. Este decreto recomienda la urgencia de poner en práctica esa anulación de poderes locales en Guerrero, en Jalisco, Michoacán y Tamaulipas, de inmediato, para que los gobernadores asuman el mando de las policías municipales ya, feudos sin deberes y a la vista por lo pronto.

Hay que decir las cosas por su nombre: estamos frente a una decisión de control político a nivel nacional, no importan las siglas de quien gobierne en el momento, con el pretexto de la inseguridad.

El proyecto va más allá: busca despejar irremisiblemente el entramado histórico que cobija y da razón de ser a las luchas de la Independencia y la Revolución y a la construcción de México como nación, más grave que la entrega de los hidrocarburos, la electricidad, la minería y otros recursos naturales mexicanos a las transnacionales. Con esta iniciativa se está propiciando, en lo interno, el fin de un estado federal.
Hay también que decir, con todas sus palabras, la seguridad se ha convertido en un negocio redituable vía la corrupción, en esta sólo mil preferentemente los niveles municipales, sino los ahora ensalzados mandos estatales y federales, con presupuestos que se multiplican de manera exponencial.
Si la administración de Vicente Fox terminó con 16 mil millones de pesos destinados a seguridad, ya Felipe Calderón concluiría su sexenio con 120 mil millones, nueve meses más, en los rubros que ahora podrían estar por encima de los 200 mil, 13 veces más del gasto anual.
¿De qué estamos hablando?
De que a mayores recursos para combatir a la delincuencia, menos resultados palpables y este fracaso se da por corrupción, por impunidad, pero sobre todo por una gran simulación.
Termino: esta propuesta de coyuntura está destinada al fracaso nuevamente. Si se aprueba, redundará en la erogación de más altos presupuestos, se crearán nuevas instancias, se harán sesudos análisis y estudios sólo para confirmar en los hechos cotidianos que será inviable e imposible dominar y controlar al país desde las instancias federales y estatales.
Hacia este fracaso de la seguridad ya nos encaminamos.
Perdón por el desencanto y la incredulidad, pero por enésima ocasión.
Muchas gracias.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias a usted, don José Reveles.
Adelante, por favor, si puede tomar su asiento para continuar con el desahogo de las comparecencias.
Quiero recordar que se enviaron a los comparecientes una serie de preguntas relacionadas con la temática que convoca cada una de las mesas. Voy a recordar estas preguntas para efecto de ilustrar a quienes hoy nos acompañan, cuáles son fundamentalmente las tesis que se van a discutir en esta audiencia pública.
La primera pregunta dice lo siguiente: si una parte relevante de los gobiernos municipales ha dejado de satisfacer servicios públicos con motivo de la intervención de la delincuencia organizada, ¿deben establecerse mecanismos constitucionales para la preservación de la normalidad democrática en beneficio de los ciudadanos?
Pregunta número dos: ¿Por qué son insuficientes los instrumentos institucionales vigentes, la vía penal, operaciones militares en ciertas localidades, con la canalización de recursos del SUBSEMUN, por ejemplo, para combatir la infiltración del crimen organizado en gobiernos locales?
Y tercera, ¿la disolución de los ayuntamientos por parte del gobierno federal contribuye a construir una política de Estado en materia de seguridad y a resolver la crisis que actualmente atraviesa el país?
Esas son las preguntas que convocaron, o motivaron esta Audiencia Pública y en consecuencia le damos ahora el uso de la voz al maestro Jaime López Aranda Trewartha, hasta por 10 minutos.
MAESTRO JAIME LÓPEZ ARANDA TREWARTHA: Buenos días a todos. Antes que otra cosa muchas gracias por la invitación. Este es un gran espacio para discusión, señores senadores.
Y es una Iniciativa, comentábamos hace un momento, que merece una discusión muy amplia y que provoca una discusión muy amplia.
Para fines de mi exposición voy, primero, a hacer algunas consideraciones generales sobre el tema que nos ocupa y luego voy a abordar directamente las preguntas que nos formularon, a los ponentes.
Lo primero que se debe decir en término de la Iniciativa, es que identifica correctamente algunos de los elementos, o algunas de las amenazas que representa el crimen organizado para los municipios en el país en este momento.
Es un hecho, tenemos algunos datos duros, alguna referencia anecdótica también, de que ha habido intimidación y corrupción de autoridades municipales al nivel mismo del liderazgo político del ayuntamiento, pero también funcionarios menores.
La función de seguridad pública del municipio es particularmente vulnerable, lo hemos constatado.
