Versión estenográfica de la participación del senador Martí Batres Guadarrama, presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, en el Foro “El legado del Grupo Oaxaca. Tres Lustros de Evolución en la Transparencia y el Acceso a la Información Pública”, llevado a cabo en la sede del Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI).
Muy buenas tardes.
Saludo con gusto, a la comisionada de INAI, Blanca Lilia Ibarra, moderadora de esta mesa de análisis.
También saludo al maestro Jorge Islas López, investigador de la UNAM.
Saludo a la senadora Beatriz Paredes, con quien compartimos experiencias como coordinadores parlamentarios en la LVIII Legislatura, hace 18 años, entre 18 y 15 años.
También, por supuesto, gracias al presidente del INAI, Francisco Acuña. Muchas gracias.
El acceso a la información constituye un derecho fundamental de toda persona. Es un derecho para solicitar, investigar, difundir, buscar, recibir información en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial; órganos autónomos, partidos, fideicomisos, fondos públicos y, así como de cualquier persona física o moral que reciba y ejerza recursos públicos.
Tiene el propósito de alentar la participación ciudadana en los asuntos públicos y, fomentar la cultura de la transparencia.
El reconocimiento de esta prerrogativa, debe contribuir a la consolidación democrática de nuestro país. No debe perderse de vista, en ese sentido, que el derecho de acceso a la información ha tenido una historia accidentada, en cuanto a su origen y consolidación se refiere.
La primera aparición normativa que se da respecto del tema, es con la reforma política de 1977, al introducirse en el artículo 6º de la Carta Magna, que dicha prerrogativa sería garantizada por el Estado.
Ante estas condiciones, el constitucionalista Ignacio Burgoa Orihuela, en 1983, utilizó el juicio de amparo frente a la negativa de la Secretaría de Hacienda para otorgarle información relacionada con la deuda pública.
En ese entonces, la Segunda Sala de la Suprema Corte le negó la protección de la justicia, argumentando que la disposición del artículo 6º constitucional era una garantía social correlativa a la libertad de expresión, interpretando que la obligación del Estado radicaba en permitir que los partidos políticos expusieran sus programas y diarios, plataformas y demás similares.
Aduciendo además, que no se pretendió establecer la garantía de que cualquier persona solicitar a y obtuviera del Estado, determinada información.
Sobre este último aspecto, la Corte aclaraba: “No significa que las autoridades queden eximidas de su obligación constitucional de informar en la forma y términos que establezca la legislación secundaria. Pero tampoco supone que los gobernados tengan un derecho frente al Estado para obtener información, en los casos y a través de los sistemas no previstos en las normas relativas”.
Estos criterios incluidos en la ejecutoria de amparo, fueron incorporados en la jurisprudencia como tesis, en 1992.
Si bien el derecho a la información en nuestro país, fue interpretado en un primer momento por el máximo Tribunal a partir de una concepción político-electoral, esta postura fue modificándose con el paso del tiempo.
Reflejo de lo anterior, fue lo derivado de los sucesos ocurridos en Aguas Blancas, cuando en 1996 la Corte concluyó a partir del ejercicio de la facultad de investigación que tenía en ese entonces, que existía una fuerte relación entre dicha prerrogativa y el respeto a la verdad.
La Corte razonó que si las autoridades públicas se conducían sin ética, al entregar a la comunidad una información manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupos o personas, que le vede la posibilidad de conocer la verdad para participar libremente en la formación de la voluntad general, incurrían en violación grave a las garantías individuales.
Estos criterios fueron aprobados como tesis, en el mismo año de 1996.
En otro momento clave del derecho a la información, a partir de las interpretaciones del Poder Judicial, se dio en el año 2000 cuando a través del contenido de diversas ejecutorias emitidas en la revisión de amparos, la Suprema Corte le reconoció su carácter de fundamental, estableciendo en una tesis de jurisprudencia, que se permite a cualquier ciudadano el acceso a la información pública gubernamental, con independencia de que tenga o no interés jurídico para ello.
