Versión Estenográfica de la intervención del maestro Álvaro Vizcaíno Zamora durante el Foro “La justicia que México necesita: Mitos y realidades del Nuevo Sistema Penal Acusatorio”, organizado por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República.
PRESENTADOR: Le damos el uso de la palabra al maestro Álvaro Vizcaíno Zamora, quien es abogado y maestro en Comunicación Social, egresado de la Universidad Panamericana.
Ha participado en los equipos de redacción y dictamen de numerosas iniciativas de ley en materia de seguridad y justicia. Y muy especialmente, en la reforma constitucional al Sistema de Justicia Penal de 2008.
Es profesor de Sistema Penal Acusatorio y de Teoría del Delito, en la Universidad Panamericana; y también es investigador e invitado honorario del Instituto Nacional de Ciencias Penales, el INACIPE.
Actualmente es el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Maestro Álvaro Vizcaíno, le damos la bienvenida y le damos el uso de la palabra.
MAESTRO ÁLVARO VIZCAÍNO ZAMORA: Muchas gracias. Aprecio mucho la invitación que me han formulado para participar en este evento, especialmente a Mara Gómez, gracias por haberme invitado.
Si me permiten, quisiera robar los dos primeros minutos para hablar de algo del panel anterior y luego ya entrar al tema, porque como no hay réplica y la verdad me hubiera gustado participar en casi todos los páneles, porque en casi todos tenemos algo que comentar.
Primero, respecto de la profesionalización de los policías. Coincido con María Elena Morera en que es uno de los grandes pendientes y áreas de oportunidad en la que tenemos que trabajar.
Yo debo subrayar que prácticamente del 2008 al 2012, los gobiernos estatales y municipales principalmente, no avanzaron en la profesionalización de las policías y entonces fue que el Gobierno Federal asumió esa responsabilidad, y la asumió hacia octubre del año 2015 para generar un programa impulsado desde la Policía Federal, para capacitar a más de 200 mil policías operativos estatales y municipales.
Era un esfuerzo gigantesco, había que capacitar 200 mil personas, implicaba un ejercicio de formación en cascada y una cantidad de recursos enorme.
Logramos capacitar numéricamente, sí, a más de 200 mil. Fue un curso-taller de 40 horas clase, de primer respondiente; ¿y qué fue lo que pasó?
Que al hacer una evaluación cualitativa, los resultados no fueron homogéneos. Hay policías-alumnos que aprendieron muy bien, hay otros que aprendieron muy mal, hubo buenos instructores, hubo instructores regulares, hubo instructores malos; hubo mandos que apoyaban la capacitación, hubo mandos que no la apoyaban y retiraban al personal que se estaba capacitando.
Pero yo debo subrayar que la capacitación es un ejercicio permanente, es de todos los años. Y este año se estableció nuevamente, de manera obligatoria, la capacitación para todos los policías del país, municipales, estatales y federales, con un curso –otra vez– de 40 horas, ahora son talleres prácticos.
El curso se construyó con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y se asignaron, el total de recursos federales asignados para impulsar el Sistema de Justicia Penal en este año, en 2017, es de poco más de mil millones de pesos; que proceden tanto del FASP, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública; como del FORTASEG, sólo capacitación de policías municipales implica casi 500 millones de pesos a ejercer en este año; y que por supuesto nos gustaría desde la Federación que las entidades federativas y los municipios avancen más, avancen mejor en la capacitación de los elementos policiales.
Simplemente, en el Programa Rector de Profesionalización, incorporamos 44 nuevos programas. Fueron aprobados el 20 de diciembre y están a la vista de todos, y se concertaron recursos federales. Esos 44 programas, hoy tenemos programas especializados por ejemplo, para formar policía procesal, para formar evaluadores de riesgo de las UMECAS, para formar en materia ya sea de formación inicial o especializada; de especialistas en justicia de adolescentes. Son un buen número de programas.
Por otra parte, en cuanto a lo que comentó Alejandro Hope, del Informe Policial Homologado. Yo lo invito, creo que ya no está Alejandro, pero lo invitaría, invitaría a todos a que consulten el diagnóstico que elaboró el Secretariado Ejecutivo. Lo acabamos de subir a la página web el pasado viernes y ahí pueden advertir qué está pasando con el Informe Policial Homologado en todo el país.
La conclusión, en pocas palabras, es que es excesivo, tiene campos duplicados, no es eficiente; no sólo habría que capacitar a policías, sino también a ministerios públicos. Tenemos ya un nuevo modelo, un nuevo formato que será presentado al Consejo de Seguridad Pública en su próxima sesión.