Al mismo tiempo, también, aunque no se publica una estadística oficial al respecto, tenemos un estimado de que entre 3 y 5 por ciento de los municipios del país se encuentran bajo el supuesto de que algunos de sus funcionarios, o incluso el mismo liderazgo político del ayuntamiento ha estado bajo investigación por sospecha de lazos con el crimen organizado.
Hasta 45 alcaldes han sido asesinados entre 2006 y 2014, aunque no está claro en cuántos de estos casos en realidad hubo participación directa del crimen organizado y cuántos se deben a conflictos políticos en otra índole. Esta es una situación que debe trazarse y que es relevante. Sin embargo, la cifra por sí misma es aterradora.
La Iniciativa también asume correctamente que la infiltración del crimen organizado puede afectar la provisión de otros servicios públicos a nivel municipal.
Es decir, el efecto sobre la función pública de seguridad es evidente por sí mismo.
Tenemos todos en este momento probablemente muy presente el caso, la tragedia ocurrida en Guerrero, donde claramente la infiltración del crimen organizado al nivel más alto y también en los servicios de seguridad pública municipal, no solamente en Iguala sino también en Cocula, tiene un efecto directo y una violación directa de las garantías, y en este caso incluso la afectación de la vida de los ciudadanos y de los habitantes del municipio.
Sin embargo, lo que no está claro en la Iniciativa está implícito y se deriva la Iniciativa misma hace referencia a la experiencia italiana en este sentido, es que la infiltración del crimen organizado puede afectar otras funciones del ayuntamiento.
Sólo para recapitular muy brevemente: alumbrado, alcantarillado, bacheado, recolección de basura.
Eso es lo que ocurre de manera muy clara en la experiencia italiana, donde la mafia italiana da origen a la ley original –no quiero extenderme demasiado porque está aquí el señor Mazzitelli, que tiene más experiencia sobre este tema-.
Pero de la mafia se está tratando de referir con la provisión de servicios públicos municipales porque es un negocio monopólico. Es decir, el único que lo puede proveer es el gobierno municipal y provee grandes ganancias y tiene grandes márgenes.
Este supuesto no se ha constatado; cuando menos no tenemos una evidencia clara en México.
Tenemos muchas instancias, relevantes muchas de ellas, de casos de corrupción, por supuesto en la asignación de obra pública, o las asignaciones de control de servicios públicos.
Sin embargo, la vinculación con el crimen organizado de estos casos de corrupción es mucho más tenue.
Es importante tener esto en mente porque la Iniciativa plantea y distingue entre la posibilidad de que el Gobierno Federal asuma parcial y totalmente las funciones del municipio.
Si pensamos en el escenario parcial y pensamos ya en operación práctica de esta Reforma, que es lo que finalmente debe preocuparnos, las funciones públicas de seguridad municipal, ya en este momento está ocurriendo, ya tenemos una serie de intervenciones federales muy claras justamente para asumir esa función.
Por supuesto, no bajó la figura que se está proponiendo en la Reforma, en la que se está tomando una decisión para disolver en un caso extrema en el gobierno municipal, pero el hecho es que la Policía Federal, el ejército y la Marina, ya en este momento están asumiendo de facto en un esquema de colaboración y coadyuvancia por supuesto con las autoridades locales, (falla de señal) en una gran cantidad de municipios.
El caso más prominente en tiempos recientes, es el caso de Acapulco, donde la Policía Federal en realidad, y la Gendarmería en particular, están ejerciendo las funciones de seguridad pública municipal, al punto de que están dirigiendo el tráfico.
No es una experiencia novedosa en este sentido, y eso es importante tomarlo en cuenta. Si estamos concibiendo la iniciativa como un mecanismo, como una herramienta para asumir las funciones de seguridad pública municipal, la experiencia ya la tenemos y como lo establece la propia iniciativa, los resultados han sido –en el mejor de los casos– mixtos.
Cambiar el esquema o extenderlo hacia otros servicios públicos municipales, requeriría desde mi punto de vista, que examináramos con mayor cuidado la pregunta de ¿Qué evidencia no tenemos de la participación del crimen organizado en la corrupción –digamos– específicamente en contratos de obra pública, específicamente en provisión de servicios municipales?
Es decir, ponerse los lentes del crimen organizado, nos lleva a pensare que todo acto de corrupción municipal puede estar vinculado; la posibilidad existe, pero la evidencia de que eso esté ocurriendo, no.
En cambio, sí tenemos evidencia también y eso es algo que la iniciativa no está contemplando y que vale la pena discutir, de actos de intimidación contra autoridades municipales. Ahí es necesario distinguir esta forma de infiltración.