Como puede observarse, con el paso del tiempo, el máximo Tribunal fue modificando su interpretación para concluir que si las autoridades públicas asumían actitudes que permitieran atribuirles conductas faltas de ética, al entregar a la comunidad información manipulada, incompleta, condicionada a interés de grupos o de personas que le vede la posibilidad de conocer la verdad general a la sociedad, incurren en violación grave a garantías individuales.
Posteriormente, otro hito que marcó una nueva etapa en la garantía del derecho, fue la entrada en vigor de la ahora abrogada Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en junio de 2002. Norma que reconoció tal prerrogativa y que desencadenó todo un nuevo proceso en la esfera administrativa.
Para llegar a este punto, surgieron diversas propuestas. Por ejemplo, el proyecto de ley reglamentaria del artículo 6º constitucional, elaborado por la Coordinación Social de la Presidencia de la República, bajo la dirección de Luis Javier Solana, en 1981.
También se tuvo la iniciativa de ley federal de comunicación social, presentada el 22 de abril de 1997, por los grupos parlamentarios del PAN, del PRD y el PT.
Y fue hasta el año 2001, que se conformó un grupo de trabajo intersecretarial, en el que participaron diversas instancias para la configuración de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que produjo sus primeros resultados hacia principios de julio del 2001, con la materialización de un documento de trabajo.
Otro proyecto fue elaborado por el entonces diputado Miguel Barbosa, del Grupo Parlamentario del PRD, el 11 de julio del 2001, sobre una ley de acceso a la información.
De manera paralela, las iniciativas originadas en el seno institucional –y este es un asunto de suma relevancia– surgió una expresión de la sociedad civil, que contaba con una amplia capacidad de movilización, de opinión pública, denominada “Grupo Oaxaca”, integrada por intelectuales, académicos y miembros de la sociedad organizada.
Este grupo presentó su propio proyecto de ley federal de acceso a la información pública, ante algunos legisladores de la LVIII Legislatura, quienes la adoptamos.
De este momento de la vida parlamentaria, da cuenta Juan Francisco Escobedo, en su texto “El caso del Grupo Oaxaca y de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública. Movilización de opinión pública en México”.
Dice textualmente, cito: “Lo inesperado ocurre. Martí Batres –un servidor–, coordinador parlamentario del PRD, entonces, es el primero en suscribirlo”. Después firman la iniciativa los del PRI, luego el PT, el Partido Verde y el Diputado de Convergencia.
Para todos los miembros del grupo es totalmente nuevo el ejercicio de cabildeo, pero las condiciones son favorables y la estructura de oportunidades que se ha abierto es aprovechada eficazmente.
Con ello se abre paso a la primera experiencia exitosa de cabildeo ciudadano en el Parlamento, que registre la memoria del Congreso mexicano.
De esta manera se consiguió posicionar en la agenda pública, desde la sociedad, el tema de acceso a la información, en su vertiente de derecho.
Las propuestas fueron turnadas a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, tomando tintes o matices de una y otra propuesta, como era de esperarse. Y luego de meses, se elaboró la versión final del dictamen y se sometió a aprobación el proyecto aprobado, por unanimidad, en el Pleno de la Cámara de Diputados, el 24 de abril del 2002.
La entonces Ley Federal de Acceso a la Información Pública, se integró de los elementos básicos necesarios. La experiencia generada a partir de la implementación de esta norma, adicional a los alcances que delineó el Poder Judicial de la Federación, permitieron que en 2007 los legisladores agregaran al citado artículo 6º constitucional, siete fracciones, en las que se desarrollaron los principios y las bases mínimas para construir de manera consistente el derecho de acceso a la información.
Esta es una prerrogativa esencial para la democracia y el desarrollo ciudadano y, quedaría inserta en la parte medular de la Constitución, es decir, en el apartado de las garantías individuales.
Con esta reforma se dio paso a una de las transformaciones de mayor alcance de nuestro naciente sistema de transparencia, la búsqueda de la estandarización de este derecho a partir de un piso mínimo común, para las legislaciones locales y la Federal.
Sin embargo, en los hechos esto no sucedió. Se generó tal multiplicidad de criterios para el ejercicio del derecho entre una entidad y otra, y entre éstas y la propia Federación, que el resultado obtenido fue que la calidad del ejercicio del derecho dependió más de la voluntad política de las Legislaturas locales.