De ser aprobado, iniciaríamos una fase de pilotaje y ajustes finales, de profesionalización y entraría en operación en enero de 2018.
Pero ese no era el tema de esta mesa, entonces hago un punto y aparte, pero no podía dejar de decirlo.
Parece que esta mesa debería titularse “¿Dónde está la puerta giratoria?”, porque creo que el debate ha sido ese. Si ubica en el Ministerio Público, si se ubica en los jueces, si se ubica en los policías, ¿dónde está la puerta giratoria? La famosa puerta giratoria.
Bueno, la puerta giratoria está ubicada en las unidades de medidas cautelares, y también tenemos datos al respecto.
Permítanme usar una metáfora, la usé la semana pasada que estuve aquí en el Senado también en otro evento similar, pero me parece que ilustra bastante cuál es el problema.
Cuando una persona se siente mal, se siente enferma, acude al área de urgencias de un hospital. En el área de urgencias del hospital, el doctor dice: “Bueno, pues hay que hacerle unos análisis, unos estudios, unos diagnósticos para ver cómo se siente esa persona, para determinar si la persona debe ser internada para un tratamiento, tal vez para una operación; o si, resultado de los análisis, de las muestras de sangre, de orina, pueda irse a su casa y le damos una receta y que compre unas medicinas y que venga a seguimiento cada cierto tiempo”.
En algunos casos, los doctores saben que si la persona ingresó con una bala o inconsciente pues se va a quedar internada, o con un infarto; se quedará internada para una revisión posterior.
Estos laboratorios de análisis médico de las áreas de urgencias, equivalen a las unidades de medidas cautelares del Sistema Penal Acusatorio, porque son los que hacen el análisis de riesgo para determinar si un imputado, si la persona acusada de la comisión de un delito debe estar sujeta a prisión preventiva como medida cautelar, o si se puede ir a su casa sujeta a cualquier otra medida cautelar vinculada a proceso.
Y el caso es que esos laboratorios del Sistema de Justicia Penal, esas unidades de medidas cautelares no se construyeron o no se construyeron bien o no están operando adecuadamente. La puerta giratoria se encuentra ahí.
Y tenemos datos, por supuesto, que permiten hacer estas afirmaciones.
El viernes pasado, reunimos a un grupo de líderes de sociedad civil, de academia, de organizaciones que participan en los temas de seguridad y justicia y les presentamos este y otros diagnósticos. Lo pueden, reitero, consultar en la página web.
¿Qué pasa con las Unidades de Medidas Cautelares, las llamadas UMECAS en México? Bueno, primero, de 32 entidades federativas solamente tres tienen UMECAS en condiciones de intermedias a óptimas de operación. Solamente tres entidades federativas cuentan con una UMECA de condiciones de intermedias a óptimas.
Hay otras tres entidades federativas que no tienen UMECA y que improvisan la función generalmente con personal del área del Sistema Penitenciario.
Hay otras cuatro entidades federativas que tienen condiciones mínimas de operación.
Por condiciones mínimas de operación, entendemos que la acaban de instalar y que el personal no ha sido capacitado, son menos de 10, no tienen infraestructura o equipo.
Y hay otras 22 entidades que tienen debilidades importantes en sus UMECAS; infraestructura, equipamiento, gestión de personal, bases de datos.
De las 29 entidades federativas que sí tienen UMECA, en seis entidades sólo hay una sola oficina, no hay sedes regionales.
Y también encontramos otros datos interesantes. Hay una entidad federativa que tiene ocho sedes regionales, pero no ha reportado medidas cautelares impuestas, no ha está trabajando a pesar de tener ocho sedes regionales.
Hay 921 operadores de UMECAS en el país, pero la gran mayoría le entra a todo. Esto es, a veces un día hace análisis de riesgo, otro día hace seguimiento de la medida cautelar. No hay una especialización por funciones en el personal de las UMECAS.
Otro dato: El promedio nacional de operadores por entidad federativas de 28.8; sin embargo, buena parte de las entidades federativas, tres estados, tres entidades federativas tienen menos de 10 operadores y supervisores para atender a la entidad federativa.
Tres entidades tienen menos de 10 evaluadores de riesgo o supervisores. Representan esos tres estados solamente 5.6 por ciento del personal.