La infiltración supone una cooperación voluntaria, el enfoque de infiltración es primitiva; infiere de entrada un acto de corrupción.
Mucho estaban comentando ayer los presidentes municipales sobre las capacidades o la debilidad relativa que tienen frente al crimen organizado; y creo que es relevante pensar en un escenario en el que muchos de los casos de infiltración que estamos viendo, de vinculación que estamos viendo, se derivan de lo que es una extorsión a las autoridades municipales.
Una extorsión que, por otra parte, el Gobierno Federal ha declarado de manera precisa y además correcta, que es responsabilidad de los gobiernos municipales denunciar; porque por otra parte, no se les puede proveer de mayores recursos sólo por el hecho de que tengan ese tipo de presiones, no se les puede proveer tampoco de mayor protección.
Este es un supuesto importante, porque debemos discutirlo en el contexto de pensar que si esta es una herramienta para un diagnóstico que tenemos, en el que las autoridades municipales están cooperando voluntariamente con el crimen organizado; también debemos considerar el escenario de que estén siendo intimidadas por éste.
¿Por qué es relevante esta distinción?
Si el problema principal es la extorsión de funcionarios, la disolución de las autoridades municipales probablemente tendrá un efecto muy limitado; porque la intervención federal tendrá que garantizar que los nuevos funcionarios electos, una vez que se convoque a elecciones, conforme a lo que está previsto en la reforma; no estén también en riesgo o tengan la vulnerabilidad para ser extorsionados.
Algunos estudios, en el caso italiano, han demostrado que después de una disolución, el nivel académico de los funcionarios electos se incrementa. Sin embargo, el efecto no es muy significativo y apunta, por la frecuencia con la que ocurre –más de 214 intervenciones entre 91 y 2012–, a que quizá en realidad el efecto se está diluyendo de una elección a otra. Es decir, en varias regiones se tiene que repetir el procedimiento una y otra vez en un solo municipio.
Por otra parte, si el problema principal es la participación de funcionarios en conspiraciones criminales, este sentido tradicional de la interpretación de infiltración; sí, la disolución podría tener un efecto inmediato muy efectivo, sería una herramienta más para las intervenciones federales que ya se están desarrollando y otorgaría un poco de mayor certeza.
Sin embargo, y esto es muy importante, para que fuera sostenible este efecto requeriría de una acción penal efectiva e inmediata. Es decir, la disolución por sí misma no es la solución para el problema de la infiltración; sino que tiene que acompañarse de la acción penal.
Termino con tres preguntas que se nos habían planteado. La primera: ¿Es necesario introducir mecanismos constitucionales en el caso de que el Municipio finalmente ya no provea la gobernanza necesaria para sus ciudadanos?
Considero que introducir mecanismos constitucionales para regular la intervención federal en municipios puede ser útil, siempre y cuando regule de manera más precisa lo que en realidad está ocurriendo. Es decir, el debate que debemos de tener es si queremos dos esquemas, uno de intervenciones ad hoc específicas que están ocurriendo de manera cotidiana fuera de este marco, o si vamos a crear un marco legal en el que toda intervención ya no solamente sea evidentemente la disolución por infiltración, presupone que se está ejecutando de manera unilateral, pero también debemos considerar en este marco legal la posibilidad de que las acciones de cooperación también se regulen de manera distinta.
Es decir, el mecanismo que se está discutiendo debe de contemplar también aquellos casos en los que el municipio, por razones ajenas o cuando no hay evidencia de infiltración, tampoco esté proveyendo la gobernanza que se requiere. Eso es un escenario que yo pienso que vale la pena discutir, en el sentido de temas de diversidad del mecanismo constitucional.
El segundo, ¿por qué son insuficientes los mecanismos que tenemos actualmente?
La realidad es que la intervención federal no puede sustituir la investigación y persecución de los delitos relacionados con el crimen organizado a nivel municipal. Tampoco puede sustituir la regulación y la vigilancia estricta de la entrega de recursos federales para los municipios y para las entidades federativas.
De la misma forma, tampoco puede en realidad y eso es algo que se ha establecido y aquí hay un cierto consenso, en el tipo de intervenciones que tenemos en este momento crea una gran incertidumbre para los participantes, para todas las partes, para el Ejército Mexicano, para la Policía Federal y para las autoridades que en ese momento están recibiendo la cooperación o que en realidad están siendo sujetas de intervención de falta.
Esa es la razón por la que valdría la pena explorar el mecanismo, pero pensar que es una suerte de bala de plata que puede resolver todos los problemas, sería un error, desde mi punto de vista.