Esta situación volvió a requerir un nuevo enfoque normativo, dando paso a la reforma de 2014, al referido artículo 6º constitucional y con ello, a la creación de una Ley General de Transparencia y Acceso a la Información, misma que fue expedida el 4 de mayo del 2015.
La Ley General tiene como propósito disponer las bases, principios y procedimientos que permiten homologar este derecho.
Como puede verse, los esfuerzos legislativos para encaminar hacia un mejor escenario la garantía del derecho de acceso a la información, no ha sido sencillo ni poco.
Sin embargo, también queda abierta la necesidad de reflexionar sobre la apuesta de una política pública efectiva, no sólo desde el enfoque normativo, pues se requiere, además de los cambios institucionales, un cambio cultural, un cambio ético y una mayor participación de la sociedad.
Finalmente, diría que la tarea pendiente es transformar el conjunto de normas, en motor de la nueva cultura institucional apegada a derecho, profesional e íntegra; con sustento en un conjunto de elementos como la honradez, la eficacia, la objetividad y la transparencia de las instituciones del Estado.
Es necesaria una modificación en las instancias públicas, para que la cultura de servicio de los funcionarios que laboran en ellas, se constituya en un medio indispensable para que las innovaciones jurídicas se trasladen de manera efectiva, a la vida cotidiana del Estado y de la sociedad.
Sólo esto permitiría hacer efectivas las promesas de gobierno honrado y eficaz.
La ley se cumple mejor, cuando se dispone de un elemento cultural valorativo, generado por factores morales. El reto se traslada a la consecución de un círculo virtuoso,donde lo legal potencie lo moral y lo moral, lo legal.
A 15 años de la aprobación de esta primera ley, deberíamos reflexionar algunos temas. Me parece que un tema muy importante que debe reflexionarse, debe apoyarse en una interrogante:
¿Por qué la desarrollada normatividad en materia de transparencia, no ha sido suficiente para inhibir los exacerbados procesos de corrupción de los últimos años?
Acaso no baste la buena norma, falta también que se cumpla.
Asimismo, este proceso de desarrollo de las normas relacionadas con el derecho al acceso a la información, debe estar acompañada de otras transformaciones.
Hace falta también una cultura de honestidad y de austeridad en el servicio público. Hoy en día, en México debemos reconocer: el funcionario público es visto como un potencial hombre de negocios.
La gente identifica casi como sinónimos, las palabras funcionario y millonario. Es al amparo del poder político, del aparato del Estado, como se han conformado muchas fortunas.
Muchos de los funcionarios consideran que su paso por el servicio público, debe reflejarse en un gran salto en sus condiciones materiales de existencia personales.
Así, la expresión servicio público, pierde totalmente sentido. Eso obliga necesariamente a mirar en una perspectiva ética y abrazar las causas de la honestidad y de la austeridad republicana.
De otra forma, no podrá tener frutos el ejercicio de los modernos instrumentos del acceso a la información pública.
También vale decir que la reflexión sobre el tema de la austeridad republicana, tendrá que atravesar en los años próximos, al conjunto de los Poderes del Estado, los tres niveles de Gobierno y asimismo, a los órganos autónomos.
Tendremos que revisar, en general, los costos de nuestro aparato del Estado. Y también, en lo particular, el cumplimiento del servicio público en todos los terrenos.
A 15 años de la aprobación de esta primera ley, quisiera que valoráramos la necesidad de ir hacia otras reformas también, que nos permitan con efectividad, combatir la corrupción, erradicarle y construir un verdadero sistema de servicio público.
Creo que hay un momento interesante de reflexión, cuando se habla mucho de Parlamento Abierto en la Legislatura actual, quiere decir que podemos tener nuevos caminos por los cuales avanzar.
También es interesante que, recientemente se hayan aprobado planes de austeridad en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores, y que se haya publicado la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.
Diría también que, por otro lado, tenemos una reflexión sobre temas como la extinción de dominio o la conversión de los delitos de corrupción en delitos graves.
Y finalmente, no quisiera dejar de mencionar mi reconocimiento a la importancia de la presentación de este proyecto histórico que surgió de la sociedad civil, del llamado Grupo Oaxaca.
Muchas gracias por su atención.
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