Hay cinco entidades federativas que concentran 554 operadores de UMECAS, el 60 por ciento; mientras que las restantes 24 entidades que sí tienen UMECA tienen al 34 por ciento del personal; 318 personas.
¿Qué significa? Que están desbalanceadas las cargas de trabajo, los equilibrios para poder operar.
Solamente 18 entidades de las 29, han recibido el personal capacitación teórica o práctica; los demás no tienen capacitación, no fueron formados para trabajar en este tema.
Impulsamos la inversión, primero, la construcción de un modelo homologado de UMECAS para el país lo hicimos con la Comisión Nacional de Seguridad. El modelo homologado de UMECAS es público, está en nuestra página web, ahí lo pueden consultar en una versión pública por supuesto.
Hay formatos, documentos que no es conveniente poner a la vista, pero la versión pública del modelo ahí está y luego abrimos la posibilidad para que las entidades federativas invirtieran recursos federales para impulsar las UMECAS estatales.
Se logró una inversión para este año que implica la capacitación con recursos federales del 72 por ciento del personal de las UMECAS, de 664 personas; establecimos en el programa rector, un Programa de Formación Inicial para los operadores de 190 horas y dos talleres especializados de 60 y 40 horas, pero no es suficiente.
Otro dato: en 33 por ciento de los casos, uno de cada tres casos, las UMECAS no atienden la solicitud de evaluación del riesgo y, en consecuencia, no entregan una opinión técnica.
Recuerden que el reporte, el análisis de riesgo que hace la UMECA pretende responder a tres preguntas: ¿el imputado podría afectar nuevamente a la víctima? ¿El imputado podría afectar el procedimiento dándose a la fuga? ¿El imputado podría reincidir en la comisión de un delito?
Si la respuesta es sí, son los tres casos que establece el 19 constitucional, puede proceder la prisión preventiva como medida cautelar, sin necesidad de que esté en el catálogo.
Pero si no hay UMECA que haga el análisis de riesgo, entonces ¿quién le da información al fiscal o la defensa para que debatan frente al juez de control, cuál es la medida cautelar?
A veces es un tema, yo lo he escuchado, bueno, creo que lo dijo Bernardo, es que hace falta fortalecer al Ministerio Público para que argumente mejor frente al juez de control.
Sí, pero hay que darle al Ministerio Público el material para que lo haga y si el Ministerio Público no tiene el informe de riesgo, pues no tiene, por muy buen argumentador jurídico y por amplias destrezas orales que tenga, no va a poder argumentar si no tiene información suficiente.
Y esa la construye la UMECA, no la Procuraduría, y es que en algunos casos las procuradurías o fiscalías han suplido la función de las UMECAS para tratar de obtener ese tipo de información.
Uno de cada tres casos pues no atiende la solicitud de riesgo, o sea, en uno de cada tres casos la UMECA no hace su función; 11 entidades federativa son tienen Sistema de Registro Informático; 17 entidades federativas no acreditaron verificar antecedentes de diputado.
En el periodo enero de 2016 a marzo de 2017 tenemos registro de 14 mil 7 medidas cautelares distintas a la prisión preventiva impuestas.
Esto daría un promedio de 15.2 medidas cautelares impuestas por operador de un UMECA, perdón, supervisada o informe de riesgo emitido por el operador de una UMECA, en un periodo de 13 meses, o sea, ni una al mes; no están funcionando adecuadamente.
Hay una desproporción entre la cantidad de medidas cautelares impuestas respecto al personal adscrito a las UMECAS. Una sola entidad tiene el 22.5 de las medidas cautelares impuestas y sólo tiene 3.3 por ciento de los recursos humanos. O sea, una entidad federativa impone la cuarta de las medidas cautelares de todo el país y tiene el 3 por ciento del personal.
En el otro extremo, hay un UMECA que tiene el 25 por ciento del personal y solamente el 6.8 de las medidas cautelares.
En uno de cada tres casos en que se impuso una medida cautelar, el imputado no la cumple por falta de planes individualizados, que hacen las UMECAS por carencia de personal para dar seguimiento a la medida y a veces no es que falte personal, a veces faltan vehículos, por ejemplo. Hay una UMECA que no tiene vehículos, o por falta de voluntad para someterse a las medidas cautelares, en muchos casos por adicciones.
Los recursos federales invertidos para este tema suman 36.2 millones de pesos de recursos federales para este año, son dos UMECAS que no tienen vehículos, cuatro no tienen en sus sedes servicios mínimos requeridos para la operación, a veces no tienen internet para conectarse a una base de datos.