Finalmente, si esto contribuye a una política de Estado o no –y perdón, ya me extendí demasiado– la realidad es que la reforma sólo establece los lineamientos generales de lo que podría ser una nueva forma de intervención.
La legislación secundaria es lo que resultaría particularmente relevante para determinar si esto contribuye o no a una política de Estado y si en realidad va a tener efectos positivos o no hacia adelante. La operatividad de esta reforma es lo que es relevante y lo que debemos observar y analizar.
No se puede establecer una conclusión en este momento partiendo justamente de la idea, excepto para decir que si no se tienen las consideraciones del debido proceso del artículo 14 constitucional y si no se establecen nuevos mecanismos de rendición de cuentas para los funcionarios que intervengan en los municipios y para llamar a cuentas por intervenciones fallidas, lo mismo que exitosas, probablemente la reforma tendría una vida muy corta y muy poco útil. El diablo está en los detalles, como suele decirse, y en este caso creo que es particularmente relevante.
Muchas gracias.
Perdón por excederme.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias don Jaime López Aranda por su intervención.
Tiene el uso de la voz a continuación don Antonio Luigi Mazzitelli.
ANTONIO LUIGI MAZZITELLI: Muy buenos días señores senadores, senadoras, señores y señoras.
Antes de empezar, hacer una pequeña aclaración, México es un país muy grande, muy importante y por esto yo me ocupo solamente de México. La región está bajo el mando de otros. Tengo el honor de ser representante solamente de aquí de México y estoy muy contento de serlo y de estar con ustedes aquí hoy.
Quisiera empezar esta intervención justo con algo que Jaime López acaba de mencionar. Él ha empezado su intervención mencionando lo que viven los alcaldes en los comisionarios municipales hoy en día en México.
Y justo ayer en un periódico había un artículo. El título del artículo era “Funcionarios municipales, el eslabón más débil”.
Los datos: 70 funcionarios municipales fueron asesinados en los últimos ocho años; 25 alcaldes han sido víctimas de homicidios desde 2006. Y justo ayer el periódico mencionaba la desaparición del regidor de Puerto Vallarta. Hasta ayer no había información acerca de lo que había pasado con él.
Esta, desafortunadamente, es la situación que viven los municipios por varias razones. Una de estas seguramente es la evolución del crimen organizado en México.
El crimen organizado en México que siempre más presenta los rasgos, los que hará ver, de organizaciones criminales predatorias territoriales. Eso es de organizaciones criminales que hacen del control del territorio a través del uso de la violencia y la progresiva sustitución de las instituciones del Estado, su principal arma de expansión.
Y justamente esta probablemente la pregunta a la cual tenemos que resolver, ¿cómo podemos, cómo puede México hacer frente a organizaciones criminales que hoy en día apuntan al control del territorio?
¿Y cómo pueden las instituciones pasar de una postura que desafortunadamente –porque eso es el derecho y el derecho penal– de una postura reactiva? Eso es que empieza a desarrollar su acción una vez que haya ya la comisión del hecho criminal a una postura preventiva y garantista. En este caso estamos hablando de cómo promover, proteger, garantizar la autonomía decisional de los municipios.
Entonces creo que tendremos o se tendría que ver a esta propuesta y discutir seguramente la que podría la ley secundaría, a través de una óptica, que no es la óptica represiva, que no es la óptica de la reducción de la autonomía del municipio, sino que es exactamente lo opuesto, frente a una situación en donde el crimen organizado y la corrupción sistémica, el crimen organizado utiliza la corrupción como instrumento para expandir sus mercados.
Cómo podemos garantizar la buena administración de lo que es no sólo el anillo más débil de la estructura del Estado. El doctor reveles nos estaba hablando de las condiciones económicas de muchos municipios, sino también de cómo proteger, garantizar los derechos de los ciudadanos del municipio a obtener los servicios que el municipio le debería brindar.
Cómo proteger, garantizar los derechos políticos mismos de los que viven en los municipios hoy en día y no solamente a través de la persecución, sino a través de la prevención, la intervención cuando todavía no ha ocurrido el hecho criminal que legitima una intervención desafortunadamente represiva.
Respondiendo a las tres preguntas, a la primera pregunta, leo la pregunta: Si una parte relevante de los gobiernos municipales ha dejado de satisfacer servicios públicos con motivo de la intervención de la delincuencia organizada, ¿deben establecerse mecanismos constitucionales para la preservación de la normalidad democrática en beneficio de los ciudadanos?
La respuesta: elemento indispensable para el buen funcionamiento de los sistemas de gobierno democrático es la necesaria capacidad de las mismas instituciones de gobierno de actuar para defender y preservar las reglas del juego democrático, frente a las posibles amenazas, representadas por la violencia del crimen organizado y la corrupción sistémica.
En ese sentido y cuando, exclusivamente cuando las circunstancias requieren al Estado y sus instituciones, todas sus instituciones, tienen no sólo del derecho, tienen el deber de actuar, para no solamente restablecer, de manera firme, las reglas del juego que han sido o que están a riesgo de ser violadas, sino también para defender la credibilidad misma de las instituciones y respaldar de esta manera el pacto fiduciario con el cual los ciudadanos le han entregado la responsabilidad de administrarlos y administraros bajo el imperio de la ley.
En esta perspectiva, es cierto, la experiencia italiana, porque solamente a Italia se ha implementado una medida parecida, los municipios representan al mismo tiempo el anillo más débil de la administración del poder estatal, a la posible infiltración del crimen organizado, como también el espacio más cercano de la relación entre el ciudadano y las instituciones y los poderes del Estado.
El ciudadano pide a su alcalde la solución de los problemas diarios que él vive y es el alcalde que las presenta a las instituciones, que representa el Estado enfrente de los ciudadanos.
Las experiencias históricas de las mafias italianas indican ser el municipio en este contexto el primer objetivo de la ocupación del territorio por parte de las organizaciones del crimen organizado, ya que controlando las administraciones territoriales, este control le permite de infiltrar y controlar sin necesariamente utilizar la violencia, todas las dinámicas económicas y políticas que se desarrollan en el mismo territorio. No hay necesidad de utilizar la violencia una vez que se obtiene el control de las autoridades a nivel territorial.
Además, el control de las instituciones locales permite a las mismas organizaciones del crimen organizado de extender su telaraña de complicidad y colusión, más allá del pequeño territorio municipal controlado.
Gracias a los contactos que se desarrollan necesariamente en el territorio con el mundo empresarial, con los representantes empresariales, como también con los representantes políticos.
El impacto de la infiltración y del control eventuales de las instituciones territoriales por parte del crimen organizado puede ser irrevertible, ya que implica la progresiva y complaciente sustitución de los principios de buen gobierno, de imparcialidad, de legalidad, con los de los intereses privados de la cooptación criminal y de la opacidad en la administración.
La infiltración del crimen organizado en las administraciones públicas genera además dos tipologías de costos:
Primero: los costos directos pagados por los ciudadanos del territorio en términos de servicios de mala calidad, como también pagados por parte de las empresas que generan trabajo y enriquecen el mismo territorio, ya que las reglas de literal concurrencia al interior del mercado local, están cambiando, están viciadas.
Segundo: genera costos indirectos en términos de libertades políticas, en términos de capacidad de posibilidad de expresar, promover e implementar los derechos políticos, sin hablar de los costos pagados en términos de credibilidad por parte de las instituciones, de todas las instituciones y de todos los actores políticos que operan a nivel del territorio.
En ese sentido, seguramente la posibilidad de intervenir de manera preventiva a nivel de la junta, pueden acrecentar un instrumento eficiente, eficaz y sobre todo garantista, que pueda romper el círculo vicioso de complicidad y corrupción, que progresivamente acaba el estado de derecho a nivel del territorio.
Segunda pregunta: ¿Por qué es una insuficiente los instrumentos institucionales vigentes?
Aún si los instrumentos vigentes son eficientes, en la persecución de la comisión de actos delictivos y en el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones locales a combatir el crimen organizado, me refiero en particular a los recursos.
Es cierto también que estos instrumentos no permiten prevenir la posible infiltración del crimen organizado en las instituciones y sobre todo, y es la experiencia enfrente de todo, no permiten evitar las crisis que siempre representan el epifenómeno de un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo y que, como decía antes, en su desarrollo no requiere necesariamente el uso de la violencia.
La infiltración es progresiva, silenciosa. La violencia es solamente el brote, muestra cuánto debilitado, cuánto enfermo el territorio.
En otras palabras, las medidas actualmente a disposición del Estado tienen un carácter que puede intervenir solamente cuando el hecho criminal, una crisis provocada por la mala administración, han ocurrido y los daños están enfrente de todos.
En ese sentido, la disolución de las juntas municipales debería apuntar a ser una medida preventiva y posiblemente de carácter administrativo y no penal; cuyo objetivo es restablecer las condiciones para que las instituciones puedan cumplir con sus funciones y así proteger, fortalecer los principios democráticos de representación y los principios de la buena administración.