Ese es el diagnóstico. ¿Dónde está la puerta giratoria? Está en las UMECAS. Ahí, el fortalecimiento, la solución del problema corre por el fortalecimiento de las Unidades de Medidas Cautelares del país, pero mientras tanto debemos considerar algo:
Mientras tanto, al no existir esta pieza central que no se instaló o no se maduró correctamente en 9 años, la prisión preventiva como medida cautelar oficiosa se vuelve necesaria, se vuelve desafortunadamente necesaria, porque es un hecho que hoy hay más armas en la calle, que hay un incremento de 400 por ciento de homicidios dolosos cometidos con armas de fuego en los últimos 20 años, que ese incremento es del 12 por ciento en los últimos cinco años, conforme a cifras del Secretariado Ejecutivo, que la propia encuesta de ENVIPE del 2016 refiere que de los 17.1 millones de delitos donde la víctima estuvo presente, según los datos de la ENVIPE, reitero, en 5.2 millones de casos los portaban arma de fuego.
Que la portación de armas de fuego es transversal a la comisión de cualquier delito.
Que quien utiliza un arma de fuego, la usa también en realidad para cometer robos, extorsiones, secuestros, delitos de delincuencia organizada.
Me queda clarísimo el riesgo que existe del abuso que se mencionó aquí en la mesa, que eventualmente a una persona sólo le encuentran un arma y que pueda cometerse un abuso. Pero también me parece un riesgo el que existan muchos casos en que ante falta de UMECA y ante debilidades estructurales del sistema, no se reforme el marco legal para apegarnos a la realidad nacional.
La realidad nacional nos dice que es necesario, en este caso específico, poner un tope a la portación y acopio de armas de uso reservado de las Fuerzas Armadas.
Por otra parte, robo de hidrocarburos. En el caso de robo de hidrocarburos, la palabra huachicol o huachicolero es una palabra que ninguno de nosotros teníamos en nuestro vocabulario hace tres años, cuatro años, es una palabra completamente nueva. Y es que el combate al robo de hidrocarburos es una actividad que ha impulsado de manera muy enérgica el Gobierno de la República en fechas recientes.
¿Y qué ha pasado?
Que el precio del combustible robado, del litro de gasolina robada en el mercado negro y en el mercado ilícito, hace un año era de 8 pesos; ahora es de 11. El precio de venta de la gasolina al público, en las gasolineras, es de poco más de 16.
Esto es, los delincuentes, quienes se dedican al robo de hidrocarburos han tenido pérdidas del 30 por ciento en las ganancias ilícitas que obtienen y migran hacia la comisión de otras conductas ilícitas, como el robo de casa-habitación, el robo de vehículo, el robo de transportes.
Estas razones motivan, sumadas a otra, que son las ganancias que obtienen, que pensemos en la conveniencia de establecer prisión preventiva como medida cautelar para robo de hidrocarburos.
Me refiero a que el impacto económico que se calcula por el impacto al impuesto, al IEPS que se deja de percibir, es de 25 mil millones de pesos. Esa es la ganancia que obtienen los huachicoleros anualmente.
Veinticinco mil millones de pesos para dimensionarlo, es tres veces el FASP, tres veces el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública; tres veces el recurso federal que se aporta a las entidades federativas en materia de fortalecimiento de la seguridad.
Los huachicoleros solamente tendrían tres veces más recursos para desplegar actividades ilícitas, y esta migración que están realizando hacia otras conductas.
En mi opinión, no debería incrementarse más el catálogo. No debería suceder.
Es más, estos dos tipos penales que he mencionado no deberían ser considerados si las UMECAS funcionaran, pero la realidad nos dice que las UMECAS no están funcionando.
¿Cuánto tiempo van a tardar en consolidarse? Probablemente, y dependiendo de los recursos que especialmente las entidades federativas aporten, de que incrementen también el recurso federal, cosa que es decisión de los estados, la cantidad del recurso federal que asignan, de la voluntad política, podría tardar un año o dos, tal vez un poco más en consolidarse las UMECAS.
El día que tengamos UMECAS sólidas, no ocuparemos prisión preventiva oficiosa para ningún delito, para ninguno. Pero mientras eso no suceda, sería tanto como quitarle algunos alfileres al sistema, algunos candados que permiten que se avance en la consolidación en tanto logramos mejores condiciones.
Es lo que quería compartir con ustedes. Muchísimas gracias.