Segundo. Debería respaldar y fortalecer la corresponsabilidad entre los diferentes niveles de la administración del poder del Estado, frente a las amenazas representadas por el crimen organizado. Y esto particularmente cuando, como está ocurriendo en México, las mismas autoridades municipales piden la intervención del Estado, del hermano mayor, frente a una amenaza siempre más visible.
Tercero. Responder a los criterios de urgencia, ofreciendo por un lado, respuestas a los deberes de la administración ordinaria del territorio; y del otro, al desarrollo eventual –repito, eventual– de las acciones investigativas y de persecución penal en contra, por cierto, no de las instituciones; sino de las personas físicas que han sido responsables de la comisión de un acto criminal. La responsabilidad penal es individual, no puede ser institucional.
Cuarto. Ser siempre temporal, en el sentido de fijar de manera muy clara los términos de la intervención y la reprogramación de elecciones locales. No es una punición de la ciudadanía; al contrario, la medida es una medida garantista que permite a los ciudadanos recuperar el voto que han expresado y de eliminar las sospechas que los que han sido elegidos, no estén representando o no estén operando para implementar y para defender sus intereses.
Por último, y claro, sustentar de manera muy clara las decisiones de disolución, comprobando las infiltraciones con indicios concretos, unívocos y relevantes; que puedan atestar la existencia de relaciones directas o indirectas entre administradores públicos y el crimen organizado; y el condicionamiento de las instituciones por parte del crimen organizado.
La presencia de estas condiciones tiene que resultar en una limitación real de la libertad y de la independencia del proceso de la toma de decisiones por parte de las instituciones municipales. Esto creo que debería significar infiltración, la limitación en el proceso de la toma de decisión por parte de las juntas municipales.
Por último, ¿sería esta medida o contribuiría esta medida a la generación de una política de Estado en materia de seguridad y justicia?
Bueno, la respuesta es que aun si la medida no puede y no tiene que ser considerada la panacea de plata, la panacea de los problemas que hoy en día se viven en México y en los municipios. Seguramente ésta constituiría un paso importante adelante en la construcción de una política de Estado en materia de justicia, en materia de seguridad y en materia de promoción respecto de los derechos políticos de los ciudadanos.
En ese sentido, la medida fortalecería la implementación y el desarrollo del principio de la corresponsabilidad entre los diferentes niveles de la administración del poder del Estado.
El modelo Juárez, que ha logrado obtener importantes resultados en contra de una situación de extrema violencia en la Ciudad de Juárez, ha sido parte de la manifestación de una corresponsabilidad entre sociedad civil, local, instituciones municipales, instituciones estatales, instituciones federales.
Acercaría a los municipios y sus problemas a los poderes estatal y a los poderes de la federación. Protegería y respaldaría la autonomía de decisión de los municipios. Y, por último, contribuiría de manera importante a prevenir la expansión del crimen organizado y de su cultura en el espacio geográfico, el municipio, en el espacio productivo a través de las empresas que están en el municipio y en el espacio político, a través de la corrupción o la coerción que ejercen sobre los administradores.
Es cierto también que la implementación puntual de una medida de este tipo aun así generaría resultados, beneficios en el corto plazo, por el territorio eventualmente intervenido, no podría nunca lograr su objetivo si no es acompañado por el desarrollo de programas sociales en el mismo territorio, económicos, culturales, sociales, políticos, dirigidos a remover las causas que han llevado a esta situación. Y en particular se debe cuidar a soportar los programas de las iniciativas en apoyo de la participación de la ciudadanía en el monitoreo de la administración o de la red pública.
En la participación activa en la política, en la generación y el apoyo de la economía formal en el territorio. El crimen organizado se aprovecha de la economía informal, y en la creación de espacios para el desarrollo social y cultural de los jóvenes.
Muchísimas gracias.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchísimas gracias a usted, don Antonio Luigi Mazzitelli.
Por último, para concluir con las intervenciones iniciales de nuestros comparecientes, le damos el uso de la voz al licenciado David Arellano Cuan, titulado de la Unidad General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobernación, hasta por 10 minutos.
Adelante, por favor.
LICENCIADO DAVID ARELLANO CUAN: Muchas gracias. Muy buenos días a todos.
Primero, agradecer la invitación por parte del Senado de la República para discutir este importante tema que por su trascendencia genera muchas reflexiones, pero una de ellas que quisiera retomar como principio, está relacionada con lo que mencionaba Jaime López, en el sentido de que los detalles son muy importantes alrededor del funcionamiento de este mecanismo.
Pero al tratarse de una reforma constitucional, la pregunta central es si queremos sentar los pilares que permitirán desarrollar esos detalles en la ley reglamentaria a la que se refiere la misma reforma constitucional que se propone.
Existe la necesidad de resaltar la importancia de los municipios. Los municipios son la base política, administrativa y territorial de los estados. Los gobiernos municipales son, sin lugar a dudas, los más cercanos a los problemas y también a las necesidades cotidianas de la población. Son el orden de gobierno más cercano a la ciudadanía.
La infiltración del crimen organizado en los municipios afecta su actividad económica, social, cultural y política. Incluso algunos estudios sugieren que casi tres cuartas partes de los municipios en México podrían tener vulnerabilidad en relación con la infiltración en el crimen organizado.
Por ello, en diciembre del año pasado el Ejecutivo presentó una iniciativa que busca fortalecer el Estado de Derecho y la vida democrática en los municipios. Se trata de proteger a la población y a las comunidades que habitan en los municipios.
Es por ello que la iniciativa cuenta con cuatro características fundamentales: la primera característica es que es un mecanismo temporal y debe ser un mecanismo temporal que gira en torno, precisamente, a una asunción de funciones.
Hago un paréntesis muy rápido: no se trata de disolver el municipio, se trata de asumir funciones del municipio durante un tiempo determinado, con un fin determinado, que gira en torno a la entrega y devolución del municipio a otras autoridades, que la población misma haya elegido, conforme a la Constitución y las leyes locales y que su propio estado haya apoyado en ese procedimiento de elección de los funcionarios.
La segunda: se trata de una medida de carácter excepcional, no es una medida de uso cotidiano, es una herramienta que se pretende utilizar cuando se dan ciertos supuestos de infiltración de la delincuencia en el ayuntamiento y el municipio.
El concepto de filtración de la delincuencia –y traigo aquí algunas referencias— pero coincido con el resumen del doctor Mazzitelli en el sentido de que la infiltración es una limitación en la toma de decisiones en el municipio.
Tiene muchas formas la infiltración, la corrupción, la entrega de una suma, incluir a un funcionario, a un servidor público del municipio en la raya o en la paga de una organización criminal, incluso impulsar que el crimen organizado impulse a algún servidor público a ser candidato en el gobierno del municipio, tiene muchas modalidades y esta propuesta se activaría cuando sólo cuando una de esas modalidades, que son gravísimas, en el control del gobierno municipal, exista.
La tercera se trata de un mecanismo restringido y esta característica es de esencial atención porque una de las primeras reacciones que se generan alrededor de este tema y lo mencionaba don José Reveles, es el tema de que puede constituir un mecanismo autoritario.
 Nosotros creemos que es muy difícil concebir un mecanismo autoritario, cuando un mecanismo como el que se propone surge de datos técnicos que la fiscalía general de la República, como órgano constitucional autónomo, va a proveer para generar indicios de que la delincuencia organizada ha infiltrado un municipio en particular.
Ese dato dura y esa información se somete a consideración de la Secretaría de Gobernación para que haga un análisis en el ámbito de sus atribuciones y si lo considera procedente, determine si conjuntamente con la Fiscalía General de la República somete el caso a consideración del Senado de la República, de forma que este mecanismo de asunción de funciones de la federación en el municipio, funcionaria sólo si el Senado de la República autoriza que así suceda.
Y cuarta, también muy importante y que se ha esbozado ya por mis antecesores en la voz, es que se trata de un mecanismo complementario, es un mecanismo administrativo, no es una solución per se, es un instrumento que creemos que sólida y contundentemente suma a devolverle a los pobladores de un municipio la confianza en sus instituciones y a permitir que las instituciones funcionen y respondan en un marco de Estado de Derecho y no respondan al crimen organizado o la infiltración de la delincuencia organizada.
De forma que este mecanismo administrativo va de forma paralela con la investigación en materia penal. La investigación en materia penal sobre los sujetos que pudieran estar involucrados en una conducta delictiva llevará su curso, en apego a estricto derecho, al proceso penal con el derecho de audiencia.
La propuesta de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal genera un mecanismo distinto y único en su esencia, en donde lo que se busca es reponer la confianza en la institución municipal, con independencia de que hubiera o no responsabilidad penal de quienes ocupaban los cargos o pudieron haber servido como instrumento de la delincuencia organizada.
Y me parece normal, justo en ese orden de ideas, en ese orden de pensamiento, que haya duda respecto de si este mecanismo funciona o no funciona en relación con otros ya existentes.
Y acabo yo de mencionar el tema de si ya hay una investigación, y se puede realizar una investigación penal sobre un individuo en particular, pues por qué no lo dejamos así en vez de generar este otro mecanismo.
La realidad es que la investigación sobre un individuo no puede resolver la crisis institucional de un municipio; detener incluso a ese individuo en el marco de un proceso penal genera probablemente un hoyo en vez de una solución respecto a quién realiza las funciones en el municipio mientras ese funcionario no está.
La gente podría de inmediato pensar: “bueno, habrá un suplente”; pues sí, sí lo hay pero tampoco sabemos si ese suplente iba en tándem o junto con el probable responsable en una participación con la delincuencia organizada. La idea de renovación cuando existe esta noción de que la delincuencia infiltró un municipio es necesaria.
De forma que creemos que este mecanismo, insisto, complementa el tema de la investigación en materia penal.
También hay algunos que podrían tener la duda de si este mecanismo es necesario a la luz de la participación que tienen las fuerzas castrenses en nuestro país en materia de seguridad pública, pero sin elaborar mucho porque todos escuchamos el caso y lo conocemos.
Las fuerzas castrenses funcionan en auxilio de las fuerzas de seguridad pública nacionales y no tienen facultades para realizar los servicios del municipio, ni tomar el control administrativo municipal.
Inhiben la delincuencia, colaboran en la persecución del delito, en la ubicación de un probable responsable, en la aprehensión de un probable responsable, pero no es una participación que hoy con las atribuciones que tienen provoque que el municipio pueda entregarles los servicios correspondientes a la población.
Otro aspecto más a reflexionar, es el tema, y se mencionaba también al principio, de los recursos.
En Subsemun, el subsidio en el marco del Sistema Nacional de Justicia Penal, el subsidio para la Policía Acreditable y otros recursos que las entidades federativas le pudieran otorgar a los municipios generan una bolsa de dinero para que los municipios puedan atender sus mayores preocupaciones en materia de seguridad pública:
La construcción de mejores policías con el análisis que hoy se plantea esto dejaría de ser parte del municipio, el municipio no tendría más presupuesto para el tema policial porque se trataría de un mando único estatal.
Pero para fortalecer sus áreas de servicios, las áreas que tienen que ver con la detención administrativa.
Dicho sea de paso, los municipios en el marco de la propuesta varía en la autoridad tener agentes administrativos que se encarguen hacer válidos los mandos municipales.
Pero en realidad lo que preocupa es que si sigue habiendo infiltración de la delincuencia en el gobierno, en el municipio, existe la posibilidad de que los servidores públicos del municipio, del ayuntamiento, en vez de utilizar todos estos millones de pesos que se les otorgan al año por parte de la Cámara de Diputados para ciertos fines, en realidad no se usan, en el mejor de los casos tienen subejercicios en una cuenta, o se usan para fines distintos y perversos, que se sumen a las cadenas de distribución del crimen organizado, que se sumen a la intervención del crimen organizado en servicios tan elementales como el abasto de alimentos, la provisión de agua potable y la recolección de basura, esencialísimos en la vida cotidiana de los mexicanos.
De forma que, en conclusión, les menciono tres aspectos fundamentales de la Iniciativa del Ejecutivo:
La primera, es que la propuesta ha considerado la experiencia internacional de la materia a partir del caso italiano, en el cual existe un mecanismo muy similar a nivel constitucional que ha dado resultados positivos.
No se trata de una ocurrencia, no se trata de una improvisación. Se trata de analizar el marco internacional para saber qué herramientas han funcionado en otro lugar que pudieran funcionar en nuestro contexto.
La segunda conclusión es que el mecanismo de control de las funciones municipales por parte de la Federación, que propone el Ejecutivo Federal, es un mecanismo complementario de otros mecanismos que existen tanto a nivel federal, como a nivel estatal y a nivel municipal; es parte de un todo, es una herramienta más que nos permitiría atacar con contundencia la infiltración del crimen organizado en los gobiernos municipales.
Y, finalmente la existencia de la medida no sólo asume a resolver la cuestión de infiltración que pudiera ya existir. La sola amenaza de que exista un instrumento jurídico constitucional de tomar el control de funciones municipales, inhibe, o pensamos que inhibiría que esta situación se multiplicara hacia el futuro.
De forma que esa sería nuestra intervención y nuestro posicionamiento. Les agradezco mucho y estoy a sus órdenes para las preguntas. Muchas gracias.
SENADOR ROBERTO GIL ZUARTH: Muchas gracias, licenciado Arellano Cuan.
Ha concluido la ronda de intervenciones iniciales de nuestros comparecientes. Está abierta la mesa para preguntas de las señoras senadores y señores senadores; estoy tomando nota de las solicitudes.
Tiene el uso de la voz, en primer lugar, el senador Armando Ríos Piter.
***** (Sigue segunda parte) *****